CC BY
140
УДК 349.412.3(470)
ББК Х407.11 (2 Рос)
Н.Г. МОЖАРОВА
УСИЛЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Ключевые слова: земельно-правовая ответственность, принудительное изъятие сельскохозяйственных земель за нецелевое их использование.
Рассмотрены проблемы, связанные с усилением юридической ответственности за нарушение норм правового режима земель сельскохозяйственного назначения на основании Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 435-ФЗ.
N.G. MOZHAROVA
REINFORCEMENT OF LEGAL RESPONSIBILITY FOR INEXPEDIENT USAGE OF LANDS DESTINED FOR AGRICULTURE
Key words: land-legal responsibility, forced withdrawal of agricultural lands through their inexpedient usage.
The problems connected with the reinforcement of legal responsibility for violation the norms of legal regime of agricultural lands according to the Federal Law from December 29, 2010, № 435-ФЗ are considered.
В последние годы государство пытается установить жесткий контроль за правильным использованием земель сельскохозяйственного назначения. Однако ежегодно по разным причинам на десятки тысяч гектаров сокращаются площади таких земель. По последним данным, только за четыре года в России из состава земель сельскохозяйственного назначения выбыло 9,8 млн га, т.е. ежедневно страна теряет около 6 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. За последние 40 лет Россия потеряла около 60 млн га таких ценных земель, США - 35 млн га, Западная Европа - 3 млн га, а в Китае произошло увеличение земель сельскохозяйственного назначения [9].
К нарушителям установленных норм правового режима земель сельскохозяйственного назначения применяются различные меры юридической ответственности.
Большую работу по охране земель сельскохозназначения проводят органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор), созданной постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 445 [5]. Деятельность Россельхознадзора играет важную роль, так как Россия стала полноправным членом ВТО и теперь ввоз продукции будет более свободным.
В последние годы российский законодатель вплотную занялся уточнением ряда видов юридической ответственности за нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения. С этой целью были внесены соответствующие изменения в ст. 8.7, 8.8 КоАП. Подверглись уточнению некоторые статьи главы 10 КоАП «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель».
Система мер привлечения к административной и иной ответственности постоянно совершенствуется. Об этом можно судить и по Федеральному закону (далее ФЗ) от 28 декабря 2010 г. № 435-ФЗ [6], в соответствие с которым были внесены важные изменения в КоАП, в частности, в ст. 8.8 записали следующие дополнения: «Неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, - влечет наложе-
ние административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц от - четырех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц - от восьмидесяти тысяч до ста тысяч рублей». По мнению главы Минсельхоза России Н.В. Федорова, суммы штрафов за нарушения режима земель сельхозназначения должны быть увеличены в 5-15 раз [10].
Заброшенные сельскохозяйственные угодья наносят огромный вред экономике нашей страны. Поэтому в российском законодательстве был установлен новый вид юридической ответственности - земельно-правовая, предполагающая принудительное изъятие земельных участков у его владельца за грубое нарушение земельного и гражданского законодательств. Упомянутый выше ФЗ № 435-ФЗ от 29 декабря 2010 г. предусмотрел процедуру их изъятия. Так, его ст. 6 дополнена пунктом следующего содержания: «Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если земельный участок используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. Критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и критерии значительного ухудшения экологической обстановки устанавливаются Правительством Российской Федерации» [6].
В юридической литературе в свое время возникла небольшая дискуссия о правомерности выделения земельно-правовой ответственности. Сомнения в признании этого вида юридической ответственности связаны с тем, что после отмены в конце 1993 г. ст. 39 ЗК РСФСР, которая предусматривала случаи принудительного прекращения права на землю за земельные правонарушения, нецелевое использование сельхозземель. Но ЗК РФ (2001 г.) вновь вернулся к этому институту изъятия. Это позволяет говорить о нормативном закреплении земельно-правовой ответственности, которая выражается в принудительном прекращении права на земельный участок (ст. 44-47 ЗК РФ). Такая санкция имеется и в ГК РФ (ст. 384-386 ГК РФ) и фЗ № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В Фз № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» прямо предусматривается возможность принудительного изъятия земельного участка у собственника в случаях, когда участок используется не рационально, не по целевому назначению, с ухудшением экологической обстановки, снижением плодородия земель. Е.С. Болтанова обосновывает наличие этого вида юридической ответственности [1], и автор данной статьи в этой части разделяет ее точку зрения. Эти взгляды в свете Фз № 435-ФЗ от 29 декабря 2010 г. о принудительном изъятии заброшенных сельхозземель получили весомую поддержку. Этот вид ответственности возник не в результате абстрактных рассуждений, а в связи с велениями времени и необходимостью развития экономики страны, в частности, сельского хозяйства.
В постановлении Правительства РФ от 23 апреля 2012 г. № 369, опубликованном в «Российской газете» от 28 апреля 2012 г., указаны признаки неиспользования земельных участков. В нем говорится: «Неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы; на сенокосах не производится сенокошение; на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30% площади земельного участка; на пастбищах не производится выпас скота; на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая мно-
голетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений; залесенность и (или) закустаренность на пашне свыше 15% площади земельного участка; залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет 30%; закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20% площади земельного участка».
Актуальными были и критерии существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но четкого правового представления об этом в российском праве не было. 22 июля 2011 г. Правительство РФ по этому вопросу приняло Постановление № 612 [7]. В нем указаны следующие критерии существенного снижения плодородия сельхозземель: «снижение содержания органического вещества в пахотном горизонте на 15% или более; снижение кислотности в кислых почвах (рН кс1) на 10% или более; снижение щелочности в щелочных почвах (рН н20) на 10 % или более; снижение содержания подвижного фосфора (мг/кг почвы) на 25 % или более; снижение содержания обменного калия (мг/кг почвы) на 25% или более».
В целях сохранения количества сельскохозяйственных земель существенное значение имеет возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и в иных случаях. Данная проблема рассматривается в ГК и Зк РФ и в Постановлении Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 о правилах возмещения ущерба в этих случаях: возмещение убытков производится в полном объеме, в том числе и упущенная выгода.
В соответствии со ст. 281 ГК РФ за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением сторон. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость участка и стоимость всего иного имущества, находящегося на участке, и упущенная выгода. Принудительное отчуждение имущества для государственных или муниципальных нужд, согласно ст. 35 Конституции РФ, может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Статья 57 ЗК РФ выделяет виды убытков, подлежащих возмещению. Компенсации подлежат: стоимость жилых и производственных сооружений, объектов культурно-бытового и иного назначения, включая и объекты незавершенного строительства, либо затраты по их переносу на новое место; стоимость земельных участков по рыночной стоимости, плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений; убытки (затраты), вызванные неудобствами землевладения и землепользования, необходимые для восстановления ухудшенного качества земель; убытки (затраты), связанные с ограничением права пользователя земли и другая упущенная выгода - прекращение получения постоянного дохода пользователем земельного участка в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного сельскохозяйственного производства.
При расчете указанных убытков сельскохозяйственного производства принимается во внимание стоимость имущества на день, который предшествовал принятию решения об изъятии, о временном занятии земельных участков или об ограничении прав собственников участков или иных земелеоб-ладателей. Если оценка сносимых зданий окажется затруднительной, то ее целесообразно оценивать по сметной стоимости строительства новых зданий или приглашать оценщиков стоимости имущества.
Неплодоносящие насаждения оцениваются по фактически произведенным затратам. Если насаждения принадлежат организации, то вложения в них должны отражаться в данных бухгалтерского учета. Граждане могут подтвердить аналогичные затраты и другими документами, доказательствами, включая показания свидетелей и др.
ЗК РФ предусматривает возмещение и упущенной выгоды, но ее содержание в нем не раскрывается. По нормам гражданского законодательства упущенной выгодой считается часть убытков пользователей земли, причиненных изъятием земли, а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (ст. 15 ГК РФ). Возмещение упущенной выгоды производится в размере единовременной выплаты, равной доходу, теряемому в течение периода восстановления нарушенного производства, включая не только сельскохозяйственное производство, но и все виды прекращения дохода, например, от сдачи помещения в аренду в установленном порядке. Ежегодный доход вычисляется по фактическим данным объема производства в натуральном выражении в среднем за пять лет и по ценам, действующим на момент изъятия земель и подтвержденным, например, данными налоговых органов, и корректируется темпами инфляции. Упущенная выгода исчисляется умножением величины ежегодного дохода на коэффициент, соответствующий периоду восстановления нарушенного производства.
Убытки сельскохозяйственного производства возмещаются за счет лиц, которым предоставляются изымаемые участки в течение трех месяцев со дня вынесения соответствующего решения.
На практике иногда возникают вопросы о возмещении ущерба в результате значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли. До июля 2012 г. специальной нормы относительно этого положения не было. 19 июля 2012 г. федеральное правительство, приняло специальное Постановление № 736, опубликованное в «Российской газете» от 25 июля 2012 г. В нем сказано: «Установить, что критериями значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли являются: загрязнение почв химическими веществами, при котором суммарный показатель содержания в почве загрязняющих веществ, концентрация которых превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации равен или превышает значение 30. Указанный показатель определяется как сумма отношений фактического содержания каждого загрязняющего вещества, концентрация которого превышает установленные для химических веществ нормативы предельно допустимой концентрации, к величине его норматива предельно допустимой концентрации; размещение отходов производства и потребления 1-4 классов опасности в пределах земельного участка на суммарной площади от 0,5 гектара и выше».
Согласно ст. 4 ФЗ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», где речь идет об объектах охраны окружающей среды, почвы отнесены к числу важнейших объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной деятельности [7]. Ст. 77 ФЗ № 7-ФЗ установила обязанность полного возмещения вреда окружающей среде. Размер вреда вычисляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками вычисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Так, имеется новая «Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды», утвержденная приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 [3]. В ней вводятся новые технологии расчета ущерба, причиненного почвам химическими и другими загрязнителями и т.п.
Согласно ст. 76 ЗК РФ виновные лица обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный почве в результате совершения ими земельных правонарушений. Под тяжкими последствиями, по мнению Верховного суда РФ, следует понимать и деградацию земель [4]. Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен также актами органов государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами: убытки, причиненные в результате издания ими не соответствующего закону акта исполнительного органа государственной (муниципальной) власти, подлежат возмещению органом, издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).
Гражданское законодательство предусматривает порядок возмещения вреда, взыскание убытков, которые понес потерпевший. При возмещении вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном и будущих расходов на проведение восстановительных работ.
На страницах «Российской газеты» от 25 сентября 2012 г. помещены материалы, посвященные фактам грубого нарушения земельного законодательства в Чувашии, допущенные при сделках с землями сельскохозяйственного назначения [2]. Материал назван «Земельные войны». Многочисленные факты нарушения установленных правил при продаже земельных участков из сельхозземель вынудили главу республики установить личный контроль за ходом разбирательства этих «сделок». Выяснилось, что в ходе одной из сделок перекупщики земель сельскохозяйственного назначения приобрели 19 гектаров всего за 1200 руб. А после переоформления участка, произведенного без согласия субъекта РФ - Чувашской Республики, все они оказались выделенными под дачное строительство, т.е. незаконно поменяли правовой режим этих земель, и уже одна сотка земли стала стоить 50 тыс. руб. [2]. Судами подобные сделки по иску Министерства имущественных и земельных отношений Чувашской Республики были признаны ничтожными, так как по ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в случаях продажи земель сельскохозяйственного назначения преимущественным правом покупки обладают субъекты Федерации. И это требование закона является одним из принципов оборота сельхозземель.
В материалах газеты приводились и другие вопиющие факты. Несколько лет назад администрация Моргаушского района передала почти 120 га сель-хозземель в аренду сельскохозяйственному потребительскому кооперативу. После трех лет «аренды» эти земли (118 га сельхозземель) при содействии главы администрации района незаконно и без согласия региональной власти были оформлены договором купли-продажи за 1,5 млн руб. и переоформлены под дачное строительство, т.е. был грубо нарушен правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренный ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». И только после вмешательства главы республики эта афера была обнаружена, и упомянутая сделка арбитражным судом была признана ничтожной. Позднее эти земли были оформлены в собственность субъекта Федерации для безвозмездного выделения их многодетным семьям. После этого было проверен факт использования сельхозземель на территории Чебоксарского района. И выяснилось: почти 40% территории садовых участков были заброшены, и их судьба интересовала только мошенников.
Таким образом, приведенные факты подтверждают мысль о том, что за оборотом земель сельскохозяйственного назначения нужен постоянный государственный и общественный контроль, необходимо взаимодействие регистрирующих организаций с органами государственной власти для того, чтобы сельхозземли использовались только по целевому назначению.
Литература
1. Болтанова Е.С. Земельное право. М.: РИОР, 2009. 553 с.
2. Кузин А. Земельные войны // Рос. газета. 2012. 25 сент.
3. Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утв. Приказом Минприроды России от 8 июля 2010 г. № 238 // Экология производства. 2010. № 11.
4. О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 14 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 1.
5. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 // Рос. газета. 2004. 15 июля; СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2649; № 27. Ст. 3839.
6. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: ФЗ № 101-ФЗ от 24 июля 2002 г. //
СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018 с изм. и доп.; 2011. № 1. Ст. 47.
7. Об охране окружающей среды: ФЗ № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. // Собрание законода-
тельства РФ. 2002. № 2. Ст. 133 с изм. и доп.
8. Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Постановление Правительства РФ от 22 июля 2011 г. № 612 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4655.
9. Шкель Т. Осенний счет (перед депутатами Госдумы отчитался министр сельского хозяйства Федоров // Рос. газета. 2012. 20 сент.
10. Узбекова А. Спрятанная целина // Рос. газета. 2012. 16 окт.
МОЖАРОВА НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА - аспирантка кафедры гражданско-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (N.Mozharova@mail.ru).
MOZHAROVA NATALYA GENNADYEVNA - post-graduate student of Civil and Legal Disciplines Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
УДК 343.352.4 ББК X408.142.6
М.А. ПОДГРУШНЫЙ
ПРОБЛЕМЫ КВАЛИФИКАЦИИ СОВОКУПНОСТИ ЭПИЗОДОВ ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА В ТЕОРИИ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКЕ
Ключевые слова: взятка, получение взятки, единое преступление, продолжаемое преступление, множественность, уголовная ответственность, квалификация. Рассмотрена одна из важных проблем квалификации взяточничества: как совокупности преступных действий или как единого, продолжаемого преступления. Предложено учитывать при оценке общественно опасного деяния - получения взятки -не только объективные факторы (множественность), но и субъективные - направленность умысла взяткополучателя.
M.A. PODGRUSHNYY PROBLEMS OF QUALIFICATION OF SET OF EPISODES OF BRIBERY IN THE THEORY AND JURISPRUDENCE Key words: bribe, receiving bribe, uniform crime, continued crime, plurality, criminal liability, qualification.
In article one of important problems of qualification of bribery is considered: as sets of criminal acts or as uniform, continued crime. The author suggests to consider at an assessment of public and dangerous act - receiving a bribe, not only objective factors (plurality), but also subjective - an orientation of intention of the bribetaker.
Субъективное отношение взяткополучателя на основании ч. 2 ст. 5 УК РФ является основным критерием оценки его поведения при совершении преступления. В этой связи, по нашему мнению, одной из многих проблем квалификации получения взятки является разграничение единого умысла на совершение одного преступления, выражающегося в нескольких эпизодах, и умысла на совершение нескольких самостоятельных и завершенных эпизодов получения различных взяток.
Типичным примером такой проблемы разграничения является квалификация следствием действий ассистентки одного из вузов. Так, Следственными органами Следственного комитета РФ по Омской области завершено расследование уголовного дела в отношении 24-летней Татьяны Романенко, обвиняемой в
