CC BY
16
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ В УКРАИНЕ НЕФТЯНОГО И ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО РЕЗЕРВОВ
д-р наук гос. упр., проф. Рябцев Г. Л.
Украина, Киев, Национальный институт стратегических исследований
ARTICLE INFO
ABSTRACT
Received 9 September 2017 Accepted 16 September 2017 Published 7 October 2017
KEYWORDS
public policy, energy security, oil reserves, energy reserve
© 2017 The Author.
With regard to provision of petroleum products, Ukraine is extremely dependent on external supplies. The blockade of supply of petroleum products from the Russian Federation will lead to their deficit in Ukraine totaling 5.. .6 million tons per year, which can be compensated at the expense of the available reserves of the state, operators, and consumers only by a quarter. Since petroleum products are infrastructure goods, their shortage will result in the cumulative growth of prices for goods and services, decrease of the already low paying capacity, and increase of social discontent. In view of this, there is a need to implement the EU Council Directive 2009/119/EC, according to which the Member States' commitment to maintain the minimum reserves of crude oil and/or petroleum products is seen as one of the urgent tasks in the national security sphere.
Ukraine has not yet approached the creation of the regulatory framework necessary for the creation of oil reserves, although the relevant work was begun before the accession of Ukraine to the Energy Community, and the work has not gone away. It requires an early decision on the choice of a model for creating oil reserves. The applicable legislation should be complemented with normative legal acts that would regulate organizational and economic principles of creation and management of reserves, including development of mechanisms and conditions for its creation, storage, release (use) and renewal. The public policy making should be better coordinated and coordinated.
The priority task should be to create the motor fuel reserve in the volume totaling 20-day period of consumption in normal demand conditions.
Starting 2021, simultaneously with the creation of the reserves of oil and petroleum products, there should be a transfer to creation of flexible strategic energy reserve since the availability of oil reserves only, as they are currently understood, will result in creation of an inefficient structure from the energy security point of view. Creation of such energy reserve should be based on the following theses:
- eveiy consumer should have a possibility to use different sources of energy at different time;
- the energy consumption structure should be determined taking into consideration economic and environmental feasibility;
- fuel and energy production should be decentralized, and energy flows should be disaggregated;
- the energy reserve in every region is created taking into account the energy consumption structure and various time of seasonal load.
Such an author's approach to the development of tools to ensure the stability of the functioning of the critical infrastructure differs from the adopted and is proposed for discussion. At the same time, this approach calls for extensive involvement of private enterprises in the creation of flexible energy reserve. Thus, the task of forming the stability of the state will be fulfilled not only by authorities, but also by the public. Therefore, the target blocks of creation of the reserves of oil and petroleum products in Ukraine should be:
2020 - availability of the motor fuel reserve in the volume totaling 20-day period of consumption in normal demand conditions;
2025 - availability of the minimum reserves of oil and petroleum products in the volumes provided for by Directive 2009/119/EC and further amendments thereto; 2030 - availability of the energy reserve that guarantees energy security of the country and mitigates the impact of crisis developments in the world markets._
Постановка проблемы. С точки зрения обеспечения нефтепродуктами Украина является чрезвычайно зависимой от внешних поставок. Блокирование последних Российской Федерацией способно привести к образованию дефицита в объеме 5...6 млн. т в год, который можно
компенсировать за счет имеющихся резервов лишь на четверть. Поскольку нефтепродукты являются инфраструктурными товарами, их нехватка приведет к кумулятивному росту цен на товары и услуги, уменьшение платежеспособности населения и усиление социального недовольства. С учётом этого, имплементация в Украине Директивы 2009/119/ЕС об обязательствах государств-членов поддерживать минимальный уровень резервов сырой нефти и/или нефтепродуктов представляется одной из важнейших задач обеспечения национальной безопасности и устойчивого функционирования критической инфраструктуры.
Анализ последних исследований и публикаций. В мире опубликовано большое количество работ, посвященных вопросам формирования и использования резервов нефти и нефтепродуктов, в частности А. Антипиным, В. Бушуевым, А. Брагинским, А. Гуцалом,
A. Конопляником, А. Конторовичем, И. Корниловым, Д. Куинном, Г. Минцбергом, М. Портером, Д. Прейгером, Б. Типпи, Л. Униговским, М. Харисовым, Ю. Шафраником. Разным научно-теоретическим и практическим аспектам развития государственного резерва посвящены труды
B. Войтенко, Дж. Вумека, П. Дэвида, В. Деминга, Д. Джонса, А. Григорьева, В. Покровского. Вместе с тем, в науке государственного управления ощущается нехватка методических разработок по формированию государственных резервов углеводородного сырья и управления ими.
Целью статьи является определение проблем создания в Украине нефтяного и энергетического резервов и установления путей их решения.
Изложение основного материала исследования. Директива Совета 2009/119/ЕС об обязательствах государств-членов поддерживать минимальный уровень резервов сырой нефти и/или нефтепродуктов (далее - Директива 2009/119/ЕС) принята 14 сентября 2009 года [1]. Она вводит механизмы и процедуры, позволяющие уменьшить риски, прежде всего для транспортного сектора и химической промышленности, в случае прерывания или ограничения поставок нефти и нефтепродуктов.
Директива 2009/119/ЕС предусматривает принятие надлежащих законов, подзаконных актов и административных положений для обеспечения сохранности на постоянной основе физически доступных резервов сырой нефти и/или нефтепродуктов в объемах, эквивалентным большему количеству, представленному или 90 днями среднесуточного импорта-нетто, или 61 днем среднесуточного потребления.
Резервы подсчитывают по эквиваленту в сырой нефти. Не учитывают: еще не добытые углеводороды; объемы, содержащиеся в нефтепроводах, вагонах-цистернах, в трюмах судов дальнего плавания и танкерах в море, на автозаправочных станциях, у других потребителей, в виде мобилизационных или военных резервов.
Коммерческое использование нефтяных резервов запрещено. Резервы можно частично использовать, чтобы преодолеть чрезвычайную ситуацию или местный кризис, в частности при необходимости энергозамещения при нарушении поставок природного газа. Эти случаи не охватывают ситуации, которые могут возникнуть в результате изменений цены на сырую нефть или нефтепродукты.
Необходимость имплементации требований Директивы 2009/119/ЕС в Украине определена решением 10-й Министерского Совета Энергетического Сообщества от 18 октября 2012 года. Им расширена сфера применения Договора об учреждении Энергетического Сообщества, членом которого Украина является с 1 февраля 2011 года.
Кабинет Министров Украины сделал первый шаг на пути реализации международных обязательств в нефтяной сфере еще в 2009 году, приняв Концепцию создания в Украине минимальных запасов нефти и нефтепродуктов на период до 2020 года [2]. Этот документ предусматривал:
разработку и принятие нормативно-правовых актов по созданию, хранению, обновлению и использованию запасов;
создание института управления созданием, хранением, обновлением и использованием запасов;
- определение порядка создания, хранения, обновления и использования запасов;
- привлечение к созданию запасов всех участников рынка независимо от формы собственности;
создание территориально разветвленной сети минимальных запасов для обеспечения наличия запаса в объеме 90-дневного внутреннего потребления нефти и нефтепродуктов;
- внедрение открытой системы статистической отчетности о создании, хранении, обновлении и использовании минимальных запасов.
Однако:
считалось, что реализация концепции позволит, в частности, стабилизировать цены на нефтепродукты при возникновении кризисных явлений на рынке и обеспечить нефтепродуктами всех потребителей, хотя это противоречит Директиве 2009/119/ЕС, прямо запрещающей использовать резервы для этих целей;
для хранения запасов планировалось использовать возможности предприятий, не имеющих резервуарных парков и реализующих нефтепродукты через АЗС, а также ведомственные мощности (в том числе, Минобороны), тогда как при расчете минимального уровня резервов не могут учитываться нефтепродукты, содержащиеся в вагонах-цистернах, на автозаправочных станциях, у других потребителей, в форме военных резервов;
чтобы увеличить резервуарный парк, правительство планировало, начиная с 2011 года, построить разветвленную систему емкостей общей вместимостью 2,00...2,05 млн. т, стоимостью 1,5 млрд. грн. (в ценах 2009 года), и ежегодно тратить на формирование нефтяных резервов по меньшей мере 2,2 млрд. грн., хотя в законе о государственном бюджете на 2011 год и последующие годы средства на эти цели не выделялись.
Не наблюдалось заметного прогресса и в принятии законопроекта «О минимальных запасах нефти и нефтепродуктов», хотя соответствующие обязательства правительство взяло на себя ещё 23 ноября 2009 года [3].
Большие надежды на ускорение имплементации Директивы 2009/119/ЕС в Украине связывались с принятием 8 апреля 2015 года обновленного плана действий в этом направлении [4]. В соответствии с пунктом 1.1.2 упомянутого документа, Минэнергоугля должно было разработать проект закона о поддержке минимальных запасов нефти и нефтепродуктов, а Верховная Рада -принять акт в целом, теперь в декабре 2016 года. Однако подготовленный Госрезервом и представленный 15 марта 2016 года законопроект «О стратегических резервах» был отклонен.
В соответствии с пунктом 1.1.1 плана [4], Минэнергоугля должно было в координации с Секретариатом Энергетического Сообщества разработать, а Кабинет Министров - принять в декабре 2015 года нормативно-правовой акт по выбранной Украиной модели запасов нефти и нефтепродуктов. Приказом Минэнергоугля от 2 июля 2015 года № 412 была создана рабочая группа по созданию запасов нефти и нефтепродуктов. На её заседаниях, происходивших при участии экспертов Энергетического Сообщества и Международного энергетического агентства, было определено, что общий объем минимальных запасов нефти и нефтепродуктов в Украине должен составлять 1,97 млн. т в нефтяном эквиваленте, в том числе 580 тыс. т сырой нефти, 460 тыс. т дизельного топлива и 930 тыс. т автомобильного бензина. Источником финансирования мероприятий по созданию этого запаса был назван дополнительный сбор с участников рынка в размере 0,40 грн. с каждого реализованного в 2017-2023 годах литра автомобильного бензина и дизельного топлива.
Такое предложение вызвало оживленное обсуждение в украинских средствах массовой информации. Было высказано опасение, что предложенная модель формирования резерва не будет учитывать интересы большинства участников рынка. Отмечалось, что ответственность за создание эффективного механизма формирования запасов должно нести, прежде всего, правительство, а не налогоплательщики. Учитывая это, европейские эксперты предложили использовать для управления запасом смешанную систему, основанную на взаимодействии правительства и участников рынка, под председательством независимого субъекта - агентства. На него могут быть возложены полномочия по приобретению и продаже нефти и нефтепродуктов, заключение соглашений на хранение продукции, а также подписание опционных контрактов на её поставку по запросу.
Вопреки этим рекомендациям, Госрезервом был разработан проект распоряжения Кабинета Министров Украины «Об одобрении разработанного Государственным агентством резерва плана имплементации Директивы 2009/119/ЕС от 14 сентября 2009 года о наложении на государства-члены ЕС обязательств по поддержанию минимальных запасов сырой нефти и нефтепродуктов». Хотя этот документ пока не принят, на сайте Госрезерва уже указано, что агентство является «главным исполнителем реализации реформы по формированию стратегических запасов нефти и нефтепродуктов» [5]. Базой для их формирования предложено определить предприятие под условным названием «Нафторезерв».
Этот холдинг предлагается создать, объединив шесть комбинатов системы хранения бензина, дизельного и авиационного топлива суммарным объемом хранения до 1 млн. т. Образованное предприятие «необходимо корпоратизировать, превратить в публичное акционерное общество, а затем частично продать, сохранив за государством контрольный пакет». Мощности консолидированной компании будут способны обеспечить хранение около половины объёма резервов, установленного требованиями Директивы 2009/119/ЕС. Остальные
необходимо «размещать на рынке». Но поскольку шесть комбинатов, которые планируется задействовать, предназначены для хранения бензина, дизельного и авиационного топлива, не исключено, что авторы предложения спутали понятия государственного материального резерва и минимальных запасов нефти и/или нефтепродуктов.
В соответствии с пунктом 1.2.4 плана [4], Минэнергоугля было поручено утвердить проектную документацию на строительство дополнительных резервуаров для хранения минимальных запасов нефти и нефтепродуктов. В рамках этой работы, на 2016 год было запланировано строительство двух резервуаров для хранения нефти вместимостью 50 тыс. т каждый. Но в их возведение было вложено лишь 55 % запланированных средств, а сроком завершения работ определен 2017 год [6]. Отсутствуют какие-либо сведения и об анонсированных в декабре 2015 года планах строительства в Бродовском районе Львовской области резервуара для хранения 50 тыс. куб. м нефти [7]. Зато известно, что полезная ёмкость 11 резервуарных парков ОАО «Укртранснафта» составляет 545 тыс. куб. м, что вдвое меньше номинальной (1083 тыс. куб. м). При этом в 2016 году отремонтировано лишь четыре резервуара [6].
Таким образом, несмотря на определенные достижения, Украина до сих пор не приблизилась к собственно созданию нефтяных резервов, хотя соответствующая работа началась ещё до обретения членства нашей страны в Энергетическом Сообществе.
В связи с этим, требуют скорейшего решения вопросы выбора модели создания нефтяных резервов и принятия нормативно-правовых актов, которые урегулируют механизмы и условия формирования таких резервов, их хранения, разблокировки (использования) и обновления. Действия органов исполнительной власти, формирующих и реализующих государственную политику развития нефтегазового комплекса, должны быть лучше скоординированы и согласованы.
Приоритетной задачей должно стать создание запаса моторного топлива, рассчитанного на 20-дневное потребление при обычном уровне спроса. Его структура должна соответствовать структуре продажи нефтепродуктов через автозаправочные станции. К 2025 году необходимо предусмотреть наращивание объема резервов каждым предприятием, работающих на рынке, до 10 % от годовой реализации.
С 2021 года, параллельно с формированием запасов нефти и нефтепродуктов, следует перейти к созданию гибкого энергетического резерва, поскольку наличие только нефтяных резервов в их нынешнем понимании приведет к созданию структуры, недостаточной для обеспечения энергетической безопасности и бесперебойного функционирования критической инфраструктуры.
При этом:
- структура гибкого энергетического резерва Украины должна соответствовать структуре энергопотребления, объединять запасы различных видов топлива и энергии и обеспечивать устойчивое функционирование всех отраслей экономики, а не только транспорта (как нефть и нефтепродукты);
каждый потребитель должен иметь возможность в разное время использовать различные источники топлива и энергии, при этом структура энергопотребления на местах должна определяться, исходя из экономической и экологической целесообразности;
- производство топлива и энергии должно быть децентрализовано, а энергетические потоки - разукрупнены;
- запасы топлива и энергии должны быть созданы в каждом регионе с сохранением функций государства по управлению ими в особый период, учётом структуры энергопотребления и различного времени сезонных нагрузок.
Такой подход отличается от предложенного Госрезервом Украины, предусматривая широкое привлечение субъектов хозяйствования всех форм собственности. Развитие такого партнерства является критически важным и с учётом необходимости обеспечения защиты критически важной инфраструктуры, хотя и требует разработки и реализации дополнительных регуляторных, организационных и технических мероприятий.
Во время их подготовки следует учесть, что компонентами гибкого энергетического резерва могут стать:
страховые резервы природного газа в размере 10 % от запланированного месячного объёма поставки потребителям, которые должны создаваться поставщиками за собственные или привлекаемые средства;
- неснижаемый запас угля общим объемом не менее 5 млн. т, который должен быть сформирован на ТЭС, ТЭЦ, предприятиях, использующих уголь как сырье и в государственном резерве.
Целевыми состояниями формирования в Украине нефтяного и гибкого энергетического резерва должны стать:
- на 2020 год - наличие резерва моторного топлива, рассчитанного на 20-дневное потребление при обычном уровне спроса;
- к 2025 году - наличие минимальных запасов нефти и нефтепродуктов в объемах, предусмотренных Директивой 2009/119/ЕС и её последующими редакциями;
- к 2030 году - наличие гибкого энергетического резерва, гарантирующего энергетическую безопасность страны в полном объеме.
Основными механизмами финансирования формирования в Украине нефтяного и гибкого энергетического резерва могут стать:
- закупка энергетических ресурсов за счет средств, вырученных от повышения уровня их налогообложения. При этом следует разъяснить гражданам Украины необходимость такого шага и законодательно предусмотреть целевое направление указанных средств на создание резервов;
- договора резервирования, предусматривающие право выкупа в любой момент и по рыночным ценам запасов, принадлежащих сторонним компаниям. Соответствующие услуги международные банки предоставляют агентствам, не располагающим достаточными резервами, под 2...3 % годовых.
Выводы.
1. Усиление зависимости от внешних поставок нефтепродуктов, прежде всего из стран Таможенного Союза, обуславливает необходимость ускорения работ по созданию в Украине нефтяных резервов, требования к которым установлены Директивой 2009/119/ЕС.
2. Несмотря на важность задачи формирования нефтяных резервов в контексте обеспечения национальной безопасности и устойчивого функционирования критической инфраструктуры, темпы имплементации Директивы 2009/119/ЕС в Украине являются неудовлетворительными.
3. Требуют скорейшего решения вопросы выбора модели создания нефтяных резервов и принятия нормативно-правовых актов, которые урегулируют механизмы и условия формирования, хранения, разблокировки (использования) и обновления резервов.
4. Поскольку наличие лишь нефтяных резервов в их нынешнем понимании не гарантирует энергетическую безопасность и не обеспечит надежное функционирование критической инфраструктуры, имплементацию Директивы 2009/119/ЕС следует осуществлять одновременно с формированием запасов топлива и энергии всех видов, а также избытка маневровых мощностей в энергетике.
ЛИТЕРАТУРА
1. Council Directive 2009/119/EC. - Режим доступу : http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0119&from=en
2. Про схвалення Концепцп створення в Украш мшмальних запашв нафти i нафтопродукпв на перюд до 2020 року : розпорядження Кабшету Мiнiстрiв Украши вщ 08.12.2009 № 1498-р / Верховна Рада Украши : офщшний сайт. - Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/1498-2009-р
3. Порядок денний асощацп Украша - €С для шдготовки та сприяння iмплементацiï Угоди про асощащю / Верховна Рада Украши : офщшний сайт. - Режим доступу : http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_990
4. План iмплементацiï Директиви 2009/119/СС Свропейського Парламенту та Ради стосовно накладення на держав-члешв €С зобов'язання щодо шдтримки мшмальних запашв сироï нафти та/або нафтопродукпв / Урядовий портал. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/document/248091904/Dir_2009_119.pdf
5. Державне агентство резерву Украши : офщшний сайт. - Режим доступу : http://rezerv.gov.ua/
6. Акт плановоï перевiрки дотримання ПАТ «Укртранснафта» Лщензшних умов провадження господарсь^' дiяльностi з транспортування нафти мапстральними трубопроводами / НКРЕКП : офщшний сайт. - Режим доступу : http://www.nerc.gov.ua/data/filearch/Catalog8/naftogas/2017/Akt-Ukrtransnafta_19.06.2017-95.pdf
7. Про схвалення ТЕО «Бущвництво резервуару вертикального сталевого з плавучою по^влею РВСПП-50 000 № 2 ЛВДС «Броди» у с. Смшьне Бродiвського району Львiвськоï обласн» : наказ Мшенерговугшля вщ 26 липня 2016 року № 468 / Мшютерство енергетики та вугiльноï' промисловосп Украши : офщшний сайт. - Режим доступу : http://mpe.kmu.gov.ua/minugol/doccatalog/document?id=245131366
