CC BY
303
УДК 342.553
КАЗАКОВ В.В. Проблемы и перспективы
двухуровневой системы местного самоуправления
В статье анализируются проблемы организации двухуровневой системы местного самоуправления в условиях окончания переходного этапа муниципальной реформы. Рассматриваются проблемы реформирования межбюджетных отношений, являющихся финансовой базой функционирования органов местного самоуправления, а также акцентируется внимание на вопросе разграничения бюджетной компетенции городских, сельских поселений и муниципальных районов.
Ключевые слова: двухуровневая система местного самоуправления, местный бюджет, межбюджетные отношения, субсидиарность.
Разработанные и принятые законодателем положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 обусловили необходимость проведения во всех регионах России значительных территориальных и социально-экономических преобразований, направленных на формирование эффективной двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с концептуальными положениями указанного нормативного документа.
Отметим, что Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2, действовавший на момент начала муниципальной реформы (сейчас полностью утративший юридическую силу), не устанавливал универсальных требований по территориальной организации местного самоуправления, фактически оставляя этот вопрос на усмотрение субъектов Российской Федерации, в меньшей степени - местных сообществ.
При реализации переходных положений нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. касательно построения двухуровневой системы местного самоуправления в ряде регионов при реформировании территориальной, управленческо-организа-ционной, экономической составляющих
местного самоуправления возникли серьезные проблемы.
Они связаны, во-первых, с территориальным устройством местного самоуправления; во-вторых, с компетенционным статусом органов муниципальной власти; в-третьих, с недостаточной бюджетной обеспеченностью.
В рамках данной статьи предлагается рассмотреть финансовые проблемы организации двухуровневой системы местного самоуправления и обосновать возможные пути их решения.
Модернизация территориальных и организационно-управленческих основ местного самоуправления невозможна без реформирования бюджетных отношений. Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования органов местного самоуправления, выполнения ими своих задач. Право муниципального образования на бюджет конкретизируется в его бюджетной компетенции. Все муниципальные образования (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) в лице их органов обладают следующими бюджетными правами:
- право каждого муниципального образования на самостоятельный местный бюджет;
- право на получение из вышестоящих бюджетов необходимых финансовых ресурсов при наделении органов местного
№ 3 2009 г.
самоуправления государственными полномочиями;
- право самостоятельно расходовать средства местных бюджетов на решение вопросов местного значения;
- право устанавливать местные налоги и сборы;
- право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета;
- право на осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;
- право на установление, детализацию и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;
- право самостоятельно управлять муниципальной собственностью.
В свою очередь выделение в составе бюджетной системы Российской Федерации фактически двух уровней местных бюджетов поставило вопрос о разграничении бюджетной компетенции городских и сельских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой. Действующее законодательство исходит из принципов самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав муниципальных образований. Однако реализации названных принципов на поселенческом уровне препятствует, по нашему мнению, ряд обстоятельств, в том числе и недостаточно высокий профессиональный уровень должностных лиц местного самоуправления, необходимый для квалифицированного решения вопросов осуществления предоставленных городским и сельским поселениям бюджетных прав. Для преодоления негативных аспектов организации бюджетного процесса на низовом уровне публичной власти существу-
ют следующие механизмы: при сохранении существующих бюджетных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в полном объеме предусмотрен инструмент делегирования на договорной основе части таких полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов, а также перераспределение бюджетных полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в пользу последних на законодательном уровне.
При этом формирование механизма делегирования на договорной основе части бюджетных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений органам местного самоуправления муниципальных районов не требует изменения бюджетного законодательства. На необходимость данной меры неоднократно указывалось специалистами в области финансовой деятельности муниципальных образований3. Однако ее недостатком является то, что любая мера, основанная на соглашении сторон, может быть реализована только в случае непротивления ей с обеих сторон. На волю сторон влияют различные обстоятельства, которые постоянно изменяются. Поэтому рассматриваемый вариант является более чем нестабильным и не позволяет на достаточно длительный срок решить проблему осуществления бюджетной компетенции городских и сельских поселений в отдельных субъектах Федерации. В то же время бюджетные полномочия органов местного самоуправления могут быть перераспределены только при условии изменения действующего законодательства. Более того, эта мера противоречит основным принципам бюджетной системы Российской Федерации, закрепленным в гл. 5 БК РФ.
Несмотря на то, что законодатель исключил из Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие "регулирующие доходы", отнеся безвозмездные поступления и отчисления от федеральных и региональных доходов к собственным доходам местных бюджетов, это не решает проблемы их самостоятельности. Муни-
ципальные образования продолжают находиться в жесткой зависимости от "собственных" доходов - безвозмездных поступлений, на размеры которых органы местного самоуправления фактически не могут повлиять.
О необходимости достаточного материально-финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления говорилось с самого начала применения норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления". Однако это важнейшее условие до сих пор не соблюдено. Большинство муниципалитетов, прежде всего поселенческих, имеют немалые долги. Лишь немногие муниципальные образования полностью обеспечивают собственными средствами расходные статьи бюджета. Остальные зависят в своих расходах от трансфертов из федерального и регионального бюджетов, которые далеко не всегда покрывают даже самые скромные их потребности.
По словам Президента РФ Д. Медведева, система местного самоуправления "не должна превратиться в пародию, когда финансовых средств местного самоуправления хватает лишь для обеспечения самих чиновников"4. В этой связи приобретает важное значение тезис проекта Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, подготовленного Минэкономразвития России, о повышении сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей как одной из составляющих перехода к инновационному социально ориентированному этапу развития страны.
Правовое обеспечение реализации этой установки может состоять в законодательном закреплении принципа соответствия финансовых средств полномочиям органов местного самоуправления. Конгресс местных и региональных властей Совета Европы в своем решении "О соразмерности финансовых ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям - проверка принципа субсиди-арности на практике", принятом в 2000 г.,
отметил, что в некоторых европейских странах принцип соответствия закреплен в конституциях отдельных регионов, и рекомендовал всем государствам, руководствуясь уже существующими примерами, реализовать возможность закрепления данного принципа в их конституциях на федеральном, а в соответствующих странах и региональном уровнях.
Стабильность финансового обеспечения местного самоуправления прямым образом соединена с совершенствованием налоговой системы, главное направление которой состоит в расширении спектра местных налогов и сборов. Заслуживает внимания, например, идея об изменении порядка взимания налога на доходы физических лиц не по месту работы, а по месту жительства.
Продуктивно, на наш взгляд, также предложение об установлении налога на недвижимость как налога регионального и местного. В документах Конгресса местных и региональных властей Европы обоснованно указывается на необходимость установления такой системы местных налогов, в основе которой должны лежать гибкие и обеспечивающие значительные сборы налоги, к которым, в частности, относятся налоги на экономическую деятельность. Как считает В.И. Васильев, "органам местного самоуправления следует предоставить более широкие возможности менять ставки взимаемых ими налогов в рамках закона и в пределах заранее установленного диапазона. Эти ставки должны определяться в зависимости не только от своих потребностей, но и от того, в какой степени граждане могут взять на себя налоговое бремя"5 .
Регулирование полномочий и их финансового обеспечения предполагает одновременное определение в законодательстве порядка формирования муниципальной собственности и имущественных отношений, в которых участвуют органы местного самоуправления. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества должны быть установлены в специальном федеральном законе,
№ 3 2009 г.
издание которого предусмотрено новым законом о местном самоуправлении. Однако он до сих пор не принят.
Главная задача этого закона, как и других законодательных актов о муниципальной собственности, состоит, как представляется, в том, чтобы определить с учетом перспективы меру участия местного самоуправления в рыночных отношениях. Вместе с тем, имея в виду социальное назначение местного самоуправления, следует признать неприемлемыми полный переход муниципалитетов на принципы рыночной экономики и возможное в этой связи изменение природы муниципальной собственности. Законодательство должно гибко решать проблему приватизации муниципальной собственности, учитывая при этом зарубежный опыт. Необходимо иметь в виду позицию Конгресса местных и региональных властей Союза Европы, который, отмечая, что частный сектор может внести вклад в эффективное предоставление на местном уровне коммунальных услуг, в то же время подчеркнул, что частный сектор не предназначен для обеспечения социального и территориального равновесия в сфере предоставления услуг, что он заинтересован в ценности предприятия, а не в ценности общественных потребностей, заинтересован в максимальной, а не оптимальной прибыли и не обязательно подвержен демократическому контролю. Конгресс отметил, что гонка за оптимальной рентабельностью, беспредельное извлечение прибыли из коммунальных предприятий могут в среднесрочном и долгосрочном плане привести к значительным убыткам для предприятий и органов местного самоуправления.
В заключение обратим внимание на то, что введение двухуровневой системы
территориальной организации местного самоуправления потребовало проведения комплексной реформы организации местной власти, которая затронула организационные, финансовые, компетенционные основы местного самоуправления. Существенные изменения произошли и в системе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако, как показывает практика, сам процесс построения новой системы организации местного самоуправления не свободен от недостатков и противоречий как теоретического, так и прикладного характера, затрагивающих различные аспекты функционирования муниципальных образований. Эти противоречия ещё предстоит решить посредством совершенствования имеющейся и разработки новой нормативно-правовой базы, регламентирующей наиболее проблемные на сегодняшний день стороны муниципального управления.
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 1506.
3 См.: Тишкина Л.Е., Фрыгин А.В. Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях // Финансы. 2007. №1. С. 42.
4 В обществе Дмитрия Медведева // Российская газета. 2008, 23 января.
5 Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 35-36.
