CC BY
194
ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
миронов С. М.
Миронов Сергей Михайлович- Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, председатель политической партии «Справедливая Россия: Родина / Пенсионеры /Жизнь»
Уже более пяти лет в России проводятся VI / масштабные преобразования. Одно из центральных мест среди них занимает реформа местного самоуправления.
Почему возникла необходимость реформы- Напомню, что такая необходимость была выявлена после анализа полномочий, которые были закреплены за тремя уровнями власти: федеральной, региональной и местной. Именно этой проблемой занималась комиссия, созданная в 2001 г. Президентом Российской Федерации. Органы местного самоуправлёния де-факто исполняли полномочия, которые присущи уровню государственной власти. Эти полномочия не были подкреплены материальными и финансовыми ресурсами. Отсюда - задержки заработной платы учителям, врачам; невыплата детских пособий; отсутствие горячей воды и отопления в домах, а также многое другое. Одной из основных причин создавшегося положения являлось отсутствие четкого разграничения полномочий между уровнями власти. Организация порядка в разграничении полномочий началась с принятия базовых Федеральных законов в 2003 г. Для местного самоуправления был установлен сокращенный перечень вопросов местного значения. В частности, решение таких важных вопросов, как обеспечение финансирования образования и социальной сферы было передано на уровень государственной власти субъектов Федерации. За местным уровнем были закреплены вопросы жилищно-коммунального хозяйства, медицинской помощи, материальное обеспечение школ, освещение и ремонт местных дорог и улиц, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организация благоустройства и озеленения территории и др. Бесспорно, что в этом перечне присутствуют вопросы, которыми должна была заниматься региональная и местная власть, которые могут быть решены в рамках одного или нескольких населенных пунктов, а некоторые не только целесообразно, но и эффективно можно решить на уровне района или города. К последним, например, относятся - оказание медицинской помощи, материальное обеспечение школ. Эти законы были внесены Президентом Российской Федерации в Государственную Думу и приняты в 2003 г.
Разграничение вопросов местного значения и послужило основой для создания двух уровней местной власти во всех субъектах Российской Федерации: муниципальных районов, городских и сельских поселений. До реформы только девятнадцать субъектов Российской Федерации осуществляли свою деятельность по такой модели. В большинстве же субъектов Российской Федерации все полномочия местной власти были сконцентрированы на районном уровне, а в сельских округах, небольших городах и поселках власть осуществляли назначаемые главой района местные чиновники - главы территориальных администраций.
Можно привести несколько общих данных по реформе местного самоуправления в целом по России. В Российской Федерации действует 24 208 муниципальных образований. Вновь образовано 12251 муниципалитетов. Наибольшее число из них - это сельские поселения. Их вновь образованно 10 700. Общее число сельских поселений достигло 19 892. Если сравнивать численность вновь образованных муниципальных образований на каждом из уровней местного самоуправления, то в процентном отношении больше всего вновь образованно городских поселений. Их число увеличилось почти в 3 раза. Статусом городского округа наделено 522 муниципальных образований, а общее число районов в России составило 1802.
Возникшие сложности при проведении реформы местного самоуправления потребовали внести некоторые коррективы в сроки ее реализации. Различная степень готовности субъектов Российской Федерации привела к необходимости продления переходного периода реформы местного самоуправления до 1 января 2009 г. В переходный период субъекты Российской Федерации были наделены дополнительными полномочиями по правовому регулированию вопросов местного самоуправления. Хочется отметить, что, несмотря на все
сложности, реформа местного самоуправления в наименьшей степени по сравнению с другими муниципальными образованиями коснулась больших городов.
Федеральным законодательством предусмотрено, что, как и ранее, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях в соответствии с уставами этих субъектов Российской Федерации. Это исключение связано со «сложным» статусом Москвы и Санкт-Петербурга, которые являются субъектами Российской Федерации и одновременно решают вопросы местного значения. Именно городские муниципалитеты «автоматически» наделялись статусом городского округа в соответствии с новой редакцией Федерального закона «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Получение статуса городского округа оказалось настолько притягательным, что в некоторых субъектах Российской Федерации в нарушение закона начали наделять районы таким статусом. В результате теряла смысл основная идея реформы - приближение власти к гражданам, поскольку в таком «районе - городском округе» не мог быть по закону образован поселенческий уровень муниципалитетов.
По прошествии уже семнадцати лет понятие «местное самоуправление» в нашей юридической науке, и тем более в политической практике, трактуется неоднозначно, а именно говорится о местном самоуправлении как о самоорганизации населения, отождествляя институты местной власти с общественными организациями; либо под местным самоуправлением подразумевают местную государственную власть, как в былые однопартийные времена; либо говорится о местном самоуправлении не столько как о самостоятельном, сколько как о независимом уровне власти, отделенном от государства. Следует отметить, что ни в конституционной доктрине, ни тем более в практической деятельности не может идти речи о независимости местного самоуправления от государственной власти. Что же касается самостоятельности, то здесь мы четко должны определить пределы этой самостоятельности.
0 самостоятельности, а не о независимости, говорится в ст. 12 Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в Российской Федерации в пределах полномочий самостоятельно». В пределах, каких полномочий самостоятельно местное самоуправление- Конституция Российской Федерации дает ясный ответ на этот вопрос: «В пределах полномочий, установленных законом». Каким законом - У нас есть два вида законов, подчиненных иерархии, заданной Конституцией Российской Федерации: Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Таким образом, местное самоуправление есть подзаконная власть, действующая на основании ст. 3 Конституции Российской Федерации. А она гласит, что в Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Так что органы местного самоуправления есть полноправные органы публичной власти, которые наряду с органами государственной власти реализуют по поручению народа, как единственного источника властных полномочий, его властные прерогативы.
Такое понимание конституционных положений в полной мере согласуется с международными документами, которые Российская Федерация ратифицировала без оговорок. В частности, всем известная Европейская хартия местного самоуправления. Как известно, Федеральный закон «0 ратификации Европейской хартии местного самоуправления» вступил в действие 11 апреля 1998 г. Для Российской Федерации Европейская хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г.
В Европейской хартии дается следующее определение: под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Определение местного самоуправления, используемое в российском законодательстве, существенно не отличается от этого определения. Но в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе в отличие от Европейской хартии местного самоуправления делается акцент на решение вопросов местного значения непосредственно населением наряду с органами местного самоуправления.
Таким образом, можно выделить несколько принципов, на основе которых должна строиться система местного самоуправления.
Во-первых, это принцип выделения из общей сферы публичных дел в государстве вопросов местного значения, решение которых является исключительной прерогативой органов местного самоуправления. Причем следует отметить, что в соответствии с Европейской хартией местные дела (вопросы местного значения) должны быть по объему значительными в сопоставлении с общими вопросами, решение которых находится в компетенции всех уровней власти. Поэтому это положение в высшей степени актуально для практики реформирования местного самоуправления в тех субъектах Федерации, в которых водится второй уровень местного самоуправления: городские и сельские поселения. Эта проблема значима и для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. В этих городах до сих пор не найдено рационального баланса между вопросами местного значения, решаемыми на общегородском уровне и на уровне муниципалитетов - муниципальных округов. Ст. 10 закона Санкт-Петербурга «06 организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» свидетельствует об этом. Перечень вопросов местного значения, установленный в этой статье, сводится к участию, содействию, согласованию органами местного самоуправления решения вопросов на общегородском уровне.
Только в Санкт-Петербурге и Москве сформированы внутригородские органы местного самоуправления, в других же городах России с населением свыше 1 млн жителей (11 крупнейших городов) вообще не предусмотрено внутригородских муниципальных образований. Для справки: у нас в стране 62 крупных города с населением более 250 тыс. жителей. В них тоже нет внутригородских муниципалитетов.
Перед законодателями и органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации стоит задача обеспечения реальной финансовой и имущественной самостоятельности органов местного самоуправления для создания условий эффективного решения ими вопросов местного значения. Необходимо разрешить, прежде всего на федеральном уровне, создание хотя бы минимально необходимой налоговой базы для самостоятельного решения вопросов местного значения органами местного самоуправления.
Одной из целей реформ, инициированных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным, являлось достижение такого положения, когда за каждым уровнем власти будут закреплены расходные обязательства и соответствующие бюджетные и налоговые полномочия. В определенной мере этого удалось достичь в результате принятия комплекса Федеральных законов в 2003-2004 гг. Однако в конце 2005 г. поправки в вышеназванные базовые Федеральные законны предоставили право и органам государственной власти субъектов
Российской Федерации, и органам местного самоуправления осуществлять расходы на финансирование полномочий других органов государственной власти за счет собственных бюджетов, а также устанавливать дополнительные меры социальной поддержки и помощи для отдельных категорий граждан. Эти нововведения могут вновь возвратить нас к той ситуации, когда социальные обязательства государства перед гражданами не будут финансово обеспечены ни на одном из уровней бюджетной системы. Поэтому расширение сферы полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно сопровождаться адекватным увеличением доходных источников.
Известно, что значительная часть вопросов местного значения, исполняемых ранее муниципальными образованиями, была передана в 2003 г. на уровень субъектов Российской Федерации (обеспечение учебного процесса, социальная сфера и др.). Исходя из этого, Минфин России прогнозировал, что источников доходов муниципалитетов будет достаточно для исполнения расходных полномочий. Однако в Совете Федерации еще на этапе рассмотрения проекта Федерального закона выражали сомнение в таких прогнозах.
В результате сегодня, по данным Счетной палаты Российской Федерации, расходы большинства муниципальных образований превышают. Доходную часть местных бюджетов. Осознание необходимости решения этой проблемы происходит и в Министерстве финансов. Предстоит изыскивать дополнительные доходные источники. Какие это будут источники - Мы выступаем за то, чтобы это были налоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами Федеральным законом.
Конечно же, я далек от мысли идеализировать местную власть. Есть разные условия, разные местные политики, разная квалификация, опыт работы и много других факторов, которые делают необходимым введение строгих процедур контроля со стороны государства за деятельностью местной власти. Но и введение прямого назначения глав исполнительных органов местного самоуправления главами исполнительной власти регионов не может решить проблемы местного самоуправления.
Сейчас несколько утихли дискуссии о необходимости назначения глав исполнительных органов местного самоуправления в столицах и административных центрах субъектов Российской Федерации. Все помнят, что законопроект, внесенный в Государственную Думу нашими оппонентами, был подвергнут жесткой критике как у нас в стране, так и за рубежом. Но не надо забывать, что многие главы местного самоуправления, мэры городов, руководители ассоциаций муниципальных образований подержали это предложение. Думаю, что их позиция предельно ясна. Быть назначенным - значит отвечать только перед вышестоящим начальником, а это намного проще, чем - перед гражданами, тебя избравшими. Груз ответственности, доверие избирателей - эти факторы, как бы мы ни говорили, являются решающими при выборной системе формирования местной власти. Местная власть - это власть самая близкая к населению. Предназначение органов местной власти и должностных лиц местного самоуправления - решать местные вопросы не по указанию (а во многих случаях и по прихоти вышестоящего начальника), а в интересах избравшего их населения.
Принцип выборности - главный принцип формирования органов местного самоуправления. И вновь я обращаюсь к Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой право местного самоуправления реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Другого формирования органов местной власти Хартия не предполагает. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Выборы депутатов и глав имеют и еще один важнейший аспект - формирование и устойчивое закрепление традиций ответственного поведения граждан. Это один из главных механизмов формирования гражданского общества. Каждый из нас, когда приходит на избирательный участок, должен осознавать, что именно от его голоса зависит формирование местной власти. Ведь решение многих будничных жизненных вопросов зависит от того, кто будет избран нами в органы местной власти. Идея назначения местных глав выглядит, на первый взгляд, самым простым решением, которое, как говорят многие ее сторонники, приведет к большей «управляемости» и к устранению разногласий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъектов Федерации. На самом деле большинство простых решений в жизни оказывается не самыми удачными. А что касается ответственности и глав, и представительных органов за неэффективное осуществление полномочий или откровенное нарушение закона, то в Федеральном законодательстве содержится достаточно рычагов воздействия органов государственной власти на них. В том числе не исключается возможность роспуска представительного органа местного самоуправления и отстранения главы местной администрации и главы муниципального образования от должности. А теперь, обобщая сказанное, выделим общие проблемы, которые касаются всех муниципалитетов, и возможные пути их решения. Их можно назвать «вечными» проблемами деятельности местной власти: полномочия, финансовые ресурсы и собственность.
Как вы знаете, Федеральным законном допускается перераспределение вопросов местного значения между двумя типами муниципальных образований - городскими и сельскими поселениями и муниципальным районом на основе соглашения. В некоторых субъектах Российской Федерации в результате заключения таких соглашений городские и сельские поселения остались практически без полномочий. Поэтому, чтобы обеспечить гарантии исключения такого поворота событий, целесообразно рассмотреть вариант, когда в Федеральном законе будет указан хотя бы минимальный перечень вопросов местного значения, которые не могут быть переданы на уровень муниципального района. Если применять такой же подход к определению компетенции внутри городских муниципальных образований городов федерального значения, то в Федеральном законе необходимо выделить для них такой же перечень. А в более широком плане стоит проработать вопрос о целесообразности принятия Федерального закона, регулирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Сложной проблемой остается вопрос о перераспределении собственности между уровнями власти. В Совете Федерации считают, что нормативная правовая база для регулирования процессов перераспределения собственности между уровнями публичной власти и наделения муниципалитетов собственностью недостаточна.
Учитывая практику перераспределения собственности и наделения собственностью муниципальных образований, необходимо отказаться от закрытого перечня муниципального имущества или внести ограничения его применения в зависимости от конкретных местных условий (типа муниципальных образований, наличия конкурентной среды, экономических условий и др.).
Мы рассмотрели те проблемы, решение которых во многом предопределяется органами государственной власти федерального и регионального уровня. Но есть проблемы, решение которых в большей степени зависит от местной власти. Одна из них, можно сказать, ключевая -вовлечение жителей в деятельность муниципальных институтов. Как Вы знаете, в Федеральном законе более подробно урегулировано осуществление форм непосредственной демократии: голосование по отзыву; проведение местного референдума по вопросу установления структуры органов местного самоуправления; проведение сходов, конференций, собраний граждан и др. Установлен обязательный перечень вопросов, по которым проводятся публичные слушания.
Создание нормативной правовой основы для реализации гражданами этих форм непосредственной демократии - одна из важнейших задач местной власти. Правовые акты, принимаемые по этим вопросам, недолжны, содержать многочисленные сложные процедуры. Главный принцип - граждане должны нами организационными затратами реализовать свое право на участие в осуществлении местного самоуправления. Немаловажное значение имеют и гарантии предоставления гражданам достоверной информации I о деятельности органов местного самоуправления. В январе 2007 г. в государственную Думу Правительством Российской Федерации внесен проект федерального закона «06 обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Предстоит его тщательная проработка. Думаю, что положения этого закона заложат надежную правовую основу для получения гражданами информации о деятельности органов власти и, что самое главное, установят ответственность за нарушение порядка доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
