CC BY
685
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
УДК 343.163 Т.И. Отческая,
ББК 67.72 Московский государственный юридический университет
им. О. Е. Кутафина (МГЮА) Москва, Российская Федерация
ОСОБЕННОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
ИНФОРМАЦИЯ О СТАТЬЕ
Пролог: журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2020. — № 2. ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2020.2.6. Дата поступления: 22.04.2020.
АННОТАЦИЯ
Совершенствование экономики в РФ является обязательным условием успешного развития нашей страны, которое возможно, в том числе, при наличии благоприятных условий для бизнеса и привлечения инвестиций. В этой связи, защита прав и законных интересов субъектов предпринимательства в настоящее время является одной из приоритетных задач государства, решение которой возложено и на органы прокуратуры. Недостаточная научная разработанность, отсутствие комплексных исследований по проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав предпринимателей, свидетельствуют о необходимости научных исследований для повышения эффективности прокурорского надзора в этой сфере. В результате анализа законодательства и практики осуществления контрольно-надзорной деятельности органов власти, автор формулирует ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование этой деятельности с учетом интересов предпринимательского сообщества.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Прокурорский надзор; защита прав предпринимателей; проверки предпринимателей; плановые и внеплановые проверки предпринимателей.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКОЕ Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзора за исполнени-ОПИСАНИЕ ем законодательства о защите прав предпринимателей // Пролог:
журнал о праве / Prologue: Law Journal. — 2020. — № 2.
T.I. Otcheskaya,
Kutafin Moscow State Law University
FEATURES OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER EXECUTION OF LEGISLATION ON PROTECTING THE RIGHTS OF
ENTREPRENEURS
PUBLICATION DATA Prologue: Law Journal. - 2020. - № 2.
ISSN 2313-6715. DOI: 10.21639/2313-6715.2020.2.6. Submission date: 22.04.2020.
ПРОЛОГ
ABSTRACT Improving the economy in the Russian Federation is a prerequisite
for the successful development of our country, which is possible, in particular, if there are favorable conditions for business and attracting investment. In this regard, the protection of the rights and legitimate interests of business entities is currently one of the priority tasks of the state, the solution of which is entrusted to the public prosecution service. Insufficient scientific development, lack of comprehensive research on the problems of Prosecutor's supervision of the implementation of legislation on protecting the rights of entrepreneurs, indicate the need for scientific research in order to improve the effectiveness of Prosecutor's supervision in this area. As a result of the analysis of legislation and practice of implementing the control and supervisory activities of authorities, the author formulates a number of conclusions and proposals aimed at improving this activity, taking into account the interests of the business community.
KEYWORDS
Prosecutor's supervision; protection of the rights of entrepreneurs; inspection of entrepreneurs; routine and unscheduled inspection of entrepreneurs.
BIBLIOGRAPHIC DESCRIPTION
Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision over execution of legislation on protecting the rights of entrepreneurs // Prologue: Law Journal. - 2020. - № 2.
В жизни любого государства ключевую роль играет экономика. От уровня ее развития зависят не только национальная безопасность, но и стабильность развития государства, должный уровень жизни населения, состояние социальной сферы, включая образование, здравоохранение и др. Одним из основных элементов рыночной системы является предпринимательство как форма экономической активности населения.
В Стратегии национальной безопасности РФ1 и Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.2, обеспечение устойчивого экономического роста путем создания условий для свободы предпринимательства и конкуренции, снижения административных барьеров в экономике, улучшения делового климата и создания благоприятной деловой среды, повышения инвестиционной безопасности, обо-
1 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 дек. 2015 г. № 683 // СЗ РФ. - 2016. - № 1 (ч. II), ст. 212.
2 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства РФ от 17 нояб. 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. - 2008. - № 47, ст. 5489.
значены в качестве основных национальных приоритетов в экономике России.
Конституция РФ3 гарантирует свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также закрепляет право граждан на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
В Послании Федеральному собранию РФ Президент РФ В. В. Путин высоко оценил итоги работы по улучшению делового климата, однако при этом поставил новые задачи: «... сформировать нормативную правовую базу для благоприятного ведения бизнеса, избавиться от всего, что ограничивает свободу и инициативу предпринимательства»4.
Комплексное решение этих задач возложено на органы государственной власти и местного самоуправления, среди которых важную роль играет прокуратура РФ.
3 Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // СЗ РФ. - 2014. - № 31, ст. 4398.
4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г. — URL: http://kremlm. m/events/president/news/59863.
ПРОЛОГ
В соответствии с п. 1 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом. Таким законом, в первую очередь, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (далее - Закон о прокуратуре)5, согласно ст. 1 которого прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Основным функциональным назначением органов прокуратуры является осуществление от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П прокурорский надзор рассматривается как самостоятельная (обособленная) форма реализации контрольной функции государства, а также подчеркивается вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей6.
В условиях сложной международной политической обстановки и экономических санкций, прокуратуре, как важной составляющей части государственного механизма, доверено посредством прокурорского надзора обеспечить возможность свободного осуществления экономической деятельности, создать благоприятный инвестиционный климат, снизить административное давление на бизнес.
5 О прокуратуре Российской Федерации: фе-дер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. -1995. - № 47, ст. 4472.
6 По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «Агора», межрегиональной общественной организации
«Правозащитный центр «Мемориал», Международной общественной организации «Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам
«Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международной стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной: постановление Конституционного Суда РФ от 17 февр. 2015 г. № 2-П // СПС «КонсультантПлюс».
Прокуратура РФ проводит широкий комплекс мероприятий для защиты прав предпринимателей. Это систематический надзор в сфере соблюдения законодательства, тесное взаимодействие с властями субъектов РФ по ликвидации бюджетной задолженности перед бизнесом, а также специальные механизмы адресной помощи предпринимателям, в том числе Всероссийский день приема предпринимателей и прямой канал связи для предпринимателей.
Вместе с тем, предпринимаемые в последнее время меры по укреплению законности в рассматриваемой сфере свидетельствуют о необходимости системного подхода к обеспечению повышения эффективности существующего правозащитного механизма. С указанных позиций, деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в рассматриваемой сфере также нуждается в совершенствовании.
В научных исследованиях отмечается, что в современных условиях особое значение приобретает своевременность выявления прокурором нарушений закона и незамедлительное на них реагирование с реальным восстановлением нарушенных прав [1, с. 20]. Таким образом, надзор является приоритетной сферой прокурорской деятельности. Уровень его организации и эффективности предопределяет характер оценки деятельности всей системы органов прокуратуры в целом.
Можно выделить следующие группы задач прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства в сфере защиты прав предпринимателей [8, с. 9-16].
1. Обеспечение законности правовых актов в сфере соблюдения прав и законных интересов предпринимателей.
Реализация данной задачи возможна путем проведения постоянного мониторинга нормативно правовых актов, а также их проектов в сфере предпринимательской деятельности на предмет наличия норм, ущемляющих права хозяйствующих субъектов, обеспечивающих необоснованное вмешательство в их деятельность, а также устанавливающих административные барьеры, которые влекут нарушение их прав и законных интересов. Качественная организация данной деятельности обеспечивает своевременное принятие мер прокурорского реагирования в виде протестов и представлений на незаконные нормативно-правовые акты с целью их отмены либо оперативного принятия нормативно-правовых актов в соответствии с действующим законодательством.
ИРОЛОГ:
Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзо- журнал о праке / Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision
ра за исполнением законодательства о защите прав over execution of legislation on protecting the rights - 47 -
Статистические данные Генеральной прокуратуры РФ свидетельствуют о том, что в первом полугодии 2018 г. по протестам прокуроров приведено в соответствие с законом 16,8 тыс. нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием хозяйствующих субъектов. За 2018 г. благодаря работе органов прокуратуры отменено или изменено 26,7 тыс. незаконных актов7.
Таким образом, взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов нормативных актов позволило предупредить принятие целого ряда незаконных правовых актов, нарушающих интересы предпринимателей.
2. Обеспечение законности в деятельности органов контроля (надзора) и иных органов, уполномоченных на осуществление лицензионно-разрешительных, регистрационных и иных процедур.
Решение данной задачи возможно посредством формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и субъектов предпринимательства, согласования внеплановых проверок, предотвращения фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления, пресечения фактов незаконного создания препятствий в деятельности хозяйствующих субъектов, незаконного приостановления или прекращения их деятельности, пресечения фактов нарушения свободы экономической деятельности, в том числе, предоставления преференций отдельным лицам, ограничение конкуренции, привлечения к установленной законом ответственности лиц, препятствующих законной предпринимательской деятельности.
Новым для этого направления прокурорского надзора стало наделение прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей8.
Реализация этой функции гарантирует защиту прав предпринимателей, расширяет возможности каждого хозяйствующего субъекта свободно заниматься бизнесом.
Об активности деятельности прокуратуры на данном направлении свидетельствуют следующие статистические данные: в процессе формирования сводного плана на 2017 г. органами прокуратуры рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в него 460 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что на 30 % меньше количества предложений по проведению проверок на 2016 г. Вместе с тем, органами прокуратуры отклонено 16 % от поступивших предложений [2, с. 18].
3. Обеспечение исполнения законов при предоставлении государственных и муниципальных услуг субъектам предпринимательской деятельности.
Для решения данной задачи органы прокуратуры осуществляют надзор за своевременным принятием и надлежащим исполнением федеральных, региональных и муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, а также проверяют полноту исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Повышенного внимания при этом требуют вопросы исполнения органами власти всех уровней Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ9 (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) и Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства» от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ10.
Практика прокурорского надзора свидетельствует об активной работе прокуроров в регионах по пресечению фактов несвоевременной и неполной оплаты заказчикам обязательств по государственным и муниципальным контрактам.
Органами прокуратуры проведены проверки исполнения законодательства об оказании поддержки субъектам малого и среднего бизнеса. По результатам прокурорского реагирования в семидесяти девяти субъектах РФ приняты или приведены в соответствие с федеральным законодательством программы развития малого и среднего предпринимательства. По выявленным прокурорами 170 тыс. нарушений законов о защите прав хозяйствующих субъектов, опротестовано 25 тыс.
7 URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-1465058/.
8 Ст. 10 и 11 Федерального закона от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. — 2008. — № 52 (ч. 1), ст. 6249.
9 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // СЗ РФ. - 2010. - № 31, ст. 4179.
10 О развитии малого и среднего предпринимательства: федер. закон от 24 июля 2007 г. № 209-
ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 31, ст. 4006.
ПРОЛОГ
незаконных правовых актов, внесено 31 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности более 23 тыс. лиц. По постановлениям прокуроров административную ответственность понесли 3,2 тыс. лиц. Кроме того, по инициативе прокуроров возбуждено около 100 уголовных дел [2, с. 19].
4. Противодействие осуществлению рейдерских захватов.
Рейдерство по-прежнему остается существенной проблемой для российских предпринимателей, и нередко передел собственности происходит с использованием административных ресурсов. В этой связи, повышается роль прокуратуры в защите интересов владельцев бизнеса. В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» от 31 марта 2008 г. № 5311 противодействие рейдерским захватам должно стать одним из приоритетных направлений при организации прокурорского надзора.
На протяжении нескольких лет работает прямая линия для предпринимателей в целях наиболее оперативного реагирования на подобные неправомерные действия в отношении имущества корпораций, эффективность которой подтверждают сами представители бизнеса.
Органами прокуратуры проводятся проверки исполнения законодательства, регулирующего вопросы противодействия незаконному захвату собственности. В ходе проверочных процедур исследуются объекты рейдер-ских захватов, способы их совершения, способствующие им причины и условия. Особое внимание уделяется установлению случаев участия в рейдерских посягательствах должностных лиц органов власти. Проверке подвергаются исполнение законодательства по вопросам учета и распоряжения имуществом, государственного и муниципального контроля, регистрации и реорганизации юридических лиц, прав на недвижимость, оборота ценных бумаг и учета прав на них. В случае выявления фактов нарушений законодательства органы прокуратуры принимают исчерпывающие меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.
11 Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности: приказ Генпрокуратуры России от 31 марта 2008 г. № 53 // СПС «Консультант-Плюс».
5. Рассмотрение заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.
Генеральной прокуратурой РФ утвержден Всероссийский день приема предпринимателей, который проводится ежемесячно в целях оказания субъектам предпринимательской деятельности помощи по правовым вопросам, реализации их права на личное обращение в органы прокуратуры.
Прием осуществляется в рабочее время в первый вторник каждого месяца сотрудниками всех структурных подразделений прокуратуры России — от Генеральной прокуратуры РФ до прокуратур городского и районного звена.
За первое полугодие 2018 г. в ходе таких приемов к прокурорам обратилось 2,3 тыс. предпринимателей, от которых принято свыше 1 тыс. обращений, в том числе на прямой канал связи Генерального прокурора РФ поступило 750 сообщений. По результатам их проверки в целях устранения выявленных нарушений в каждом четвертом случае приняты меры прокурорского реагирования12.
6. Информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.
В центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ было создано специализированное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей.
При Генеральной прокуратуре РФ работает постоянно действующая межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, участие в которой принимают Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, работники Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, представители Аппарата Уполномоченного по правам человека, Аппарата Правительства РФ, общероссийских общественных организаций «Деловая Россия», «Российский союз промышленников и предпринимателей» и «ОПОРА РОССИИ», автономных некоммерческих организаций «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» и «Центр мониторинга и контроля за ценообразованием» и другие.
Изложенное подтверждает то обстоятельство, что в РФ надзор за исполнением законов в сфере защиты прав предпринимателей является одним из приоритетных направлений надзора за исполнением законов в сфере экономики.
12 URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/
genproc/news-1465058/.
ПРОЛОГ:
Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзо- журнал о праке / Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision
ра за исполнением законодательства о защите прав over execution of legislation on protecting the rights - 49 -
предпринимателей PROLOGUE: of entrepreneurs
Следует также учитывать, что деятельность прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей направлена как на непосредственную защиту частных интересов хозяйствующих субъектов, так и преследует защиту публичных интересов, поскольку прокуратура осуществляет надзор от имени РФ и в ее интересах, поэтому необходимо соблюдать баланс между частными и публичными интересами.
Поиск баланса между публичными и частными интересами, с одной стороны, направлен на решение задач государственного, общественного значения - обеспечения нормального уровня занятости населения, насыщения рынка конкурентоспособными товарами, услугами, продукцией, формирование государственного бюджета за счет налоговых отчислений и т. д. С другой стороны, призван обеспечить удовлетворение частных интересов предпринимателей, действующих самостоятельно по своей воле и в своем интересе [6].
При этом, публичные и частные интересы в рассматриваемой сфере могут быть обеспечены общими гарантиями соблюдения законности при реализации мероприятий по защите прав предпринимателей.
По мнению известного дореволюционного ученого Н.В. Муравьева, не потерявшему своей актуальности и в наши дни, на прокурора возлагается не положительная защита прав, а отрицательное наблюдение за тем, чтобы эти права не нарушались [9, с. 16].
Предмет прокурорского надзора представляет собой правовую категорию, определяющую границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования [5, с. 99].
Исходя из данного определения, можно выделить три его составляющих предмета прокурорского надзора:
1) круг актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;
2) круг объектов надзора;
3) объем полномочий прокурора.
Вопрос об объектах прокурорского надзора в экономической, в том числе, предпринимательской сфере, имеет свою специфику, связанную с проблемой правосубъектности предпринимательской деятельности.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ13 включил в качестве
13 О прокуратуре Российской Федерации: фе-дер. закон от 10 февр. 1999 г. № 31-Ф3 // СЗ РФ. -1999. - № 7, ст. 878.
объектов надзора коммерческие и некоммерческие организации. По смыслу данного закона под «организациями» понимаются юридические лица. Одним из признаков юридического лица является организационное единство, и, как следствие, наличие органов управления, в том числе руководителя, поэтому при проведении проверок юридическое лицо и руководитель являются неразделимыми.
В теории и на практике нередко возникает вопрос о возможности граждан выступать в качестве объекта прокурорского надзора. В экономической сфере граждане обладают общей и специальной правоспособностью. Гражданин - индивидуальный предприниматель - либо занимает должность руководителя коммерческой организации, либо является должностным лицом. Несмотря на то, что индивидуальные предприниматели обладают всеми признаками юридических лиц, они в силу прямого указания в законе имеют особый статус - «индивидуальный предприниматель без образования юридического лица». В этих качествах граждане являются объектами прокурорского надзора. Также следует учитывать, что граждане- предприниматели входят в число объектов надзора только в рамках осуществления ими предпринимательской деятельности.
В отношении объема полномочий прокуроров законодатель прямо предусматривает ограничения, которые также отражены в организационно-распорядительных актах Генерального прокурора РФ:
1) запрет подменять иные органы государственной власти (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
2) проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о нарушениях (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
3) запрет вмешиваться в оперативно-хозяйственную и экономическую деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре);
4) запрет на участие в хозяйственных спорах между коммерческими структурами (п. 8.4 приказа Генерального прокурора от 07 декабря 2007 г. № 19514);
В связи с отсутствием легального определения в «оперативно-хозяйственной» деятельности сложно очертить четкую границу, поэтому прокурорам необходимо самостоя-
14 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 дек. 2007 г. № 195 // СПС «Кон-
сультантПлюс».
ПРОЛОГ:
Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзо- журнал о праке / Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision
' 50 - ра за исполнением законодательства о защите прав over execution of legislation on protecting the rights
тельно оценивать ситуацию в зависимости от конкретных обстоятельств.
Предприниматели обязаны вести бизнес в строгом соответствии с буквой закона. Недопустимы ситуации, когда в погоне за прибылью хозяйствующие субъекты игнорируют обязательные требования безопасности, а контролирующие органы, при этом, прикрываясь «надзорными каникулами», не исполняют свои прямые обязанности. Повторение трагических событий в Кемерово допускать нельзя.
Эффективная реализация прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей во многом зависит от того, насколько грамотно и профессионально организована работа в прокуратуре в целом и в ее подразделениях.
Результаты работы органов прокуратуры за исполнением требований о предоставлении государственных и муниципальных услуг свидетельствуют о наличии проблем в реализации положений Федерального закона № 210-ФЗ.
К примеру, только после вмешательства прокуратуры в Белгородской области был регламентирован порядок предоставления услуг в многофункциональных центрах, а инвесторы Краснодарского края и Кабардино-Балкарской Республики обеспечены возможностью получения услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения15.
Типичными нарушениями в данной сфере, на которые следует обращать внимание при проведении проверок, являются: необоснованные отказы в государственной регистрации, выдаче лицензий и разрешений соискателям, отвечающим установленным законодательством требованиям, а также незаконное приостановление их деятельности.
Например, в результате проверки, проведенной Управлением Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе, выявлены факты необоснованного отказа в выдаче разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов субъектам предпринимательства Нижнеобским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству. В адрес руководителя агентства внесено представление, которое было рассмотрено и удовлетворено в полном объеме, а виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
15 Итоги работы органов прокуратуры в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности в 2018 г. — URL: https://www.genproc. gov.ru/smi/news/genproc/news-1561638/.
Так, Н.Д. Бут выделяет следующие типичные нарушения антимонопольного законодательства, допускаемыми органами государственной власти и местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов [4, с. 41-50]:
1) установление дискриминационных условий для предпринимателей, необоснованное воспрепятствование осуществлению хозяйственной деятельности;
2) понуждение предпринимателей к заключению сделок и соглашений, связанных с оказанием материальной помощи, развитии инфраструктуры;
3) заключение публичными органами сделок и совершение действий, ограничивающих конкуренцию, представляющие преференции одним субъектам предпринимательской деятельности перед другими хозяйствующими субъектами.
В частности, за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений в 2018 г. к административной ответственности привлечено свыше 1,5 тыс. должностных лиц.
Практика прокурорских проверок свидетельствуют о значимости защиты прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок. Здесь нарушения их прав достаточно разнообразны, охватывают широкий спектр вопросов, регулируемых Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ16 как на стадии планирования и осуществления закупок, так и при заключении и исполнении контрактов.
Так, нарушаются сроки размещения в Единой информационной системе плана-графика закупок, плана закупок, допускаются размещения заказов до доведения государственным и муниципальным заказчикам лимитов бюджетных обязательств, нарушения порядка и оценки сопоставления заявок, отказы в допуске к участию в конкурсе по основаниям, не предусмотренным законодательством. Например, в ходе плановой проверки Генеральной прокуратуры РФ работы ФГБУК «РОСКОНЦЕРТ» были выявлены факты уклонения от конкурентных способов выбора контрагентов по государственным контрактам, а также не размещение информации о за-
16 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05 апр. 2013 г. № 44-ФЗ // СЗ РФ. - 2013. - № 14, ст. 1652.
ПРОЛОГ:
Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзо- журнал о праке / Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision
ра за исполнением законодательства о защите прав over execution of legislation on protecting the rights - 51 -
купках в Единой информационной системе в сфере закупок.
Массовый характер носят нарушения прав предпринимателей, связанные с несвоевременной и не полной оплатой заказчиками своих обязательств по государственным и муниципальным контрактам.
Органами прокуратуры активно ведется работа по пресечению таких нарушений. За три с половиной года благодаря работе органов прокуратуры бизнесу возвращено 121 млрд руб. образовавшихся долгов, из которых 35 млрд руб. за 2018 г.
Как уже отмечалось, в 2009 г. органы прокуратуры были наделены уникальными полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей17.
Реализация прокурорами данных полномочий стала барьером для незаконных проверок и эффективным способом защиты свободы экономической деятельности [7, с. 138-139].
Данные полномочия прокуроров позволяют получать полную информацию от всех контролирующих органов о плановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, а также внеплановых выездных проверках, соответственно, возможность бороться не с единичными нарушениями, а с массовыми проявлениями [3, с. 17-18].
Так, с 1 сентября 2009 г. в органы прокуратуры поступают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок со стороны контрольно-надзорных органов, которые внимательно изучаются на предмет законности включения объектов контроля и соответствия
требованиям законодательства. В случае выявления нарушений органами прокуратуры направляются мотивированные уведомления с предложением исключить выявленные незаконные проверочные мероприятия из плана. В целях недопущения ситуаций, когда в отношении одного хозяйствующего субъекта в течение года различными органами контроля планируется проведение проверочных мероприятий, органам прокуратуры необходимо использовать возможности автоматизированной системы СППиВП.
Важным полномочием является согласование проведения внеплановых проверок, где усилие полномочий прокуратуры также имеет положительный эффект. В частности, количество отказов в согласовании проведения контролирующими органами внеплановых проверок в 2017 г. сократилось на 20,4 % и составило 14 тыс. 883 (в 2016 г. - 18 тыс. 694), что свидетельствует о повышении ответственности и обоснованности предложений соответствующих органов о проведении внеплановых проверок [10, с. 47].
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в целях выявления нарушений в действиях органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении субъектов предпринимательской деятельности, следует минимум два раза в год проводить сверки плановых и внеплановых мероприятий с выездом по месту их нахождения. Эта мера позволит своевременно выявлять и реагировать на факты нарушения прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Багаутдинов Ф.Н. Эффективность прокурорского надзора в современных условиях // Законность. - 2018. - № 7. - С. 20-22.
2. Буксман А.Э. Прокурорский надзор за исполнением федерального законодательства в современных условиях // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2017. -№ 1. - С. 16-23.
3. Бут Н.Д. Прокурорский надзор за соблюдением конституционно гарантированного права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. - 2018. - № 6. - С. 16-20.
4. Бут Н.Д. Прокурорский надзор за соблюдением прав предпринимателей в антимонопольной сфере // Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: науч.-ме-тод. пособие / под ред. А.В. Паламарчука - М., 2014. - С. 32-59.
5. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности). - М., 2005. - 280 с.
17 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: федер. закон от 27 дек. 2009 г. № 365-ФЗ // СЗ РФ. - 2009. - № 52 (ч. 1), ст. 6441.
ПРОЛОГ
6. Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. — М., 2001. — 212 с.
7. Муткаева А.С. Прокуратура как оператор единого реестра проверок // Роль прокуратуры и суда в устранении нарушений законности в экономике: сб. статей по материалам круглого стола / под ред. Т.И. Отческой. - М.: Проспект, 2018. - С. 138-141.
8. Поламарчук. А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей // Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: науч.-метод. пособие / под ред. А.В. Паламарчука — М., 2014. — С. 9-16.
9. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. — М.: Унив. тип., 1889. — Т. 1. — 568 с.
10. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2017 год: информ.-аналитич. записка / под общ. ред. О.С. Капинус. — М., — 2018.
REFERENCE
1. Bagautdinov F.N. The Efficiency of Prosecutorial Supervision in Modem Conditions [Effektivnost' prokurorskogo nadzora v sovremennyh usloviyah]. Zakonnost' — Zakonnost journal. 2018. Issue 7. Pp. 20-22. (In Russ.).
2. Buksman A.E. Prosecutorial Supervision of the Implementation of Federal Law in Modern Conditions [Prokurorskij nadzor za ispolneniem federal'nogo zakonodatel'stva v sovremennyh usloviyah]. Vestnik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii — Bulletin of the Academy of the General Prosecutor of the Russian Federation. 2017. Issue 1. Pp. 16-23. (In Russ.).
3. But N.D. Prosecutorial Supervision of Compliance with the Constitutionally Guaranteed Right to Free Use of Their Abilities and Property for Entrepreneurial Activity [Prokurorskij nadzor za soblyudeniem konstitucionno garantirovannogo prava na svobodnoe ispol'zovanie svoih sposobnostej i imushchestva dlya predprinimatel'skoj deyatel'nosti]. Vestnik Akademii General'noj prokuratury Rossijskoj Federacii — Bulletin of the Academy of the General Prosecutor of the Russian Federation. 2018. Issue 6. Pp. 16-20. (In Russ.).
4. But N.D. Prosecutorial Supervision of the Observance of the Rights of Entrepreneurs in the Antitrust Sphere [Prokurorskij nadzor za soblyudeniem prav predprinimatelej v antimonopol'noj sfere]. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov o zashchite prav predprinimatelej (Prosecutorial Supervision of the Enforcement of Laws on the Protection of the Rights of Entrepreneurs). Moscow, 2014. Pp. 32-59. (In Russ.).
5. Kazarina A.H. The Subject and Scope of Prosecutorial Supervision of the Implementation of Laws (in the Field of Business and Other Economic Activities) [Predmet i predely prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov (v sfere predprinimatel'skoj i inoj ekonomicheskoj deyatel'nosti)]. Moscow, 2005. Pp. 280 p. (In Russ.)
6. Kurbatov A.Ya. The Combination of Private and Public Interests in the Legal Regulation of Business Activity [Sochetanie chastnyh i publichnyh interesov pri pravovom regulirovanii predprinimatel'skoj deyatel'nosti]. Moscow, 2001. 212 p. (In Russ.).
7. Mutkaeva A.S. The Prosecutor as the Operator of a Unified Registry of Inspections [Prokuratura kak operator edinogo reestra proverok]. Rol' prokuratury i suda v ustranenii narushenij zakonnosti v ekonomike (The Role of the Prosecutor and the Court in Eliminating Violations of the Rule of Law in the Economy). Moscow, 2018. Pp. 138-141. (In Russ.).
8. Polamarchuk A.V. On the Tasks of Prosecutorial Supervision of the Enforcement of Laws on the Protection of the Rights of Entrepreneurs [O zadachah prokurorskogo nadzora za ispolneniem zakonov o zashchite prav predprinimatelej]. Prokurorskij nadzor za ispolneniem zakonov o zashchite prav predprinimatelej (Prosecutorial Supervision of the Enforcement of Laws on the Protection of the Rights of Entrepreneurs). Moscow, 2014. Pp. 9-16. (In Russ.).
9. Prosecutorial Supervision in its Structure and Activities. Handbook for Prosecutors [Prokurorskij nadzor v ego ustrojstve i deyatel'nosti. Posobie dlya prokurorskoj sluzhby]. Moscow, 1889. Vol. 1. 568 p. (In Russ.).
10. The State of Legality and Legal Order in the Russian Federation and the Work of Prosecution Authorities. 2017 year; ed. by O. S. Kapinus [Sostoyanie zakonnosti i pravoporyadka v Rossijskoj Federacii i rabota organov prokuratury. 2017 god]. Moscow, 2018. (In Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Отческая Татьяна Ивановна (Москва) — доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), (123242, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, e-mail: [email protected]).
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Otcheskaya Tatyana Ivanovna — Doctor of Law, Professor, Head of the Department of Judicial and Prosecutorial Activities, Kutafin Moscow State Law University, (Sadovaya-Kudrinskaya st., 9, Moscow, 123242, e-mail: [email protected]).
ПРОЛОГ:
Отческая Т.И. Особенности прокурорского надзо- журнал о праке / Otcheskaya T.I. Features of prosecutorial supervision
ра за исполнением законодательства о защите прав over execution of legislation on protecting the rights - 53 -
