CC BY
33DOI 10.47643/1815-1337_2023_4_293 УДК 343.85
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ В ПУБЛИЧНЫХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ Problems and prospects of development of prosecutorial supervision over the implementation of legislation on combating corruption in public authorities ГАРЕЕВА Эльвира Рифовна,
старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса, Стерлитамакский филиал Уфимского университета науки и технологий. 453103, Россия, Республика Башкортостан, г. Стерлитамак, пр. Ленина, 47а. E-mail: elviragareeva2018@mail.ru;
ХАСАНОВ Ильшат Галинурович,
преподаватель кафедры специальной подготовки, Уфимский юридический институт МВД России, капитан полиции. 450091, Россия, Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Муксинова, 2. E-mail: Ilshaten@mail.ru;
Gareeva Elvira Rifovna,
Senior Lecturer of the Department of Criminal Law and Procedure of the Sterlitamak Branch of the Ufa University of Science and Technology.
453103, Russia, Republic of Bashkortostan, Sterlitamak, 47a Lenina Ave. E-mail: elviragareeva2018@mail.ru;
Khasanov Ilshat Galinurovich,
Lecturer of the Special Training Department of the Ufa Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, police captain. 450091, Russia, Republic of Bashkortostan, Ufa, Muxinov St., 2. E-mail: Ilshaten@mail.ru
Краткая аннотация: в статье анализируются проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в государственных и муниципальных органах, а также предлагаются перспективы развития данного направления.
Abstract: the article analyzes the problems of prosecutorial supervision over the implementation of legislation on combating corruption in state and municipal bodies, and also offers prospects for the development of this direction.
Ключевые слова: противодействие коррупции, прокурорский надзор в сфере соблюдения коррупционного законодательства, ответственность за нарушение требований о декларировании доходов, имущества и обязательств имущественного характера, банковская тайна.
Keywords: combating corruption, prosecutorial supervision in the field of compliance with corruption law, responsibility for violation of the requirements for declaring income, property and property obligations, bank secrecy.
Для цитирования: Гареева Э.Р., Хасанов И.Г. Проблемы и перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в публичных органах власти // Право и государство: теория и практика. 2023. № 4(220). С. 293295. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_293.
For citation: Gareeva E.R., Khasanov I. G. Problems and prospects of development of prosecutorial supervision over the implementation of legislation on combating corruption in public authorities // Law and state: theory and practice. 2023. No. 4(220). pp. 293-295. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_4_293.
Статья поступила в редакцию: 09.02.2023
Рассмотрение правовых и организационных основ прокурорского надзора в сфере соблюдения коррупционного законодательства государственными и муниципальными органами, а также практики применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения в рассматриваемой сфере позволило сделать вывод, о том, что на сегодняшний день существует множество проблем рассматриваемого направления прокурорского надзора. Данные обстоятельства, во-первых, обуславливают объективную необходимость в более подробном изучении существующих проблем в рассматриваемой сфере, а во-вторых, требуют выработки конкретных направлений совершенствования действующих правовых и организационных норм прокурорского надзора в сфере соблюдения коррупционного законодательства государственными и муниципальными органами, поскольку «коррупционные правонарушения в органах публичной власти - это, прежде всего, показатель для нации» [1, с. 155].
На сегодняшний день на эффективность прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере неблагоприятно влияют несколько факторов. В частности, в ходе прокурорских проверок зачастую устанавливаются факты нарушений, которые допускаются на этапе предварительного следствия по рассматриваемой категории уголовно наказуемых деяний. В частности, речь идет об отсутствии всех элементов состава преступления при возбуждении уголовного дела; разночтении в актах, принимаемых на этапе поступления сообщения о преступлении и вынесения постановления о возбуждении уголовного дела; ошибках в установлении квалификационных признаков совершенного преступления; неверном определении подведомственности дел рассматриваемой категории уголовных дел [8, с. 282].
Кроме того, в ходе прокурорских проверок зачастую устанавливаются факты незаконного увеличения количества регистрируемых эпизодов рассматриваемой категории преступлений, совершенных представителями государственных и муниципальных органов. Прокуроры принимают меры по недопущению искажения данных статистики посредством снятия с учета таких преступлений [2, с. 107].
Актуальным на сегодняшний день также является вопрос дифференциации ответственности за нарушение требований о декларировании доходов, имущества и обязательств имущественного характера. Как показывает практика, встречаются случаи, когда уполномоченными органами принимаются решения о привлечении к ответственности за названные нарушения, которые носят явно несправедливый и необоснованный характер. Есть такие примеры, когда за незначительные нарушения государственные или муниципальные служащие привлекаются к
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2023. № 4(220)
самой строгой мере дисциплинарной ответственности, при этом в тех случаях, когда принятие строгой меры дисциплинарной ответственности необходимо, служащий может обойтись лишь замечанием [5, с. 155]. Подобная практика обуславливает объективную необходимость закрепления закрытого перечня видов дисциплинарной ответственности с привязкой к конкретным коррупционным правонарушениям на основе оценки степени их общественной опасности и последствий, к которым привело их совершение.
Еще одним проблемным моментом в рассматриваемой сфере является недостаточность правового регулирования функциональной роли прокурора в сфере борьбы с коррупцией. В частности, речь идет о том, что действующее законодательство обязывает органы прокуратуры принимать активное участие в борьбе с коррупцией, координировать деятельность иных государственных структур, задействованных в данной процессе, проводить на постоянной основе проверки соблюдения коррупционного законодательства и принимать действенные меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения. При этом на практике органы прокуратуры существенно ограничены в возможностях реализации возложенных на них функций в отдельных сферах. Так, например, прокурор не имеет достаточно полномочий на досудебной стадии уголовного судопроизводства. На указанной стадии уголовного процесса прокурор осуществляет лишь надзорные функции, при этом не имеет реальных средств для восстановления законности в том случае, когда имеют место какие-либо нарушения.
Прокурор лишен возможности самостоятельно возбудить уголовное дело, а может лишь направить материалы проверки в правоохранительные органы для дальнейшего решения вопроса о привлечении виновных лиц к соответствующему виду ответственности. Кроме того, прокурор не может самостоятельно принять и проверить сообщение о совершенном или готовящемся коррупционном преступлении. Также из его функционала исключено такое полномочие, как отмена постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.
Подобное положение дел неблагоприятно сказывается на эффективности рассматриваемого направления прокурорской деятельности, по сути, снижая ее продуктивность и существенно увеличивая сроки прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона.
Изложенные обстоятельства обуславливают объективную необходимость в восстановлении ранее существовавших полномочий прокурора на досудебной стадии уголовного процесса, что позволило бы повысить эффективность прокурорской деятельности по рассматриваемому направлению [7, с. 52].
Следующим проблемным моментом является тот факт, что прокурор в рамках реализации полномочий по контролю за доходами государственных и муниципальных служащих наделен возможностью судебной реализации в доход государства того имущества, в отношении которого допущены существенные нарушения в части отчетности по источникам его приобретения.
В свою очередь, реализации указанной функции препятствует тот факт, что прокурор лишен возможности самостоятельно осуществлять подобного рода контроля и выступает лишь в качестве связующего звена между государственными (муниципальными) органами и судом, что представляется необоснованным и нелогичным. Кроме того, подобная ситуация, так же как и в предыдущем случае, приводит к затягиванию процедуры прокурорского реагирования [3, с. 54].
В целях решения указанной проблемы целесообразно дополнить действующее законодательство нормами, которые бы наделяли прокурора правом на самостоятельное проведение проверок соблюдения законодательства о доходах в государственных и муниципальных органах с последующим обращением в суд на основании материалов прокурорской проверки.
Ограничения в части функционального положения прокурора существуют и в банковской сфере. В частности, речь идет о том, что прокурор лишен возможности на получение сведений, которые отнесены действующим законодательством к банковской тайне. Подобного рода информацию могут получить лишь лица, включенные в специальные перечни, разработанные на федеральном уровне, куда прокурор не был включен. Данное обстоятельство неблагоприятно сказывается на эффективности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
В целях восполнения существующего законодательного пробела целесообразно дополнить законодательство о банках и банковской деятельности нормой, которая бы закрепляла право прокурора на доступ к сведениям, которые составляют банковскую тайну.
Еще одним проблемным моментом является то, что органы прокуратуры в ходе прокурорских проверок сами допускают многочисленные ошибки, которые, в конечном счете, негативно сказываются на продуктивности прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере. В частности, прокурорами допускаются просчеты уже на этапе планирования прокурорской проверки.
Так, например, зачастую сотрудники органов прокуратуры на этапе планирования прокурорской проверки не берут в учет тот факт, что по некоторым видам ответственности существуют четко регламентированные сроки привлечения к ответственности, нарушение которых приводит к невозможности предъявления каких-либо требований к лицу, допустившему нарушение коррупционного законодательства. В первую очередь, это касается привлечения к дисциплинарной ответственности, требования к срокам установлены в ст. 193 ТК РФ [4, с. 224].
В целях недопущения подобных нарушений на этапе планирования прокурорской проверки необходимо учитывать нормы действующего законодательства, регламентирующие срока привлечения к ответственности за нарушение коррупционного законодательства.
Кроме того, зачастую прокурорами не учитывается тот факт, что к ответственности за нарушение коррупционного правонарушения может быть привлечено только то лицо, которое является государственным или муниципальным служащим. Соответственно, в том случае, если в ходе прокурорской проверки у такого лица истечет срок полномочий, у прокурора не будет возможности привлечения его к ответственности за допущенные нарушения коррупционного законодательства.
В целом, сложно переоценить роль прокуратуры в противодействии коррупции, поскольку как отмечается в литературе, прокуратура занимает ведущее место в системе субъектов противодействия коррупции, осуществляет функции координации, а также самостоятельно реализует предоставленные ей полномочия по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции [6, с. 67].
Таким образом, можно обозначить следующие проблемы, негативно влияющие на эффективность прокурорской деятельности в рассматриваемой сфере:
- в ходе прокурорских проверок зачастую устанавливаются факты нарушений, которые допускаются на этапе предварительного следствия по рассматриваемой категории уголовно наказуемых деяний. В частности, речь идет об отсутствии всех элементов состава преступления в возбужденно уголовном деле; разночтения в актах, принимаемых на этапе поступления сообщения о преступлении и вынесения постановления о возбуждении уголовного дела; ошибки в установлении квалификационных признаков совершенного преступления; неверное определение подведомственности дел рассматриваемой категории [8, с. 282];
- в ходе прокурорских проверок зачастую устанавливаются факты незаконного увеличения количества регистрируемых эпизодов рассматриваемой категории преступлений, совершенных представителя государственных и муниципальных органов. Прокуроры принимают меры по недопущению искажения данных статистики посредством снятия с учета таких преступлений;
- широкое распространение в деятельности правоохранительных органов получила практика необоснованного учета дополнительных эпизодов преступлений коррупционной направленности в общей статистике коррупционных преступлений, что приводит к получению искаженных статистических данных о коррупции;
- проблема дифференциации ответственности за нарушение требований о декларировании доходов, имущества и обязательств имущественного характера;
- недостаточная законодательная регламентация полномочий прокурора: ограниченный объем полномочий прокурора на стадии предварительного расследования; отсутствие у прокурора возможности осуществлять контроль за расходами лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц в инициативном порядке;
- при планировании и организации мероприятий по проверке достоверности и полноты представленных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера прокурорами не всегда учитываются положения ст. 193 ТК РФ, устанавливающие сроки и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности.
Указанные проблемы существенно снижают результативность противодействия коррупции в государственных и муниципальных органах со стороны органов прокуратуры и поэтому требуют немедленного решения.
В качестве предложений по совершенствованию деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере можно обозначить следующие: необходимо разработать закрытый перечень видов дисциплинарной ответственности с привязкой к конкретным коррупционным правонарушениям на основе оценки степени их общественной опасности и последствий, к которым привело их совершение; восстановить ранее существовавшие полномочия прокурора на досудебной стадии уголовного процесса, что позволило бы повысить эффективность прокурорской деятельности по рассматриваемому направлению; целесообразно дополнить действующее законодательство нормами, которые бы наделяли прокурора правом на самостоятельное проведение проверок соблюдения законодательства о доходах в государственных и муниципальных органах с последующим обращением в суд на основании материалов прокурорской проверки; необходимо целесообразно дополнить законодательства о банках и банковской деятельности нормой, которая бы закрепляла право прокурора на доступ к сведениям, которые составляют банковскую тайну; целесообразно на постоянной основе проводить обучение и повышение квалификации сотрудников прокуратуры по вопросам противодействия коррупции в государственных и муниципальных органах, в том числе с освещением последних изменений в действующем законодательстве. Реализация на практике указанных предложений позволит существенно повысить эффективность деятельности прокуратуры по противодействию коррупции в государственных и муниципальных органах и, в конечном счете, положительно скажется в целом на борьбе с коррупцией в России.
Библиогра фия:
1. Бойко Н.Н. Принцип независимости судей и коррупция в судебной системе // Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 155-157. http://doi. org/10.47643/1815-1337_2022_12_157.
2. Коробейников Б.В. Нерешенные вопросы противодействия органов прокуратуры коррупции // Публичное и частное право. 2017. № 3. С. 106-112.
3. Окунева К.Д. Анализ состояния прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления // Актуальные проблемы юридической науки и практики: Материалы VII научно-практической конференции (г. Москва, 16 июня 2018 г.). М., 2018. С. 51-57.
4. Окунева КД. Совершенствование методики прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах местного самоуправления //Коррупция: состояние противодействия и направления оптимизации борьбы: Материалы научно-практической конференции (г.Москва, 27-28 января 2015г.). М., 2015. С.223-228
5. Рябова В.С., Улизко К.А. Прокурорский надзор в области противодействия коррупции на муниципальной службе // Современная юриспруденции: актуальные вопросы, достижения и инновации: Материалы XII Международной научно-практической конференции (г. Пенза, 25 сентября 2018 г.). Пенза, 2018. С. 154-157.
6. Усманова Р.М., Бойко Н.Н. Противодействие коррупции в системе местного самоуправления: проблемы теории и практики: монография. Стерлитамак: Стерлитамакский филиал БашГУ, 2018. 103 с.
7. Чекушина В.Ю. Состояние прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства о противодействии коррупции // Лучшая студенческая статья 2018: Материалы XIII Международного научно- практического конкурса (г. Пенза, 25 февраля 2018 г.). Пенза, 2018. С. 50-55.
8. Шмелев М.М. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции // Крымские юридические чтения: Материалы научно-практической конференции (г. Симферополь, 16 октября 2015 г.). Симферополь, 2016. С. 280-284.
References:
1. Boyko N.N. Printsip nezavisimosti sudey i korruptsiya v sudebnoy sisteme // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2022. № 12(216), pp. 155-157. http://doi. org/10.47643/1815-1337_2022_12_157.
2. Korobeynikov B.V. Nereshennye voprosy protivodeystviya organov prokuratury korruptsii // Publichnoe i chastnoe pravo. 2017. No 3, pp. 106-112.
3. Okuneva K.D. Analiz sostoyaniya prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatelstva o protivodeystvii korruptsii v organakh mestnogo samoupravleniya // Ak-tualnye problemy yuridicheskoy nauki i praktiki: Materialy VII nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Moskva, 16 iyunya 2018). M., 2018, pp. 51 -57.
4. Okuneva K.D. Sovershenstvovanie metodiki prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonodatelstva o protivodeystvii korruptsii v organakh mestnogo samoupravleniya // Korruptsiya: sostoyanie protivodeystviya i napravleniya optimizatsii borby: Materialy nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Moskva, 27-28 yanvarya 2015). M., 2015, pp. 223-228.
5. Ryabova V.S., Ulizko K.A. Prokurorskiy nadzor v oblasti protivodeystviya korruptsii na munitsipalnoy sluzhbe // Sovremennaya yurisprudentsii: aktualnye voprosy, dostizheniya i innovatsii: Materialy XII Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Penza, 25 sentyabrya 2018). Penza, 2018, pp. 154-157.
6. Usmanova R.M., Boyko N.N. Protivodeystvie korruptsii v sicteme mestnogo samoupravleniya: problemy teorii i praktiki: monografiya. Sterlitamak Sterlitamakskiy filial BashGU, 2018. 103p
7. Chekushina V.Yu. Sostoyanie prokurorskogo nadzora za ispolneniem federalnogo zakonodatelstva o protivodeystvii korruptsii // Luchshaya studencheskaya statya 2018: Materialy XIII Mezhdunarodnogo nauchno- prakticheskogo konkursa (g. Penza, 25 fevralya 2018). Penza, 2018, pp. 50-55.
8. Shmelev M.M. Problemy prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov o protivodeystvii korruptsii // Krymskie yuridicheskie chteniya: Materialy nauchno-prakticheskoy konferentsii (g. Simferopol, 16 oktyabrya 2015). Simferopol, 2016, p. 280-284.
