CC BY
46
Налоговая политика
проблемы и перспективы совершенствования налогового администрирования в российской федерации
л. с. грннкевнч,
доктор экономических наук, заведующая кафедрой «налоги и налогообложение»
Томского государственного университета
А. П. АБРАМОв, кандидат технических наук, руководитель инспекции ФнС России по Зато Северск Томской области
Одним из важнейших условий создания современной налоговой системы в Российской Федерации является совершенствование системы налогового администрирования, которая должна одновременно обеспечить:
- повышение уровня собираемости налогов и сборов;
- сокращение издержек налогоплательщиков и создание для них максимально удобных условий при исполнении обязанностей по уплате налогов и сборов;
- снижение затрат государства на осуществление налогового контроля [1].
Не вызывает сомнения, что эффективность системы налогового администрирования во многом определяет не только полноту и своевременность поступлений в бюджетную систему страны налогов и других обязательных платежей, но и позволяет обеспечить честную конкуренцию в бизнесе для добросовестных налогоплательщиков.
Важность и актуальность совершенствования налогового администрирования подчеркнута и в президентском послании Федеральному Собранию, в котором совершенствование работы налоговых органов названо «системообразующей задачей в сфере развития государства» [2].
Однако анализ законодательных инициатив и официальных мнений о путях совершенствования налогового администрирования показывает отсутствие единого понимания в этом вопросе не только между представителями бизнеса и власти, но и между «чиновниками».
неопределенность государственной политики в вопросах налогового администрирования явно проявилась в ходе обсуждения законопроектов о внесении изменений и дополнений, направленных на совершенствование налогового администрирования в конце сентября — начале октября 2005 г. Государственной Думой РФ. Обсуждались два законопроекта — правительственный и альтернативный.
Правительственный законопроект — результат совместного труда Экспертного управления Президента РФ, Минэкономразвития России и Минфина России. Законопроект в основном направлен на совершенствование налогового контроля и упорядочение процедуры проверок.
Альтернативный законопроект, представленный на слушаниях заместителем председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам С. И. Шторгиным, предполагал в основном уточнение понятий законодательства о налогах и сборах и сферы его применения, а также устранение отдельных дефектов в формулировках.
7 октября Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект, внесенный Правительством. Однако до конца 2005 г. депутатам так и не удалось принять закона в окончательном виде. Кроме того, данный законопроект не решает большинства проблем, имеющих принципиальное значение для совершенствования налогового администрирования.
Таким образом, сохраняется актуальность и необходимость научного обоснования наиболее
приемлемых и адекватных для российской действительности подходов и методов улучшения системы налогового администрирования.
Рассмотрим некоторые наиболее яркие проблемы современной системы налогового администрирования, связанные с излишней сложностью и нетехнологичностью налогового производства, не позволяющие действительно повысить его эффективность и снизить его конфликтность.
Интерпретация правил бухгалтерского учета в сторону якобы фискальных интересов на протяжении ряда лет, по оценке многих специалистов, негативно повлияла на его общее состояние, дезорганизовала процесс регулирования учета и оказала негативное воздействие на становление в россии культуры бизнеса. Победой здравого смысла следовало бы считать закрепление в п. 1 ст. 54 первой части НК РФ приоритета данных бухгалтерского учета над данными регистров, формируемых в иных системах учета, необходимых для расчета налогов.
Однако с вступлением в силу гл. 25 НК РФ произошло законодательное оформление метода расчета налогооблагаемой прибыли в форме отдельного вида — налогового учета. Несмотря на то, что расхождения между показателями бухгалтерской и налогооблагаемой прибыли объективны и признаются учетными системами многих стран, установленный в настоящее время отечественный метод исчисления налогооблагаемой прибыли не позволяет оценить влияния отдельных элементов и статей расходов на величину отклонения налогооблагаемой прибыли от учетной. А отсутствие полного перечня причин, вызвавших отклонение учетной прибыли от налогооблагаемой, не позволяет установить взаимосвязи этих показателей и, значит, не позволяет прогнозировать результатов деятельности организации с учетом влияния налоговой составляющей.
Введение налогового учета, «оторванного» от бухгалтерского, нисколько не облегчило работу налоговых органов и при этом повлекло чрезмерное усложнение системы учета налогоплательщикам, потерю рациональности бухгалтерских процедур и увеличение издержек организаций на исполнение их налоговых обязательств. Поэтому следует согласиться с мнением [3], [4] о необходимости исключения из гл. 25 НК РФ статей, регламентирующих налоговый учет, а также достижения гармонизации бухгалтерского и налогового учета в целом.
Другим важным элементом налогового производства является процесс оформления и пред-
ставления налоговой отчетности налогоплательщиками, а также ее прием и обработка налоговыми органами.
С точки зрения упрощения налогового производства меры по совершенствованию налоговой отчетности можно рассматривать в двух аспектах: организационно-техническом и методическом.
Организационно-технический аспект связан с изменением и совершенствованием технологий представления отчетности в налоговые органы и снижением уровня издержек на данную процедуру, прежде всего трудозатрат, как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов. В этой связи следует отметить как положительную тенденцию создание условий обеспечения для налогоплательщиков множественности вариантов представления налоговой отчетности. Наряду с традиционным представлением отчетности на бумажных носителях (лично или по почте), отработка и внедрение новых способов, таких как: представление отчетности по телекоммуникационным каналам связи и представление отчетности на электронных магнитных носителях.
Однако следует признать, что новые способы входят в практику достаточно сложно, в основном за счет «добровольно-принудительного» воздействия налоговых органов на налогоплательщиков. Основными причинами этого, на наш взгляд, являются: значительность затрат на организацию и сопровождение, сложность установки и эксплуатации применяемого программного обеспечения и недостаточная надежность обеспечения документооборота. дополнительной проблемой, значительно затрудняющей внедрение современных технологий представления налоговой отчетности, является неоправданно частое изменение ее форм и содержания, приводящее к необходимости соответственного изменения программного обеспечения, которое, как показывает практика, появляется уже после наступления сроков начала представления отчетности.
Методический аспект совершенствования налоговой отчетности, прежде всего, связан с продолжающимся малооправданным усложнением ее структуры и увеличением ее объема, расширением состава показателей и применением принципа кодирования информации с использованием специальных справочников (налоговых льгот, субъектов РФ, ОКАТО и т. п.). Практика показывает, что налогоплательщики в этих условиях допускают огромное количество технических ошибок при заполнении форм налоговой отчетности, не
приводящих к реальному занижению налоговых обязательств. В то же время налоговые органы, осуществляя в автоматизированном режиме анализ и камеральный контроль данной налоговой отчетности, вынуждено несут неоправданно большие трудозатраты.
Кроме того, усложнение структуры и возрастание объемов налоговой отчетности негативно отражаются и на работе налоговых органов в части увеличения временных и стоимостных затрат на ввод информации в их базу данных. На избыточность показателей в налоговой отчетности и непроработанность ряда методических вопросов по порядку исчисления налогов, приводящей к недостоверности данных отчетности, указывается и другими авторами [5], [6]. Однако неоднократно провозглашаемое упрощение налоговой отчетности пока не только не происходит, а, наоборот, происходит ее усложнение.
Серьезное негативное последствие для добровольного исполнения налоговых обязательств налогоплательщиками имеет сложность самой процедуры уплаты налогов. В этой связи следует отметить проблему постоянного усложнения оформления платежных документов, особо обострившуюся введением с 1 января 2005 г. изменений в бюджетное и налоговое законодательство.
В соответствии с этими изменениями, приказом Минфина России от 10.12.2004 № 114н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации при составлении и исполнении бюджетов всех уровней. В соответствии с этим приказом с 1 января 2005 г. введены новые коды бюджетной классификации (далее — КБК).
Налогоплательщики при перечислении налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему РФ в расчетных документах обязаны указывать КБК. Органы Федерального казначейства строго в соответствии с указанным КБК осуществляют идентификацию поступивших платежей и их распределение по уровням бюджетной системы. При получении сведений от органов Федерального казначейства налоговые органы осуществляют разноску поступивших платежей в карточки лицевых счетов налогоплательщиков, также в соответствии с указанными в платежных документах КБК.
Таким образом, КБК налога является признаком или идентификатором, по которому налогоплательщики, органы Федерального казначейства и налоговые органы определяют принадлежность
платежных документов к тому или иному налоговому обязательству налогоплательщика.
Новый порядок значительно изменяет бюджетную классификацию, действовавшую в России с начала 1990-х гг.. Код налога (сбора), указываемый плательщиком в расчетных документах на перечисление платежей на счета по учету доходов и средств бюджетов всех уровней, ранее состоявший из семи символов, теперь состоит из 20 символов.
В то же время следует подчеркнуть, что не было каких-либо существенных причин для расширения кода бюджетной классификации налога с семи до 20 знаков с точки зрения идентификации платежа.
Из структуры нового КБК следует, что непосредственно для идентификации платежа достаточно информации, заложенной в семи символах КБК с 4-го по 11-й знак, т. е. группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элемента. Остальная информация, содержащаяся в структуре нового КБК, является избыточной.
При ранее действовавшей классификации все налоги и сборы были распределены по соответствующим администраторам, которые осуществляли мониторинг, контроль, анализ и прогнозирование поступлений средств из соответствующего доходного источника. Таким образом, и при ранее действовавшей классификации существовало четкое и однозначное соответствие между налогом, его кодом (информацией, заложенной в новом КБК с 4-го по 11-й разряд) и администратором данного налога. Таким образом, с практической точки зрения идентификации платежа, и соответственно идентификации администратора платежа, код администратора в структуре КБК является избыточным.
Распределение доходов по уровням бюджетной системы осуществляют органы Федерального казначейства. При этом для каждого налога и сбора законодательно установлены нормативы распределения по уровням бюджетной системы. Исходя из этого, включение в структуру КБК элемента доходов не дает никаких дополнительных аналитических возможностей ни финансовым и налоговым органам, осуществляющим учет поступления и распределения доходов бюджетов, ни тем более налогоплательщикам, осуществляющим оплату налогов и сборов.
Включение в структуру КБК программы доходов и ее использование для раздельного учета налога, пеней и денежных взысканий дает больше аналитических возможностей государственным
органам с точки зрения получения моментальной информации о структуре поступлений в бюджет в разрезе видов платежей уже на этапе распределения поступающих доходов органами Федерального казначейства. Однако отметим, что и при ранее действовавшей классификации налоговыми органами формировалась отчетность о начисленных и уплаченных суммах в разрезе данных видов платежей.
Кроме того, сама система исполнения бюджетов по доходам, установленная Бюджетным кодексом РФ, предполагающая участие в процессе оплаты налогов четырех сторон: налогоплательщика, кредитного учреждения, налогового органа и органа Федерального казначейства, является излишне сложной, а значит, и излишне затратной. С большой долей уверенности можно сказать, что участие в учете налоговых поступлений в бюджетную систему двух органов исполнительной власти — Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства — является избыточным. Особенно данное дублирование негативно проявляется при проведении зачетов излишне уплаченных налогоплательщиками сумм налогов и нередко приводит к начислениям пени, которых можно было бы избежать при наличии более простой системы оплаты налогов. Именно излишняя трудоемкость процесса оформления зачетов и возвратов в условиях резкого возрастания невыясненных платежей является в большинстве случаев причиной задержки их исполнения, а не нежелание налоговых органов, как это часто пишут в прессе.
Важнейшими составляющими налогового производства являются налоговый контроль и производство по фактам налоговых правонарушений.
Основные проблемы налогового контроля можно обобщенно представить высказыванием признанного специалиста по налоговому праву С. Г. Пепеляева: «порядок исчисления налогов становится более сложным, притом, что юридическая техника налоговых законов совершенствуется медленно. Это предопределяет рост споров, вызванных разночтениями, ошибочным истолкованием и др.» [7].
В этой связи совершенно оправданно, что в законопроекте по совершенствованию налогового администрирования много места отводится именно совершенствованию процедур налогового контроля. Однако первое чтение прошел законопроект, преимущественно содержащий те нормы, которые ужесточают требования к налоговым органам по соблюдению порядков и сроков осуществления
мероприятий налогового контроля, но не упрощают самой их процедуры, и, что особенно важно, не вносят определенности и ясности в вопросы, давно уже ставшие неразрешимыми даже в судебном порядке.
Так, в проекте закона предусматриваются: увеличение сроков предоставления документов по требованиям налоговых органов в ходе проведения камеральных налоговых проверок, обязательность составления актов по их результатам, увеличение срока предоставления возражений по актам и др. Однако в условиях трехмесячного ограничения времени проведения камеральных налоговых проверок (с момента фактического представления налоговых деклараций) налоговому инспектору весьма трудно будет провести проверку тщательно, а значит, и качественно. В результате во избежание ошибки (из-за боязни быть привлеченным к ответственности за возможные потери бюджета) инспектор в условиях неопределенности норм налогового законодательства с большей вероятностью подготовит акт с завышенными претензиями к налогоплательщику.
Попыткой разрешить существующую проблему является создание в структуре налоговых органов специальных аудиторских подразделений. По мнению заместителя министра финансов С. Д. Шаталова [8], на эти подразделения, в которых должны быть собраны наиболее квалифицированные кадры, предполагается возложить две функции: работа с возражениями налогоплательщиков по актам налоговых проверок и дополнительный контроль за обоснованностью претензий налоговых органов при подготовке актов налоговых проверок.
Однако по причине недостаточной четкости в Налоговом кодексе РФ норм, правил и процедур конфликтные ситуации между налоговыми органами и налогоплательщиками просто неизбежны. Таким образом, можно сделать вывод, что создание аудиторских подразделений не сможет дать желаемого результата. Не действия должностных лиц налоговых органов являются основной проблемой налогового администрирования, а неопределенность норм законодательства о налогах и сборах, приводящая к различному их пониманию.
Приведенные примеры наглядно показывают необходимость принятия новых и корректировки действующих норм бюджетного законодательства, законодательства о налогах и сборах, подзаконных актов в направлении, с одной стороны, на действительное упрощение всех процессов налогового
производства, а, с другой, — повышение определенности этих норм. В частности, необходимо:
1) исключить ведение налогового учета, не основанного на бухгалтерском учете;
2) резко сократить количество показателей в налоговой отчетности;
3) упростить порядок оплаты налогов для налогоплательщиков;
4) исключить дублирование в учете налоговых поступлений органов Федерального казначейства и налоговых органов;
5) повысить определенность норм, регламентирующих процедуры налогового контроля;
6) исключить разночтение норм, регламентирующих исчисление и оплату конкретных налогов и сборов.
Утверждение регламентов по работе с налогоплательщиками и стандартов обслуживания налогоплательщиков — очень правильное и необходимое дело. Однако издать такие документы недостаточно — нужно еще и иметь реальную возможность их исполнить. Никакие регламенты не смогут изменить ситуации, если не решить принципиальных вопросов совершенствования налогового администрирования, которые должны исходить из основополагающих принципов налогообложения, и в первую очередь из снижения затрат как государства, так и налогоплательщиков.
ЛИТЕРАТУРА
1. Материалы к заседанию Правительства России 30 сентября 2004 года. Пресс-релиз // www. government. gov. ra.
2. Бюджетное послание Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2005 году». // http:// president. kremlin. ru.
3. Бакаев А. С. Из 25-й главы НК РФ надо исключить статьи о налоговом учете // Российский налоговый курьер. 2003. №8. С. 8 — 10.
4. Новодворский В. Д., Гараев Д. Р. Модели сосуществования и взаимодействия систем бухгалтерского учета и налогообложения // Финансы. 2003. № 11. С. 25 — 31.
5. Кашин В. А. Обзор фискальной политики в Российской Федерации и за рубежом в 2003 году. М.: Издательство экономико-правовой литературы, 2004. 152 с.
6. Сапелкина А. А. О совершенствовании налоговой отчетности как факторе повышения эффективности налогового контроля // Финансы. 2004. № 5. С. 29 — 32.
7. Пепеляев С. Г. Налоги: реформы и практика. - М. : Статус, 2005. 287 с.
8. Шаталов С. Д. Налоги и налоговое администрирование // Финансы. 2005. № 11. С. 3 — 7.
