CC BY
99
Проблемы гражданско-правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения
К.Х. Ибрагимов
профессор кафедры гражданского права Чеченского государственного университета, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук (г. Грозный)
Кюри Хамзатович Ибрагимов, 7800467@mail.ru
«История - единственный учитель, приговор которого неподкупен и истину которого не может затмить надолго ни один минутный победитель. А потому для лиц, желающих послужить своему народу и своему времени, нет высшей мудрости, нет более важных уроков, чем те, которые ему может дать история прошедших времен!»
А. Домашке - немецкий ученый1
В древней мифологии много примеров тому, что потеря связи с землей приводит к гибели непобедимых великанов. Возьмем миф о великом Антее: никто не мог одолеть его до тех пор, пока он оставался крепко связан с матерью своей, землей, однако как только одному из врагов Антея удалось разъединить его с землей, стало возможным победить великана в воздухе. Другой пример - древняя китайская поговорка: «Если сельское хозяйство - это корни могучего дерева, то промышленность и торговля - соответственно его ствол и ветви». Трудно спорить с этими прописными истинами. Тогда почему же в России в отношении земли и других природных ресурсов делается все вопреки этим истинам?
Одной из главных причин пренебрежительного отношения к землям сельскохозяйственного назначения является несовершенство российского земельного законодательства. Вследствие этого в стране стало дозволительным практически неконтролируемое и нерегулируемое приобретение и хаотичное использование земельных участков, приводящее к концентрации земель в собственности крупных земельных латифундий. Сегодня в частной собственности крупнейших компаний, име-
ющих участие иностранного капитала, находятся сотни и даже миллионы гектаров земель в разных регионах России и даже в приграничных территориях, что не только грозит ростом социальной напряженности, но и представляет угрозу геополитической безопасности страны. После объявления дачной амнистии в геометрической прогрессии увеличивается число случаев самовольного захвата земель, их незаконного предоставления и изъятия, несанкционированного изъятия особо ценных высокоплодородных сельскохозяйственных угодий из хозяйственного оборота. Массовым стали такие негативные явления, как спекуляция земельными участками, коррупция, рейдер-ские захваты земель и другие негативные явления. Это привело к тому, что земельные споры прочно занимают ведущее место в судебных органах страны.
Проблемы гражданского оборота земель сельскохозяйственного назначения имеют важнейшее значение в контексте общего социально-экономического развития сельской местности, вывода агропромышленного производства из хронического кризиса и обеспечения продовольственной безопасности страны. Невовлече-ние в цивилизованный оборот основного
1 Домашке А. Земельная реформа / пер. с нем. М., 1907. С. 128.
средства производства сельского хозяйства, каковым выступает земля, является основной причиной обвальной зависимости нашей страны от импорта зарубежного, в основном генно-модифицированного и дорогого, продовольствия, что в условиях возрастания угрозы всемирного продовольственного кризиса недопустимо. Недозволительно это и потому, что страна наконец начала создавать развитое агропромышленное производство, способное конкурировать на мировом агропродо-вольственном рынке.
На регулирование оборота сельскохозяйственных земель отрицательно влияет тяжелое наследие непродуманной приватизации земель в начале 90-х годов прошлого века. Реорганизация бывших колхозов и совхозов на площади в 115 миллионов гектаров и передача этих земель в общую долевую собственность 12 миллионам граждан в виде земельных долей без индивидуализации их, привели к тому, что сегодня затруднены кадастровый учет и государственная регистрация этих долей. В настоящее время из 12 миллионов собственников земельных долей кадастровый учет и государственную регистрацию прошли лишь около 1,5 миллиона. Кроме того, остались неприватизированными 205 миллионов гектаров земель несельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения, которые также не индивидуализированы и продолжают находиться на праве постоянного бессрочного пользования у различных сельскохозяйственных организаций, хотя срок переоформления земель на право собственности за плату истекает 1 января 2010 года.
Одной из главных причин пробуксовки земельной реформы, на наш взгляд, является отсутствие комплексного подхода к решению проблем земельных преобразований как в организационно-экономическом, так и в правовом планах.
Организационные недостатки - вопросы реализации мероприятий земельной реформы были распределены между разными министерствами и ведомствами при отсутствии должной координации их деятельности в этой сфере.
Экономические недостатки - земельная реформа не была подкреплена достаточным и своевременным финансированием.
Правовые недостатки - правовая безграмотность населения (главная движущая сила реализации мероприятий реформы), с одной стороны, и несовершенство земельного законодательства, следствием которого явились многочисленные коллизии и пробелы в части регулирования гражданского оборота земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения надежной защиты этих земель от самовольных и рейдерских захватов, от нецелевого и нерационального использования, с другой.
В Российской Федерации, располагающей 10 процентами от площади пашни всего мира, отсутствует орган государственной власти, отвечающий за осуществление земельного контроля, мониторинга и землеустройства. Вот почему Россия, которая могла бы кормить до трети человечества, не в состоянии прокормить даже свое население. Глобальное потепление сегодня, как никогда ранее, опровергает тезис о суровости нашего климата для ведения высокоэффективного сельского хозяйства.
8 апреля 2009 года на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) Министр сельского хозяйства Елена Скрын-ник отметила: «За последние 15 лет площадь пашни сократилась на 10 миллионов гектаров, а более 30 миллионов гектаров не используется по назначению. Эта площадь, 40 миллионов гектаров, сравнима с площадью крупного европейского государства. При этом не оформляются должным образом земельные права сельхозпроизводителей, что препятствует привлечению в отрасль долгосрочных инвестиций под залог сельскохозяйственного земель.
Важное направление совершенствования земельной политики - создание системы государственного земельного мониторинга сельскохозяйственного земель и повышение эффективности земельного контроля, которым займутся созданные во всех территориальных органах Россель-скохознадзора подразделения. Важнейшей частью земельной реформы является рас-
ширение мелиоративных работ. До 2012 года площадь мелиорированных земель должна быть расширена в два раза и составить 18 миллионов гектаров»2. Это позволит гарантированно получать высокие урожаи и уменьшить зависимость от погодных условий. В России мелиорированные земли занимают всего 3,6 процента от площади пашни, да и те используются неудовлетворительно, в то время как в США - 39 процентов, в Китае - 55, в Великобритании - 80 процентов, а в мире в среднем - 18,0 процента3.
На этом же заседании Госдумы в прениях заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам национальностей И. Горькова подчеркнула: «70 процентов пахотных угодий не пашутся более 10 лет. Это же катастрофа! Когда пошли переводы земель из одной категорию в другую, коррупция сильно расцвела. Сельским производителям нечего дать в залог, чтобы получить кредит. Реально землю заложить нельзя. Банки продавливают свои интересы, а наши поля как стояли, так и дальше будут продолжать стоять»4.
Как следует из выступлений на пленарном заседании в Госдуме, отсутствие возможности участия земли в залоге некоторые чиновники и депутаты относят к недостатку, поскольку это препятствует привлечению в сельское хозяйство инвестиций. На самом же деле, на наш взгляд, неограниченный правовыми средствами залог земли приведет к массовой миграции селян в города и к запустению того небольшого числа сел, в которых пока еще живут сельские труженики. Свидетельство тому - следующий исторический пример. Немецкий ученый Адольф Домашке в своей книге «Земельная реформа», переведенной на русский язык в 1907 году, пишет: «В Италии после гибели обоих Гракхов (121 г. до Р.Х.), этих последних великих реформаторов земель-
ной собственности в Римском государстве, был произнесен смертный приговор свободному крестьянскому сословию. До сих пор, то есть в продолжении более чем 2000 лет, невозможно было создать в Италии новое крестьянское сословие, и вся жизнь этой благословенной страны весьма заметно страдает от такого недостатка. Причиной лишения Италии крестьянства стало то, что пришедшая к власти на смену братьям Гракхам Партия сенаторов только заявила, что владения в 30 моргенов, отданные Гракхами в пожизненную аренду римским гражданам и не подлежащие залогу, становятся свободною собственностью, то есть при желании могут быть заложены. Господа сенаторы прекрасно знали, что этим делают, - отмечает А. Домашке, - менее чем через 30 лет не только новые места, созданные так сказать Гракхами, но и последний остаток еще сохранившегося свободного крестьянского сословия в Италии был сведен на нет!»5
Подтверждением справедливости этого исторического опыта является огромная по территории сельская местность России, располагающаяся севернее Ростовской области - заколоченные дома, перекосившиеся избы, заросшие бурьяном приусадебные и окрестные земли и доживающая свой век горстка престарелых людей и алкоголиков. Трудно поверить, что в 2008 году фактическое сельское население России составляло 38,2 миллиона человек, или 27 процентов от всего населения страны6. По-видимому, большая его часть зарегистрирована в сельской местности, а фактически проживает в городах, где торгует на рынках и в магазинах и вряд ли когда-либо вернется в село. Действительно, у любого народа есть только одна дорога - из села в город, и обратного пути нет никогда. Вот почему в России следует бороться за каждого сельского жителя, предоставляя ему возможность
2 Скрынник Е. Доклад на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 8 апреля 2009 года // Парламентская газета. 10 апреля 2009 года. С. 6.
3 World Development Indicators. The World Bank, Washington, 2009. P. 140.
4 Горькова И. Выступление на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 8 апреля 2009 года // Парламентская газета. 10 апреля 2009 года. С. 6.
5 Домашке А. Земельная реформа / пер. с нем. М., 1907. С. 94-105.
6 Российский статистический ежегодник: 2008 : стат. сб. / Росстат. М., 2008. С. 137.
жить в тех же комфортных условиях, что и горожане.
А залог земли необходимо отменить как вредный либо хотя бы ограничить. Недаром известный прусский освободитель крестьян барон фон Штейн весьма справедливо писал: «Крестьянин имеет также мало права заложить свой дом или свое поле, как и солдат отнести в ломбард свое оружие»7. Важнейшим средством ограничения вредных последствий залога земли, на наш взгляд, может стать страхование рисков невозврата залога.
Другой бедой для земель сельскохозяйственного назначение стала норма пункта 5 статьи 22 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. Представьте себе, что собственник Иванов сдает в аренду гражданину Петрову свой земельный участок, зная его как опытного земледельца, а Петров сдает этот участок Сидорову, который является малоопытным и недобросовестным человеком. Истощительное земледелие будет обеспечено.
Неограниченное, свободное предоставление земель сельскохозяйственного назначения всем изъявляющим желание, зачастую без учета наличия у претендентов на земельный участок соответствующих знаний и опыта работы на земле является одной из главных бед российского земельного права. И это вполне закономерно, поскольку, как и в царской России, сегодня важно не рационально использовать землю, а правильно ее зарегистрировать. Другими словами, приоритетными являются фис-
кальные интересы государства, то есть телега ставится впереди лошади, ибо завтра, когда плодородие земель будет выхолощено, нечего будет и регистрировать.
Однако современное земледелие существенно отличается от земледелия в эпоху царизма. Сегодня допускается применение экологически опасных пестицидов, регуляторов роста, сложных средств механизации, генно-модифицированных растений и т. д., что требует обязательного наличия у земледельцев определенного минимума агрономических и иных знаний.
Например, в пункте 2 статьи 15 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изменениями и дополнениями) указано: «На должность государственного регистратора назначаются лица:
• имеющие высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее трех лет или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее двух лет, прошедшие специальные курсы;
• имеющие иное высшее образование и опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию п рав, н е менее трех лет, прошедш ие специальные курсы;
• сдавшие квалификационный экзамен в соответствии с установленными требованиями».
Иначе говоря, от регистратора имущественных прав на землю требуют соответствия многим критериям, а от непосредственного земледельца, контактирующего прямо с землей, - весьма ценным и хрупким природным объектом, не требуют никаких знаний и опыта работы. Требование соответствия определенным критериям, а именно наличия агрономического образования и опыта работы на земле, необходимо было адресовать и потенциальным собственникам и лицам, претендующим на приобретение в пользование земельных участков сельскохозяйственного назначения.
7 Домашке А. Земельная реформа / пер. с нем. М., 1907. С. 94-105.
В соответствии со статьей 57 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 года № 60-ФЗ (с изменениями и дополнениями) командиром воздушного судна является лицо, имеющее действующий сертификат (свидетельство) пилота (летчика), а также подготовку и опыт, необходимые для самостоятельного управления воздушным судном определенного типа. Итак, для управления самолетом требуются соответствующие сертификат, подготовка и опыт, поскольку в случае отсутствия таковых могут погибнуть люди. А вот к лицам, управляющим плодородием земли, такие требования не предъявляются, поскольку в ближайшее время гибель поколения людей от голода не предвидится. А что будет с нашими детьми - неважно. Это безнравственно!
Между прочим, не ко всем природным ресурсам Российской Федерации у законодателей такое пренебрежительное отношение. Например, в соответствии со статьей 9 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (с изменениями и дополнениями) «пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации,.. могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет...».
В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (с изменениями и дополнениями) члены фермерского хозяйства устанавливают по взаимному согласию внутренний распорядок фермерского хозяйства, права и обязанности с учетом квалификации и хозяйственной необходимости.
Особое внимание наличию квалификации и опыта работы уделяли в СССР. Так, согласно статье 25 Основ законодательства СССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года № 1251-1 (с изменениями и дополнениями) законодательством
8 В настоящее время этот закон утратил силу.
союзных и автономных республик определяется преимущественное право граждан на получение земельного участка с учетом опыта их работы в сельском хозяйстве, необходимой квалификации, других условий и факторов.
В статье 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 года № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (с изменениями и до-полнениями)8 устанавливалось, что право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку.
В соответствии со статьей 58 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года (с изменениями от 28 апреля, 24 декабря 1993 года) право на получение земельного участка для ведения крестьянского хозяйства имеют граждане, достигшие 18-летнего возраста, имеющие опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшие специальную подготовку.
Согласно пункту 2 статьи 6 Закона СССР от 26 мая 1988 года № 8998-Х1 «О кооперации в СССР» (с изменениями и дополнениями) «кооператив ... распределяет между ними (членами кооператива. - Авт.) работы с учетом их квалификации и экономических интересов кооператива».
Необходимо отметить, что в современном российском законодательстве имеются нормы, предусматривающие наличие у природопользователей квалификации. Например, статья 9 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями и дополнениями) требует от пользователей недр для получения лицензии представления в соответствующий лицензирующий орган, в том числе и сведения о квалификации работников соискателя лицензии.
В статье 27 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государс-
твенном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (с изменениями и дополнениями) также устанавливается, что федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции, специально уполномоченные на то органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают развитие системы образовательных учреждений, осуществляющих подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.
Таким образом, из приведенного в настоящей статье материала видно, что оборот земель сельскохозяйственного назначения в том виде, в котором он допускается в настоящее время законодательством,
в ближайшее время может привести к негативным последствиям, выражающимся в массовом исходе сельского населения и обвальном истощении почвенного плодородия.
ЛИТЕРАТУРА
1. Домашке А. Земельная реформа / пер. с нем. М., 1907.
2. Российский статистический ежегодник: 2008 : стат. сб. / Росстат. М., 2008.
3. Скрынник Е. Земля хозяином богата : выступление на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 8 апреля 2009 года // Парламентская газета. 10 апреля 2009 года.
4. World Development Indicators. The World Bank, Washington, 2009.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА "КЛИФФ"
LEGAL SERVICES
■ 14 лет на рынке юридических услуг города Москвы
■ более 60-и высокопрофессиональных юристов, специализирующихся в различных отраслях российского и зарубежного права
■ полный спектр услуг для Вашего бизнеса, включая юридические, аудиторские и бухгалтерские
Приглашаем принять участие:в онлайн-семинарах в деккабре АУТСОРСИНГ БУХГАЛТЕРСКИХ УСЛУГ - ВАМ ЭТО ВЫГОДНО!
• аутсорсинг в бухгалтерии: практика, примеры
• онсалтинг на абонентской основе
НОВАЦИИ В АНТИМОНОПОЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СДЕЛОК: ПОЧЕМУ НА САЙТЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ТАК МНОГО ОТКАЗОВ?
• соблюдение норм антимонопольного законодательства в условиях экономического кризиса
• нововведения в области антимонопольного регулирования сделок в отношении коммерческих организаций на товарных рынках
СРО - ОБРАТНОЙ ДОРОГИ НЕТ. ПРОБЛЕМЫ И РИСКИ МАЛОГО И СРЕДНЕГО БИЗНЕСА
• особенности правового статуса некоммерческой организации, созданной либо создаваемой для приобретения статуса саморегулируемой организации в области архитектурностроительной деятельности
• приобретение статуса саморегулируемой организации в области архитектурностроительной деятельности (порядок и требования)
• Выбор строительной (проектной) организации: членство в СРО
Интернет-семинары - это возможность задать свой вопрос не выходя из офиса, в режиме реального времени, из любого города!
Внимание!
Предварительная регистрация обязательна! Доступ к онлайн-семинару предоставляется только зарегистрированным слушателям! Количество участников ограничено! Участие в семинаре БЕСПЛАТНОЕ!
+7(495) 504-34-61 www.cliff.ru
