CC BY
420
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА серия Менеджмент, экономика, финансы
УДК 629.73.“71”
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Е.В. БАЧУРИН По заказу редакционной коллегии.
Определены положение, проблемы и перспективы развития гражданской авиации России.
В связи с особенностями географических масштабов страны воздушный транспорт выполняет важную социально-экономическую роль, обеспечивая необходимую транспортную доступность и осуществление функции связности регионов российского государства.
В ряде регионов, таких как Европейский Север (значительная часть Сибири и Дальнего Востока), воздушный транспорт является единственным магистральным видом транспорта, обеспечивающим связь этих территорий с другими частями России. Доступность транспортных услуг относится к числу важнейших параметров, определяющих качество жизни населения и уровень развития экономики.
Сегодня на долю воздушного транспорта в России приходится более 20% от общего пасса-жирооборота в междугороднем сообщении. Большой вклад в обеспечение внешних связей России вносит гражданская авиация - она перевозит более 80% пассажиров в международном сообщении. Значимость роли воздушного транспорта в экономике страны определяется следующими факторами:
• реализация продукции более 25% компаний зависит от воздушного транспорта;
• 1 руб. дохода гражданской авиации генерирует дополнительный оборот более 3 руб. в смежных отраслях (авиастроение, авиатопливообеспечение, туризм, сфера обслуживания населения и т.д.). Дополнительный генерируемый финансовый оборот смежных отраслей равен 1340 млрд. руб.;
• финансовый оборот (выручка) предприятий гражданской авиации составляет около 447 млрд. руб.;
• налоговые поступления только от предприятий гражданской авиации Российской Федерации - более 45 млрд. руб. в год.
Все вышеуказанное определяет задачу развития и повышения конкурентоспособности воздушного транспорта России как стратегическую, обеспечивающую создание условий для интенсивного роста экономики и повышения качества жизни граждан страны.
Гражданская авиация Российской Федерации после спада, продлившегося с 1991 по 2000 год, демонстрирует интенсивный восстановительный рост.
Объем пассажирских авиаперевозок за последние 7 лет вырос более чем в 2 раза, по пасса-жирообороту превысив уже в 2005 году уровень 1993 года - года, в котором была осуществлена либерализация цен на авиаперевозки.
В условиях позитивных макроэкономических тенденций роста российской экономики действуют объективные социально-экономические факторы и имеются реальные предпосылки для прогнозирования дальнейшего роста спроса в этом сегменте. Объемы пассажирских авиаперевозок в ближайшие 3-5 лет могут превысить максимальный уровень 94,3 млн. пасс., достигнутый в 1990 году. По прогнозам к 2020 году количество перевезенных пассажиров может достигнуть от 86 до 138 млн. пасс., т.е. может возрасти почти в 3 раза.
В 2007 году в гражданской авиации России наблюдался беспрецедентный рост объемов авиаперевозок, чему способствовали меры, реализуемые федеральными авиационными властями, направленные на повышение эффективности управления и регулирования отраслью. Услугами российских авиакомпаний воспользовались 45,1 млн. пасс., что на 18,6% больше, чем в 2006 году, когда было перевезено 38,0 млн. пасс.
Динамично развивались как международные перевозки (прирост 20,8 %), так и внутренние (прирост 16,7%).
На 0,9% увеличился процент занятости кресел, который составил 73,1%. На международных рейсах этот показатель зафиксирован на уровне 76%, на внутренних - 70%.
Необходимо также отметить значительный рост перевозок почты и грузов. Всего в 2007 году российскими авиакомпаниями было перевезено 732 тыс. тонн, что на 14,4% выше, чем в предыдущем году.
В 2007 году наблюдалось сокращение местных авиаперевозок - в прошлом году на этих линиях перевезено 97 % пассажиров от уровня 2006 года.
Темп развития российской гражданской авиации более чем в 3 раза превышает международные показатели, согласно которым рост мирового воздушного транспорта составляет в среднем 5-6% в год.
В дополнение к вышеизложенному следует отметить, что лидерами в области пассажирских перевозок в 2007 году стали авиакомпании: Аэрофлот, Сибирь, Трансаэро, ГТК Россия, ЮТэйр.
Высокие темпы роста показали авиакомпании Трансаэро, ВИМ-Авиа, Аэрофлот-Норд, Аэрофлот-Дон, Оренбургские авиалинии, ЮТэйр, Атлант-Союз.
В области грузовых перевозок наилучшие показатели продемонстрировали авиакомпании: ЭйрБриджКарго, Волга-Днепр, Аэрофлот-РА, Аэрофлот-карго, Полет, Тесис.
При отсутствии достаточного объема производства российской авиационной промышленности в основном лидерами роста являются те авиакомпании, которые обновляют парк воздушных судов конкурентоспособной авиационной техникой зарубежного производства.
Знаковым событием на российском рынке авиаперевозок является появление и динамичное развитие первого российского авиадискаунтера - компании Sky Express. Авиакомпания в первый год своего существования смогла занять высокое место в рейтинге авиаперевозок на внутренних воздушных линиях.
Вместе с тем существуют проблемные вопросы, требующие системных решений.
Внутренние перевозки, как и в предыдущие годы, продолжают концентрироваться вокруг крупных узловых аэропортов, при этом Московский авиаузел и аэропорт Пулково продолжают удерживать лидирующие позиции по объемам перевозок. В 2007 году одним из направлений политики Росавиации было обеспечение равного доступа российских авиакомпаний к внутреннему рынку авиаперевозок. Рост показателей подтверждает правильность выбранного курса.
Приходится констатировать, что в истекшем году ряд аэропортов вводил не всегда обоснованные ограничения, препятствовавшие допуску авиакомпаний к обслуживанию в аэропортах,
- это касается таких аэропортов, как Якутск, Хабаровск, Минеральные Воды, Владивосток, Южно-Сахалинск, Екатеринбург, Тюмень.
Тревожным сигналом является возобновление спада местных авиаперевозок, который наблюдался в 2007 году после непродолжительной стагнации. Региональным органам исполнительной власти до разработки механизмов субсидирования из средств федерального бюджета следует принимать более активное участие в финансировании поддержания и развития авиаперевозок на региональных и местных линиях, обеспечивающих транспортную доступность.
В рамках проекта Концепции развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации до 2020 года были разработаны предложения по реализации механизмов государственной поддержки социально значимых авиаперевозок.
Подготовлены предложения по формированию эффективных механизмов сохранения и развития всего сегмента социально значимых авиационных перевозок, включая региональные и местные перевозки, перевозки в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Необходимым условием для развития социально значимых местных и региональных воздушных перевозок и аэропортовой деятельности, в том числе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, является формирование эффективных механизмов государственной поддержки деятельности авиаперевозчиков и операторов аэропортов.
Государственная поддержка эксплуатационной деятельности авиакомпаний должна быть направлена на снижение тарифа на авиаперевозку до приемлемого уровня, обеспечивающего транспортную доступность для населения, а государственная поддержка в аэропортовой деятельности должна быть ориентирована на обеспечение приемлемого уровня аэропортовых сборов и тарифов при безубыточном функционировании операторов аэропортов.
Базовыми механизмами системы государственной поддержки местных и региональных воздушных перевозок и аэропортовой деятельности являются:
■ субсидирование из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации аэропортовой деятельности на основании нормативных расчетов средств, необходимых для содержания инфраструктуры аэропортовых комплексов, включая аэродромы;
■ субсидирование из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации авиакомпаний, осуществляющих социально значимые региональные и местные перевозки;
■ рассмотрение вопросов организации аэропортовой деятельности на основе создания казенных предприятий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (при соответствующем технико-экономическом обосновании данной организационно-правовой формы применительно к каждому конкретному случаю).
Важным направлением повышения эффективности функционирования отрасли является развитие процессов интеграции и консолидации авиаперевозчиков.
Если в 1994 году в России действовало 393 авиакомпании, то сегодня их число составляет 178. При этом 5 ведущих авиакомпаний перевозят 52% пассажиров от общего объема, на 15 крупнейших компаний приходится 77%, а 35 авиакомпаний перевозят более 95% пассажиров.
Сокращение числа эксплуатантов и их укрупнение повышает эффективность авиаперевозок, расширяет инвестиционные возможности авиакомпаний, повышает уровень безопасности полетов.
Одним из ключевых вопросов развития авиационной отрасли остается обновление парка воздушных судов российских авиакомпаний конкурентоспособной авиационной техникой.
Необходимо отметить планы российской промышленности по восстановлению серийного производства современных воздушных судов, внедряющей новые более высокотехнологичные проекты.
Однако уже сегодня существует дефицит новых отечественных лайнеров для удовлетворения растущего спроса на авиационные перевозки у населения и отраслей экономики.
При отсутствии достаточного количества современных воздушных судов отечественного производства, стоимость владения конкурентоспособными зарубежными воздушными судами в условиях лизингового контракта из-за высоких ввозных таможенных пошлин и налогов в первые 35 месяцев увеличивается почти в 2,5 раза, в то время как многие зарубежные конкуренты российских авиаперевозчиков не несут указанных расходов.
В целях обеспечения российских авиакомпаний современными эффективными воздушными судами Министерство транспорта и Росавиация осуществляют мероприятия, направленные на проведение гибкой таможенной политики, согласованной как с эксплуатантами, так и с представителями российской авиационной промышленности.
По итогам заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 13 ноября 2007 года Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, было дано поручение Правительству Российской Федерации представить предложения по обновлению
парка воздушных судов российских авиаперевозчиков с учетом интересов российской авиационной промышленности, предусматривающие в том числе меры, направленные на снятие ввозных таможенных пошлин на воздушные суда, запасные части, агрегаты к ним, авиационные тренажеры зарубежного производства, аналоги которых не производятся и не планируются в производство в Российской Федерации.
Во исполнение данного поручения Минтранс России и Росавиация совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводят работу по реализации данного Поручения Президента Российской Федерации В.В. Путина, направленного на обеспечение российских авиакомпаний конкурентоспособными воздушными судами.
В настоящее время в реестр аэродромов гражданской авиации включено 330 аэродромов.
Начиная с 1992 года аэродромная сеть страны из-за недофинансирования и сертификационных требований, не учитывающих специфику небольших аэропортов, сократилась на 972 аэродрома.
За 2007 год сеть уменьшилась еще на 21 аэродром. Уменьшение количества аэродромов произошло в основном за счет выбытия аэропортов регионального и местного значения с аэродромами, в большинстве своем имеющими грунтовые ВПП (15 аэродромов класса «Е», из них 11 - с грунтовой ВПП).
Большинство исключенных аэродромов располагалось в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Основными причинами исключения этих аэродромов из реестра являются:
■ сокращение авиационных перевозок через соответствующие аэропорты при отсутствии необходимого субсидирования;
■ отсутствие средств у операторов аэропортов на сертификацию.
В части востребованных для авиаперевозок аэропортов в последние годы появилась тенденция перевода аэродромов в разряд посадочных площадок в целях упрощения сертификации аэропортовой деятельности.
В настоящее время только 58% аэродромов имеют взлетно-посадочную полосу с искусственными покрытиями, остальные аэродромы имеют грунтовые ВПП.
70% взлетно-посадочных полос с искусственными покрытиями были построены более 20 лет назад, из них только на 24% ИВПП за последние 10 лет проводилась реконструкция. Срочного проведения реконструкции требуют 12% взлетно-посадочных полос с искусственными покрытиями, 18% взлетно-посадочных полос с грунтовым покрытием требуют проведения капитального ремонта.
Только 48% аэродромов оборудованы системой светосигнального оборудования, 14% систем светосигнального оборудования требуют замены.
Одной из основных причин создавшегося положения в наземной базе является недостаточный объем инвестиций, направляемых на поддержание и развитие аэропортов.
Федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)» и входящая в нее подпрограмма «Гражданская авиация» были откорректированы в 2007 году и утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2007 года № 437.
Во исполнение решения Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2006 года, протокол заседания № 31, раздел III п.3., в связи с увеличением в 2006-2007 годах объемов финансирования развития наземной инфраструктуры за счет средств федерального бюджета проведено уточнение подпрограммы «Гражданская авиация» по ресурсному обеспечению и показателям эффективности ее реализации.
Завершается разработка ФЦП «Развитие транспортной системы Российской Федерации на 2010-2015 гг.»
Федеральной адресной инвестиционной программой на 2007 год, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации 8.02.2007 года №146-р, с учетом изменений, вне-
сенных в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд на 2007 год по разделу «Воздушный транспорт», было предусмотрено финансирование 52 объектов с объемом государственных капитальных вложений 20,6 млрд. руб., в том числе: на подпрограмму «Гражданская авиация» - 19,4 млрд. руб. (46 объектов), по другим ФЦП - 755 млн. руб. (4 объекта) и по непрограммной части - 400 млн. руб. (2 объекта).
За 2007 год суммарные расходы из федерального бюджета на реализацию программы составили по государственным капитальным вложениям 20,5 млрд. руб. (99 %).
Фактическое освоение государственных капитальных вложений составило 19 892 790,8 тыс. руб. (97%).
В 2007 году планировались и завершены работы по реконструкции взлетно-посадочных полос в 8 аэропортах - Домодедово, Шереметьево, Сочи, Уфа, Геленджик, Благовещенск, Ростов-на-Дону, Менделеево, установлены системы светосигнального оборудования в 7 аэропортах -Улан-Удэ, Томск, Сочи, Краснодар, Петропавловск-Камчатский, Шереметьево, Домодедово, а также установлено оборудование функционального дополнения наземного базирования (ОБАБ) в аэропорту Тюмень.
Выполнены проектные работы для строительства (реконструкции) 10 аэропортов.
В 2008 году по программной части предусматривается проведение реконструкции на 68 объектах с объемом финансирования 24,2 млрд. руб. (48 объектов по ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)», 12 объектов по ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», 2 объекта по ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг.», 2 объекта по ФЦП «Глобальная навигационная система», 2 объекта по непрограммной части.
Кроме того, предполагается проведение реконструкции аэропорта Грозный по ФЦП «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской республики (2002 год и последующие годы)», которая до настоящего времени утверждена Правительством Российской Федерации.
Среднегодовая цена на авиационный керосин в 2006 году составляла 16913 руб., в 2007 году она выросла до 20893 руб. или на 23%.
С целью сдерживания роста цен на авиационный керосин в настоящее время Росавиацией и ГосНИИ ГА разрабатываются нормативные акты, направленные на повышение конкуренции в области авиатопливообеспечения воздушных перевозок в аэропортах.
В 107 северных аэропортах с малой интенсивностью полетов завоз авиационного топлива производится речным или морским нефтеналивным флотом. Росавиация осуществляет постоянный контроль за ходом завоза авиаГСМ в указанные аэропорты. За последние три года план завоза авиаГСМ в целом был выполнен.
Продолжается работа по сертификации аэропортов. В настоящее время из 62 аэропортов действующего перечня аэропортов федерального значения комплексные сертификаты имеют 57 аэропортов.
Около 5 лет продолжается сертификация в таких аэропортах, как Ульяновск (Баратаевка), Хатанга, Воркута, Певек, Тикси.
С целью уменьшения затрат на сертификацию, упрощения процедуры сертификации аэропортов регионального и местного значения Росавиацией принято решение о наделении региональных представителей Росавиации правом принятия решения по результатам сертификации указанных аэропортов. Также определен перечень аэропортов, сертификацию которых планируется проводить региональными представителями Росавиации без привлечения центров по сертификации.
Одним из проблемных вопросов в настоящее время в гражданской авиации является вопрос по организации работ и проведению сертификации.
В соответствии с требованиями Воздушного кодекса Российской Федерации (ст. 8) обязательной сертификации подлежат аэродромы и аэропорты.
Вместе с тем, в гражданской авиации сложилась ситуация, когда ранее созданная система сертификации на воздушном транспорте, в связи с отменой Федеральных авиационных правил «Положение о Системе сертификации в гражданской авиации Российской Федерации», перестала существовать.
В настоящее время основным действующим документом по организации работ по сертификации аэропортовой деятельности являются Федеральные авиационные правила «Сертификация аэропортов. Процедуры», утвержденные и введенные в действие Приказом ФСВТ России от 24 апреля 2000 года № 98 (зарегистрирован в Минюсте России 31.08.2000 года № 2370).
Данный документ регламентирует только процедуры организации проведения работ по сертификации аэропортов.
Необходимо в возможно короткие сроки создать новую систему сертификации в гражданской авиации.
Разработаны Административные регламенты исполнения государственной функции по введению Государственных реестров аэропортов и гражданских аэродромов Российской Федерации, проекты которых во исполнение поручения Аппарата Правительства Российской Федерации от 22.11.2006 года №П16-29558 представлены в установленные сроки на рассмотрение в Комиссию по проведению административной реформы (далее Комиссия) с таблицей разногласий Минтранса России и Минэкономразвития России. Комиссией принято решение поручить Росавиации в срок до 01.04.2008 года доработать указанные регламенты с включением в них разделов по исполнению государственной функции по сертификации.
На данный момент производится разработка трех стратегических документов, определяющих направления и механизмы развития и финансирования гражданской авиации в долгосрочной перспективе.
Это Транспортная стратегия России до 2030 года (раздел «Воздушный транспорт»), Концепция развития аэропортовой (аэродромной) сети Российской Федерации на период до 2020 года и Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» (подпрограмма «Гражданская авиация»).
В рамках Транспортной стратегии России до 2030 года будут актуализированы основные принципы долгосрочного развития гражданской авиации в части авиационной техники, авиаперевозчиков, наземной инфраструктуры и операторов аэропортов, кадрового потенциала, организационных принципов государственного управления и регулирования отрасли.
В рамках Концепции развития аэропортовой (аэродромной) сети Российской Федерации на период до 2020 года разрабатываются основные принципы реформирования имущественных комплексов аэродромной сети, принципов организации и функционирования национальной опорной аэропортовой сети, принципов государственной поддержки социально значимых авиаперевозок и аэропортов, предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего аэропортовую деятельность.
В рамках Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» проектом документа предусматривается строительство и реконструкция 112 аэропортовых комплексов (включая аэродромы), охватывающие, с учетом объектов финансирования других федеральных целевых программ, всю национальную опорную аэропортовую сеть. Также в рамках проекта подпрограммы планируется развитие материально-технической базы учебных заведений, включая воздушные суда и тренажеры, приобретение оборудования обеспечения авиационной безопасности и многое другое.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2007 года № СИ-П9-889 Росавиацией разработан проект постановления «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного регулирования в области гражданской авиации».
Проект постановления направлен на реализацию положений национальных и международных нормативных правовых актов в области гражданской авиации и повышение безопасности
полетов воздушных судов, авиационной безопасности и эффективности государственного управления и регулирования в сфере гражданской авиации.
Проект постановления предусматривает сосредоточение в Росавиации полномочий федерального органа исполнительной власти в сфере гражданской авиации, соответствующих требованиям международных стандартов и непосредственно затрагивающих вопросы повышения уровня безопасности полетов, а также обеспечения выполнения положений руководящих документов Международной организации гражданской авиации (ИКАО).
В ноябре 2007года проект постановления в установленном порядке рассматривался в Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минфине России, Росаэронавигации и МАК и 23 января 2008 года получил одобрение на заседании Правительственной комиссии по административной реформе (протокол № 73).
В настоящее время проект постановления, доработанный с учетом рекомендаций, изложенных в протоколе заседания данной Правительственной комиссии, находится на согласовании в заинтересованных федеральных органах исполнительной власти.
В ведении Росавиации находится 45 федеральных государственных унитарных предприятий и 27 федеральных государственных учреждений, с учетом акционерных обществ, где имеются закрепленные за Российской Федерацией пакеты акций и ФГУП, включенных в прогнозные планы приватизации, в сфере деятельности Росавиации находится 132 организации воздушного транспорта, осуществляющих свою деятельность в сфере перевозок, эксплуатационного обслуживания аэропортов, а также научной и образовательных сферах деятельности (используется около 27500 объектов федеральной собственности, расположенных на территории 30360 тыс. га).
Процессы государственного управления и регулирования секторами экономики сопровождаются решением законодательных, нормативных, правовых, технических, экономических, финансовых, кадровых и других вопросов, требующих определенного уровня компетенции и квалификации специалистов, вовлеченных в процесс управления. Кроме того, полномочия распределяются на функции реструктуризации, реформирования, текущей деятельности предприятия, кадровой политики, бухгалтерского учета и финансовой политики.
На сегодняшний день назрела необходимость пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, усиления государственного контроля и регулирования в государственном секторе экономики.
Реализация государственных задач по управлению федеральным имуществом требует принятия следующих мер:
■ нормативного обеспечения накопления амортизационных отчислений по аэродромам целевого характера и их использования;
■ переоценки стоимости аэродромов с отражением в балансе их реальной рыночной стоимости;
■ урегулирования финансовых взаимоотношений собственника (государства) и организаций, эксплуатирующих аэродромы, в рамках договоров, предусматривающих ответственность сторон по обновлению имущества.
Основной задачей организационного характера, которую необходимо решить в возможно короткие сроки - это разработка пакета документов, регламентирующих особенности договорных отношений, связанных с эксплуатацией и обслуживанием открытыми акционерными обществами гражданской авиации имущества аэродромов.
Отличительными особенностями указанных объектов аэропортов является их высокая капиталоемкость, необходимость систематического проведения в отношении их строго регламентированного комплекса профилактических, ремонтных и восстановительных работ, а также ограничения на эксплуатацию аэропортов в случаях несоответствия их технического состояния установленным нормативным требованиям.
При этом объемы государственного инвестирования должны обеспечивать, как минимум, предельно допустимый уровень безопасности функционирования аэропортов.
Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля за государственной собственностью.
Государственная политика направлена на реализацию следующих целей:
■ увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;
■ оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;
■ вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;
■ использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;
■ повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово -экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.
Учитывая изложенное, основным направлением в работе по совершенствованию механизма управления федеральным имуществом было определено создание информационноаналитической базы учета федерального имущества по предприятиям и организациям, работающим в сфере гражданской авиации и используемых в своей сфере деятельности федеральное имущество.
Формирование информационно-аналитической базы позволит более эффективно использовать федеральное имущество, контролировать процесс привлечения инвестиций и своевременно принимать меры, не позволяющие отчуждать его в процессе акционирования, как это произошло при формировании пакета акций ОАО «Дальавиа».
Следует особо заострить внимание на проблеме управления предприятиями воздушного транспорта, которые не подведомственны Росавиации.
Анализ выполнения плана приватизации за последние годы показывает, что из 72 предприятий было акционировано более 30.
Однако главная проблема не столько в исполнении планов приватизации или длительности сроков проведения всех необходимых процедур оформления.
Попадая в прогнозные планы приватизации, такие предприятия выходят из ведения Росавиации и переходят в ведение Росимущества.
А это означает, что вопросы финансирования, согласование кредитов и сделок, утверждение экономических показателей и мониторинг финансово-экономического состояния также переходят в Росимущество.
Росимущество не имеет возможности оказывать финансовую поддержку предприятиям ГА как на субсидирование аэродромов, расположенных в районах Крайнего Севера, так и на реконструкцию и развитие федерального недвижимого имущества (ВПП, ССО и т.д.). Зачастую, предприятия, входящие в прогнозный план приватизации, включены в ФЦП, поэтому вопрос дальнейшего финансирования вызывает затруднения.
Например, в процессе конкурсного производства была включена на продажу и продана коммерческой структуре ВПП аэропорта Норильск, в то время как предусматривалась реконструкция ВПП из средств федерального бюджета.
Также некорректным видится положение, когда Росавиацией выделяются целевые финансовые средства на поддержку предприятий воздушного транспорта, расположенных в районах Крайнего Севера, а Росимущество указанные средства относит к прибыли предприятий и перечисляет их в бюджет.
Такое положение вещей не может не вызывать тревоги за состоянием дел в авиапредприятиях. Ситуацию необходимо в корне менять.
Не все благополучно по нашему мнению и с управлением госпакетами акций в акционерных обществах.
Все чаще приходится сталкиваться с ситуациями, когда Росимущество издает директивы по порядку голосования представителям государства без учета позиций Росавиации.
Нередко Росавиация не может высказать свою позицию из-за нарушения установленных сроков извещения о созыве советов директоров.
Подобные ситуации происходили в отчетном году в Толмачево, Волгограде, Астрахани и ряде других акционерных обществ.
Однако реально изменить ситуацию по обеспечению эффективности управления предприятиями можно только через законодательное закрепление права управления и распоряжения федеральным имуществом предприятий гражданской авиации за федеральным органом исполнительной власти в области гражданской авиации (Росавиацией). А до такого законодательного закрепления - нормативно-правовое определение порядка взаимодействия Росавиации и Росимущества, позволяющего в полном объеме учитывать позицию отраслевого ведомства.
Также требуется изменение ряда постановлений Правительства Российской Федерации, фактически отстранивших Росавиацию на период акционирования от управления отраслевыми предприятиями.
Основными проблемами реализации федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также функций главного распорядителя, возложенных на Федеральное агентство воздушного транспорта (далее - Агентство) являются:
■ закрытие лицевых счетов подведомственных Агентству федеральных государственных унитарных предприятий, выполняющих функции заказчиков-застройщиков по стройкам и объектам, включенным в Федеральную адресную инвестиционную программу на очередной финансовый год и плановый период, лишающее возможности предприятия выступать в роли получателей и распорядителей бюджетных назначений, что, в свою очередь, может привести к срыву реализации программных мероприятий ввиду отсутствия механизма финансирования расходов инвестиционного характера;
■ отсутствие четко выработанного порядка применения кодов бюджетной классификации в отношении объектов капитального строительства, обуславливающее сложности согласования в Министерстве экономического развития и последующего согласования в Министерстве финансов распределения бюджетных назначений в разрезе кодов классификации операций сектора государственного управления, сторнирующее процесс доведения Агентству лимитов бюджетных обязательств на цели финансирования капитальных расходов;
■ необходимость оформления прав на земельные участки и федеральное имущество по реконструируемым и восстанавливаемым объектам при полном отсутствии финансирования на указанные цели, а также разработанного порядка компенсации данных расходов (возможные варианты решения - разработка ВЦП или порядка целевого субсидирования предприятий);
■ недофинансирование Агентства на цели уплаты земельного налога и налога на имущество подведомственных бюджетных учреждений, что приводит к возникновению колоссальной кредиторской задолженности по налоговым платежам, штрафам и пеням, начисляемым территориальными ИФНС России, связанное прежде всего с несовершенством механизма определения размера налоговых выплат, применяемого Минфином России;
■ отсутствие возможности внесения в учредительные документы учреждений тех видов деятельности, приносящей доход, которые позволили бы выйти учреждениям из кризисного состояния, использовать имеющиеся на балансе мощности с большей отдачей и, как следствие, обеспечивать полноценную организацию учебного процесса;
■ низкая заработная плата преподавательского состава учебных заведений, что приводит к высокой текучести кадров и отсутствию профессионалов, способных подготовить для отрасли
специалистов должного уровня (как вариант решения - повышение выплат и надбавок стимулирующего характера и окладов по ЕТС);
■ неэффективность действующего механизма возмещения расходов на уплату лизинговых платежей по воздушных судам отечественного производства, обуславливающее отсутствие стимула к поддержке и развитию российской авиационной промышленности;
■ необходимость внесения изменений в условия предоставления субсидий организациям Крайнего Севера, а именно необходимость упразднения действующей в настоящее время привязки к количеству оказанных услуг, не позволяющей сделать вывод о реальной загруженности и изнашиваемости взлетных полос (необходимо ввести тоннаж), а также необходимость пересмотра размера компенсационной выплаты (не изменен с 2006 года);
■ отсутствие порядка предоставления субсидии гражданским служащим на приобретение жилья, что, в свою очередь, лишает Агентство возможности дополнительного стимулирования сотрудников центрального аппарата, а также возможности реализации программных мероприятий по оказанию государственной помощи и поддержки, имеющих федеральное значение.
Основные задачи на 2008 год:
1. Обеспечить передачу аэродромов (аэропортов) в собственность и управление субъектов Российской Федерации в рамках реализации положений Федерального закона от 18.10.2007года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
2. Обеспечить передачу в ведение Минтранса России (Росавиации) аэродромов Минобороны России в Анапе, Архангельске, Владивостоке, Новосибирске, Петропавловске-Камчатском и ряде других аэропортов совместного базирования с целью проведения их реконструкции.
3. Разработать и реализовать совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти системные решения по обеспечению сдерживания роста стоимости авиационного керосина в российских аэропортах.
4. Разработать и представить совместно с Минтрансом России в Правительство Российской Федерации предложения по обновлению парка воздушных судов российских авиаперевозчиков с учетом интересов российской авиационной промышленности, предусматривающие, в том числе, меры, направленные на снятие ввозных таможенных пошлин на воздушные суда, запасные части, агрегаты к ним, авиационные тренажеры зарубежного производства, аналоги которых не производятся и не планируются в производство в Российской Федерации.
5. Завершить разработку и обеспечить утверждение основных стратегических отраслевых документов, определяющих направления и механизмы развития и финансирования гражданской авиации в долгосрочной перспективе: Транспортная стратегия России до 2030 года (раздел «Воздушный транспорт»), Концепция развития аэропортовой (аэродромной) сети Российской Федерации на период до 2020 года и Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)» (подпрограмма «Гражданская авиация»).
6. Разработать, утвердить и приступить к реализации Концепции развития малой авиации Российской Федерации.
7. Разработать и реализовывать комплексные меры, направленные на сохранение и развитие всего сегмента социально значимых авиаперевозок, включая разработку и реализацию механизмов государственной поддержки аэропортов и авиакомпаний, обслуживающих социально значимые авиалинии, создание казенных предприятий на базе региональных и местных аэропортов.
8. Разработать совместно с Минтрансом России:
- изменение Воздушного кодекса Российской Федерации с целью его приведения в соответствие с современными требованиями гражданской авиации;
- разработку закона об аэропортах и аэропортовой деятельности;
- нормативно-правовое определение перечня аэродромов национальной опорной аэродромной сети.
9. Разработать изменения в действующие федеральные авиационные правила в части корректировок сертификационных требований к региональным и местным аэропортам, напрямую не влияющих на транспортную безопасность, с целью прекращения выбытия аэропортов из реестра из-за невозможности проведения дорогостоящих работ по сертификации, а также части работ в соответствии с сертификационными требованиями, снижения затрат операторов аэропортов.
10. Создать информационно-аналитическую базу учета федерального имущества по предприятиям и организациям, работающим в сфере гражданской авиации и используемым в своей сфере деятельности федеральное имущество.
11. Разработать основные подсистемы Единой государственной информационно-аналитической системы гражданской авиации.
THE PROBLEMS AND PROSPECTS FOR CIVIL AIATION DEVELOPMENT AT THE CONTEMPORARY STAGE
Bachurin E.V.
The article deals with the situation, problems and development of Civil Aviation in Russia.
Сведения об авторе
Бачурин Евгений Викторович, 1964г.р., окончил Московский государственный педагогический институт иностранных языков им. Мориса Тореза (1986), кандидат экономических наук, руководитель Федерального агентства воздушного транспорта, область научных интересов - экономика воздушного транспорта.
