CC BY
1369
УДК 336.2.027 ББК 65.261.41-18
Ч 35
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ НАЛОГОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
(Рецензирована)
Челышева Эльвира Александровна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и кредита Южного федерального университета, г. Ростов-на-Дону. Тел.: (908) 513 65 35, e-mail: elvira.chelich@yandex.ru
Аннотация. Интерес к налоговому регулированию в России возрос в связи со сложившейся неблагоприятной экономической ситуацией, санкциями стран Запада и необходимостью подъема отечественного производства. Российская налоговая система развивалась в соответствии с целями бюджетно-налоговой политики, но приоритет всегда отдавался денежно-кредитному, а не налоговому регулированию экономики. Это привело к отсутствию на сегодня единой концепции бюджетно-налогового регулирования и прогнозирования последствий принимаемых в данной сфере решений и изменений. Меры налогового регулирования, предлагаемые Правительством РФ, преследуют обычно благие цели, но носят фрагментарный, а иногда и противоречивый характер, поскольку не имеют системного подхода, а методология оценки их эффективности требует совершенствования.
В статье отражен авторский взгляд на экономическую сущность налогового регулирования, его роль в современной экономике и место в структуре налоговых отношений. Представлены уточненные понятия цели, задач, методов и инструментов налогового регулирования. Рассмотрены направления дальнейших исследований в области повышения эффективности налогообложения.
Ключевые слова: налогообложение, налоговая политика, налоговое регулирование: сущность, методы и инструменты, политика активизации экономики, эффективность налогообложения.
PROBLEMS AND PROSPECTS OF THE IMPROVMENT TAX REGULATION
Chelisheva Elvira Aleksandrovna,
сandidate of Economic Sciences, associate professor of finance and credit of the Southern federal university, Rostov-on-Don. Ph.: (908) 513 65 35, e-mail: elvira.chelich@yandex.ru
Summary. Interest in tax regulation increased in Russia in connection with the developed adverse economic situation, sanctions of the countries of the West and need of raising of a domestic production. The Russian tax system developed according to the purposes of a budgetary tax policy, but the priority was always given to monetary and credit, but not tax regulation of economy. It resulted in absence of the uniform concept of budgetary and tax regulation and forecasting of consequences of the decisions and changes made in this sphere for today. The measures of tax regulation offered by the Government of the Russian Federation pursue usually good aims, but carry fragmentary, and sometimes and contradictory character as have no system approach, and methodology of an assessment of their efficiency demands improvement.
In article the author's view of economic essence of tax regulation, its role is reflected in modern economy and a place in structure of the tax relations. The specified concepts of the purpose, tasks, methods and instruments of tax regulation are presented. The directions of further researches in the field of increase of efficiency of the taxation are considered.
Keywords: taxation, tax policy, tax regulation: essence, methods and tools, policy of activization of economy, efficiency of the taxation.
В современном мире налоговое регулирование выступает не только важнейшим элементом финансовых отношений, но и важнейшей составной частью государственного регулирования экономики. Следует констатировать, что до настоящего времени в России, как и в развитых странах, предпочтение отдавалось денежно-кредитному, а не налоговому регулированию экономики. Роль налогового регулирования особенно возрастает в настоящее время под воздействием процессов глобализации, макроэкономической нестабильности и западных санкций в отношении России. Внешнеэкономические вызовы и угрозы диктуют необходимость скорейшего восстановления и роста национальной экономики на основе ее модернизации. При этом импрортозамещение становится одной из важнейших целей экономической политики государства. Эта цель требует решения множества задач, таких как:
• повышение инвестиционной привлекательности отечественной промышленности, и, прежде всего, машиностроения и высокотехнологичных отраслей;
• поддержка отечественного производителя;
• создание новых рабочих мест;
• организация выпуска качественной конкурентоспособной продукции;
• развитие сельскохозяйственного производства.
Необходимо констатировать тот факт, что ожидаемых результатов по подъему производства и развитию экономики невозможно будет добиться без перенастройки системы налогового регулирования. Опыт налоговых реформ в современной России свидетельствует о бессистемности и фрагментарности бесчисленных изменений, вносимых в налоговое законодательство, и обусловленных в основном фискальными целями государства. Поскольку Правительство не планирует кардинальных налоговых реформ, необходимо обратить внимание на развитие теории и практики налогового регулирования, совершенствование его методов и инструментов, а также на создание системы оценки эффективности налогообложения
Налоговое регулирование в системе налоговых отношений
В современном экономическом словаре налоговое регулирование определяется как «меры косвенного воздействия на экономику, экономические и социальные процессы путем изменения вида налогов, налоговых ставок, установления налоговых льгот, понижения или повышения общего уровня налогообложения, отчислений в бюджет» (Райзберг, 2009. С. 479). В общем виде налоговое регулирование - составная часть процесса управ-
ления экономикой, направленная на обеспечение реализации целей налоговой политики государства и предприятий. Как показал анализ экономической литературы и статистики, эффективность практической реализации этих целей недостаточно высока из-за отсутствия единой концепции и системного подхода. Вопросы сущности налогового регулирования, его субъектов и объектов, места и роли в структуре финансовых отношений государства, его методов и инструментов являются либо дискуссионными, либо недостаточно раскрытыми в теории.
Разночтение начинается уже с определения используемых категорий. Так, большинство авторов связывает налоговое регулирование с государственным нормативным регулированием налоговых отношений (Красюков, 2007. С. 255-267; Лазарев, 2009. С. 79-82; Зайцева, 2008. С. 351-353; Сафиуллин, 2010. С. 217-220). Исследуя налоговое регулирование, отдельные авторы (Сердюков, 2012. С. 704; Алиев, 2008. С. 16-18; Майбуров, 2012а. С. 519; Дуканич, 2012. С. 33-34; Степаненко, 2012. С. 132) иногда подменяют его такими категориями, как: «налоговая политика», «налоговый механизм», «налоговый менеджмент», «налоговая стратегия», и др. Мы считаем, что данные категории тесно взаимосвязаны с содержанием налогового регулирования, но не могут заменять его.
Наиболее точным нам видится определение Барулина С.В.: «налоговое регулирование представляет собой макрорегулирование экономики, финансов страны и всего налогового процесса в обществе. ...Налоговое регулирование - составная часть процесса управления налогами, направленная на обеспечение реализации концепций налоговой политики государства и предприятий. Налоговое регулирование - это процесс детальной разработки способов реализации налоговых планов, формирования и введения при необходимости новых и корректировки действующих налоговых режимов, направленных на реализацию ценового, фискального, регулирующего и контрольного назначения функций налогов, получивших количественное и качественное отражение в бюджетно-налоговых заданиях, целевых установках и налоговой концепции на конкретный период времени» (Барулин, 2012. С. 41).
Мы считаем, что налоговое регулирование представляет собой субъективную деятельность государственных органов по использованию на практике регулирующих возможностей налогов в рамках принятой государством налоговой концепции. Мы согласны с мнением Барулина С.В., который отмечает, что «налоговое регулирование как функциональный элемент налогового менеджмента не
следует путать с регулирующей функцией налогов, посредством которой, наряду с другими функциями, реализуется общественное назначение налогов. Функция налогов объективна как форма проявления сущности объективной категории налогов, она предполагает потенциальную возможность регулирования социально-экономических процессов». (Барулин, 2012. С.40). Как известно, другими функциями налогов являются: фискальная, распределительная, стимулирующая и контрольная. Однако, такой взгляд на регулирующую функцию налогов не разделяют другие авторы. Например, И. А Майбуров отмечает, что «регулирующая функция налогов проявляется через комплекс мероприятий в сфере налогообложения, направленных на усиление государственного вмешательства в экономические процессы (для предотвращения спада или стимулирования роста производства, научно-технического прогресса, регулирования спроса и предложения, объема доходов и сбережений населения, объема инвестиций)». (Майбуров, 2007б. С. 232). На наш взгляд в последнем определении четко просматривается субъективная деятельность человека, что позволяет отнести налоговое регулирование к элементу государственного налогового менеджмента. Как показывает практика, на сегодняшний день из функций налогов более или менее эффективно реализуются только фискальная и контрольная функции. Эффективность регулирующей функции налогов как объективной категории невысока.
Проведенное нами исследование проблемы, позволило выдвинуть нижеследующие определения налогового регулирования, его субъектов и объектов. Государственное налоговое регулирование в его современном виде представляет собой совокупность форм, методов и инструментов управления налогообложением, направленных на вмешательство государства в рыночную экономику в соответствии с принятой концепцией экономического и социального развития. Налоговое регулирование - это также процесс управляющего воздействия государства на основные социально-экономические параметры развития страны и ее регионов, на отдельные сектора экономики, на финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов и домохозяйств, осуществляемый при помощи налогового механизма, адекватного сложившейся в экономике ситуации.
Субъектом налогового регулирования выступает государство в лице его законодательных, исполнительных и иных уполномоченных органов различных уровней (федерального, регионального или местного). Мы не согласны с мнением отдельных авторов, считающих субъектами налогового регулирования и самих налогоплательщиков, кото-
рые осуществляют это регулирование посредством налоговой оптимизации, а также отстаивая свои права в налоговых спорах. Такие действия скорее подпадают под определение налогового менеджмента организаций и физических лиц.
Объектами налогового регулирования, с нашей точки зрения, следует считать: отраслевую структуру экономики, социальную структуру общества, а также финансовые ресурсы, образующиеся у налогоплательщиков в результате их деятельности, и совершающие движение в процессе выполнения налогами их функций.
Государственное налоговое регулирование тесным и непосредственным образом связано с налоговым планированием, прогнозированием и налоговым контролем.
Предметом налогового регулирования нами определены финансовые отношения, между государством и его регионами, с одной стороны, и налогоплательщиками (хозяйствующими субъектами, индивидуальными предпринимателями и населением) - с другой, по поводу формирования и перераспределения денежных средств, мобилизуемых при помощи налоговых и обязательных неналоговых платежей.
Цели налогового регулирования должны по логике соответствовать целям налоговой политики Российской Федерации. Цели, задачи и приоритеты в области налоговой политики отражаются в формируемых ежегодно Министерством финансов России «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации». Цели налоговой политики определяются складывающейся текущей социально-экономической ситуацией. Таковыми целями в последние годы являются: достижение экономической стабилизации сбалансированность бюджета, интенсификация перехода на инновационный путь развития и рост благосостояния населения.
В соответствии с основными целями реализуемой в последние годы в Российской Федерации налоговой политики, ее приоритетными задачами выступают:
• создание стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость и сбалансированность, финансовую стабилизацию и сокращение темпов инфляции;
• создание налоговых стимулов для модернизации экономики и оживления инвестиционной активности;
• налоговая поддержка и стимулирование инновационной деятельности;
• повышение эффективности налоговой системы;
• обеспечение налоговой конкурентоспособности страны на мировой арене;
• налоговая поддержка отечественного производителя;
• налоговое стимулирование развития малого предпринимательства;
• налоговая поддержка условий ведения бизнеса на территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири;
• налоговая поддержка функционирования созданной с 1 января 2015 года свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя;
• деофшоризация российской экономики;
• сохранение моратория на увеличение налоговой нагрузки в течение трехлетнего периода - 2016-2018 годов.
Объявленный в России курс на модернизацию и импортозамещение в условиях макроэкономи-
ческой нестабильности и западных санкций определяет основную цель налогового регулирования. Таковой целью, по нашему мнению, следует считать формирование налогового механизма, соответствующего целям и задачам налоговой политики государства, и обеспечение его эффективного функционирования на основе использования соответствующих методов и инструментов налогового регулирования.
Таким образом, мы подошли к определению места налогового регулирования в системе налоговых отношений. Его можно представить в качестве схемы на рисунке 1.
На схеме видно, что налоговый процесс представляет собой деятельность по формированию концепции государственной налоговой политики, правовому обеспечению налогообложения, формированию налоговой системы и организации процедуры взимания налогов. Налоговый процесс
Рисунок 1. Место налогового регулирования в системе налоговых отношений.
немыслим без регулирующего воздействия на всю систему налогообложения. Основным функциональными элементом налогового процесса является налоговое администрирование, которое представлено планированием и прогнозированием, выполнением плановых заданий по сбору налогов, налоговым контролем. К элементам или этапам налогового регулирования относятся: сбор налоговой информации, оценка эффективности налогообложения, принятие управленческих решений и их детализация.
Следует констатировать, что именно на этапах оценки эффективности и применения соответствующих адекватных мер налогового регулирования вся система налоговых отношений начинает давать сбой. Это обусловлено отсутствием теоретического обоснования и комплексного подхода к рассмотрению налогового регулирования как системы, обеспечивающей финансовую безопасность и экономическое развитие. Такая система должна быть основана на совокупности научно-обоснованных и взаимоувязанных показателей оценки эффективности налогообложения.
Государственное налоговое регулирование тесным и непосредственным образом связано с налоговым планированием, прогнозированием и налоговым контролем, и должно быть основано на оценке эффективности принятых управленческих решений в сфере налогообложения.
Рассмотрим также вкратце некоторые вопросы относительно таких используемых категорий, как методы и инструменты налогового регулирования. Методы налогового регулирования в общем виде - это приемы и способы, с помощью которых это регулирование осуществляется. Государство выполняет функции налогового регулирования, применяя разнообразные методы воздействия и экономической оценки. Методы налогового регулирования можно классифицировать по общеизвестным группам. Рассмотрим эту классификацию немного подробнее.
По механизму воздействия на объект методы регулирования делят на прямые и косвенные. Прямое регулирование вынуждает субъектов экономики принимать решения, основанные не на самостоятельном экономическом выборе, а на предписаниях (законах) государства. «Плановый уровень налоговых поступлений не имеет четкой адресной росписи по конкретным исполнителям, и, поэтому, их исполнение определяется результирующей составляющей разнообразных результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков, ориентированных на реализацию собственных интересов. Вследствие этого, методы налогового регулирования должны включать как методы прямого
(законодательного) воздействия, так и методы косвенного воздействия на поведение налогоплательщиков, стимулирующих принятие ими решений, необходимых обществу». (Барулин, 2012. С. 41).
Нормативно-правовые и организационные методы.
В этой группировке рассмотрим перечень методов налогового регулирования в соответствии с теорией налогообложения, изложенной Майбу-ровым И.А., выводы которой во-многом поддерживаем. В соответствии с ней, можно выделить следующие методы налогового регулирования, применяемые как в России, так и за рубежом (Май-буров, 2008. С.78):
• изменение видового состава системы налогов;
• изменение структуры налоговой системы (соотношения федеральных, региональных и местных налогов);
• замена одной формы или способа налогообложения другими;
• регулирование соотношения прямого и косвенного налогообложения;
• оперативное изменение налоговых ставок, и других элементов налогов, сроков и порядка уплаты налогов;
• регулирование соотношения прогрессивного, регрессивного и пропорционального налогообложения;
• дифференциация налоговых льгот и налоговых вычетов по объектам, плательщикам и направлениям;
• полное или частичное освобождение от налогов отдельных категорий налогоплательщиков;
• реструктуризация налоговой задолженности или рассрочка платежа;
• изменение сферы распространения налогов;
• введение специальных режимов налогообложения;
• регулирование налоговой нагрузки, ее перенос с одних налогоплательщиков на других.
3. Методы оценки эффективности мероприятий налогового регулирования - экономико-математические и статистические: методы экономического анализа и статистических группировок, метод сравнения, финансово-расчетные методы, метод экспертных оценок, и другие.
Инструментами налогового регулирования являются все прямые и косвенные налоги, налоговые ставки, налоговые льготы, налоговые санкции, налоговая база и другие.
При использовании прямых методов нало-
гового регулирования оперируют инструментами налогообложения, непосредственно (прямо) влияющими на доходы и расходы хозяйствующих субъектов и общества в целом. В их числе выделяют:
• прямые налоги на доходы, имущество, операции;
• косвенные налоги на потребление, операции и виды деятельности;
• льготы отдельным группам налогоплательщиков;
• прямые запреты и ограничения на правомерное налоговое поведение налогоплательщиков.
Методы косвенного регулирования создают лишь предпосылки к тому, чтобы при самостоятельном выборе субъекты экономических отношений предпочитали варианты и сферы ведения бизнеса, которые соответствуют целям бюджетно-налоговой и общеэкономической политики государства. Недостатком косвенных методов является определенный временной лаг, возникающий между моментами принятия мер государством, реакции на них экономики и реальными изменениями в хозяйственных результатах. При использовании косвенных методов налогового регулирования оперируют инструментами налогообложения, опосредованно (косвенно) влияющими на доходы и расходы налогоплательщиков. Это осознанный выбор налогоплательщиками сферы деятельности, режима налогообложения, формирования системы налогового учета, порядка начисления амортизации, и др. Косвенное регулирование - «это преимущественно налогообложение источников доходов и получателей финансовых ресурсов - хозяйствующих субъектов (общества в целом, индивидов, организаций и/или их объединений)» (Пономарев, 2011. С. 101-105).
Эффективность налогового регулирования определяется степенью достижения целей налоговой, экономической и социальной политики. Можно выделить ряд направлений проведения научно-прикладных исследований, необходимых для повышения эффективности налогового регулирования в целом. Так, прежде всего, необходимо оформить имеющиеся разрозненные методы в теоретико-методологическую концепцию системного бюджетно-налогового регулирования, ориентированного на конечный результат. Необходимо также проведение комплексных исследований относительно влияния применяемых методов и инструментов налогового регулирования на экономические параметры и социальные процессы. Это предполагает разработку качественной системы оценки эффективности налоговой политики и налоговых реформ, основанной на определенных критериях и оценочных показателях.
Для достижения положительных результатов налогового регулирования, Россия нуждается в зарубежном опыте не только теоретического, но и прикладного характера. Следует заметить, что в большинстве исследований, анализирующих опыт развитых стран, основное внимание уделяется анализу налогообложения стран Западной Европы и Северной Америки, а опыт Японии, Китая, развитых стран Юго-Восточной Азии и Ближнего Востока, их модели «экономического чуда» и налогового регулирования рассматривается гораздо реже. А ведь эти страны наглядно демонстрируют ускоренное экономическое развитие. С опытом их экономических и налоговых реформ следовало бы ознакомиться поближе.
В налогах, в соответствии с современным подходом, необходимо выделять две стороны: с одной стороны, налоги представляют собой финансовые ресурсы государства, а с другой - фактор риска и угроз. В настоящее время в теории наиболее исследована фискальная сущность налогов. Несмотря на явную значимость для практики, в теоретико-методологическом плане недостаточно разработаны вопросы государственного управления налоговыми, таможенно-тарифными и, соответственно, бюджетными рисками.
Мы считаем, что методы и инструменты налогового регулирования должны распространяться также и на систему обязательных неналоговых платежей: обязательные страховые взносы во внебюджетные фонды, таможенные пошлины, платежи за использование лесного фонда, плату за загрязнение окружающей среды.
В современных условиях налоговое регулирование должно быть адекватным глобальным вызовам, и оно должно играть основную роль в развитии импортозамещения, создавая благоприятные условия для подъема отечественной промышленности и повышения ее инвестиционной привлекательности. Финансовая безопасность России сегодня напрямую зависит от стабильности налогообложения и гибкости системы налогового регулирования. При выборе методов и инструментов такого регулирования целесообразно применять те из них, которые не приведут к дальнейшей макроэкономической дестабилизации, и которые не придется отменять на этапе очередных экономических реформ.
ИСТОЧНИКИ:
1. Алиев Б.Х. Налоговая система: понятия, структура и параметры //Налоги. - 2008. - № 3. - С. 16 - 18.
2. Барулин С.В. Налоговый менеджмент: Учебник / С.В. Барулин, Е.А. Ермакова, В.В. Степаненко. -М.: Дашков и К, 2012. - С. 40-41.
3. Дуканич Л.В. Налоги и налоговый менеджмент в России. - Ростов н/Д: Феникс, 2012. - С. 33-34.
4. Евстигнеев Е.Н. (2013). Этимология термина «Управление налогообложением»: системный подход// Экономический анализ: теория и практика. - 2013. - № 47 (350). - С. 47-55.
5. Зайцева Е.С. Налоговое регулирование металлургического рынка //Бизнес в законе. - 2008. - № 2. - С. 351 - 353.
6. Евстигнеев Е.Н, Викторова Н.Г. Экономические и иные аспекты налогового менеджмента как сложной системы. Монография / Под общ. ред. И.А. Майбурова. - Киев: Алерта, 2013. С. 56-60.
7. В терминологическом лабиринте, или о месте налогов в финансовых отношениях // Налоговая политика и практика. - 2010. - № 10. - С. 19-25.
8. Красюков А.В. Рецепция частноправовых механизмов в налоговом регулировании // Вестник Воронежского государственного университета. -2007. - № 2. - С. 255 - 267.
9. Киреенко А.П. Эффективность сбора налогов: разработка обобщающего показателя оценки. Монография / Под общ. ред. И.А. Майбурова. - Киев: Алерта, 2010. - С.203-212.
10. Лазарев В.И. К вопросу о правовом регулировании налоговых отношений в Российской Федерации // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. - 2009. - № 3. - С. 79 - 82.
11. Майбуров И.А. Налоговая политика. Теория и практика. - М.: Норма, 2012. - 519 с.
12. Майбуров И.А. (2007). Теория и история налогообложения. Учебник / под общ. редакцией И.А. Майбуров. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 232.
13. Маслова Д.В. Теория и практика налогового регулирования (опыт критического анализа). Монография. - М.: РГТЭУ, 2009.
14. Налоги и налогообложение. Учебник / Под общ. ред. И.А. Майбурова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
- С. 78.
15. Пономарев А. В. (2011). Перспективы развития оптимального налогового регулирования //Современное право. - 2011. -№1. - С. 101-105.
16. Райзберг Б.А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е.Б. (2009). Современный экономический словарь. -М.: ИНФРА-М. - 479 с.
17. Сафиуллин М.А. (2010). Налоговое регулирование воспроизводственных процессов в аграрном секторе экономики // Бизнес в законе. - 2010. - №1.
- С. 217 - 220.
18. Сердюков А.Э. Налоги и налогообложение. -СПб.: Лань, 2012. - 704 с.
19. Степаненко В.В., Ермакова Е.А. Налоговый контроль в России: организация и направления развития. - Саратов: Саратовский государственный социально-экономический университет, 2012. -132 с.
20. Тютюрюков Н.Н. Трансформация налоговой политики стран единого экономического пространства а преддверии создания евразийского союза // Финансы и кредит. - 2014. - № 12 (588). - С. 2-8.
21. Феоктистова Т.В. Теория конвергенции налоговых функций. Монография / Под общ. ред. И.А. Майбурова, Ю.Б. Иванова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. - С. 74-84.
22. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2016 года и на плановый период 2017-2018 годов. [электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.minfin.ru/
