CC BY
12
Управление
УДК342.553 V.I. TEREKHIN
ББК 67.400.7
Т35 THE PROBLEMS OF THE GOVERNMENT
REGULATION OF ADMINISTRATIVE-TERRITORIAL FORMATIONS: THE ESTIMATION OF THE LEVEL OF DEVELOPMENT AND MANAGEMENT OF THE EFFICIENCY OF THE MUNICIPAL UNION
Аннотация: в статье рассматриваются проблемы государственногоуправления развитием административно-территориальных образований, оценивается вклад органов управления в результаты управления социально-экономической системой, отражаются основные показатели результативностиуправления Ключевые слова: государственноеуправление, управление муниципальным образованием, оценка уровня развития и эффективности управления, показатели результативности управления.
ВАЛЕРИЙ
ИЛЬИЧ
ТЕРЕХИН*
ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯРАЗВИТИЕМ АДМИНИСТРАТИВНОТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ
образований:
ОЦЕНКА УРОВНЯ РАЗВИТИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
Annotation: The article deals with the problems of the government regulation of the development of administrative-territorial formations, the contribution of administrative organs to the results of management of social and economic system is estimated, the basic indicators of productivity of management are reflected.
Keywords: government, management of municipal union, estimation of a level of development and management of the efficiency, indicators of productivity of management.
Вопросы оценки социально-экономического уровня как базового показателя государственного управления развитием административнотерриториальных образований ранее мы уже рассматривали1. Установлено, что необходимо различать уровень развития и эффективность управления этим процессом. В первом случае объектом оценки является динамика развития территории, во втором - развитие как результат деятельности органов управления территорией. Выделение из общих характеристик роста и развития той их части, которая определяется деятельностью органов управления, выступает в качестве ключевого принципа управления развитием. Эффективность управления административно-территориальным образованием должна определяться вкладом органов управления в общие результаты развития.
В настоящее время способы адекватной оценки вклада органов управления в результаты управления социально-экономическойсистемой теоретически и методически не разработаны. Это является одной из причин оценки результатов управления по результатам развития системы в целом. Решение указанной задачи представляется нам весьма актуальным направлением развития теории государственного управления социально-экономическими системами.
С целью определения вклада органов управления предлагается деление всех факторов роста на три группы:
- базовый уровень социально-экономического развития (СЭР), или уровень на начало перио-
* Доктор экономических наук, профессор, профессор кафедры управления и организации деятельности УИС (Академия ФСИН России).
Е-шаЛ: [email protected].
да оценки, - не является результатом деятельности органов управления в текущем периоде;
- прирост уровня развития вследствие эффективной деятельности органов управления в рассматриваемом периоде - с ним необходимо связывать качество и эффективность управления;
- спонтанный прирост уровня развития в рассматриваемом периоде как результат управленческих действий надсистем и иных факторов, не связанных с деятельностью органов управления территорией.
Подобное деление мы рассматриваем как некоторое приближение к оценке реальных результатов вклада органов управления в результаты развития, поскольку оно не учитывает временного лага влияния управленческогорешения на уровень развития. Эффективность управленческих решений может проявляться в перспективном периоде и отсутствовать в текущем, и, наоборот, начальный уровень и спонтанные результаты могут частично оказаться результатом действия принятых ранее управленческих решений. Наиболее четко это выражается при оценке эффективности инвестиционной деятельности, инициированной органами управления.
Теоретическое обоснование задачи учета временных рамок получения результата от управленческих решений не является предметом рассмотрения в этой статье. Для снижения искажений, вносимых последействием управленческих решений, предлагается производить оценку эффективности управления по трехлетним результатам, предшествующим моменту оценки. Значения каждого года следует корректировать на коэффициенты значимости (например, базовый (2011) год - 0,5, 2010 - 0,3, 2009 - 0,2).
Формирование двух групп показателей эффективности государственногоуправления административно-территориальными образованиями (показателей эффективности развития и управления развитием) позволяет системно отразить результаты управления. Системность оценки эффективности состоит:
во-первых, в декомпозиции результатов с позиции интересов их пользователей. Выделяются две группы пользователей результатов оценки: население территории и органы управления территорией. Для населения важны результаты, выражаемые приростом уровня развития, и их восприятие как результатов достигнутых вследствие деятельности органов управления, а для органов управления - не только результаты, достигнутые на момент оценки, но и устойчивость развития, реальный вклад органов управления территорией, затраты общества и др.;
во-вторых, в отражении системой показателей социального и экономическогоразвития;
в-третьих, в согласованности характеристик развития территории с государственными целями;
в-четвертых, в системном учете взаимовлияния изменений внешней и внутренней среды территории и др.
Структурная схема формирования показателей эффективности развития и управления развитием муниципального образования (МО) приведена на рисунке 1.
Наиболее сложным в теоретическом и методическом отношении является оценка качества управления, прежде всего вклада органов государственногои муниципального управления в развитие территории. Считаем возможным использование двух подходов к формированию соответствующих экспертных оценок.
Первый заключается в определении единых для всех административно-территориальных органов управления коэффициентов вклада в изменение каждого отдельного элемента уровня социально-экономическогоразвития. Коэффициенты вклада при таком подходе отражают нормативно обеспеченные возможности регулятивного влияния органов управления и единство возможностей их использования, что может быть обоснованным для целей оценки плановых (ожидаемых) характеристик качества управления. Различия в степени влияния органов управления отражаются только в приростах факторов.
Второй подход предполагает учет различий в степени влияния органов управления не только по приросту каждого фактора, но и по индивидуализируемому значению коэффициента вклада. Этот подход более адекватен процессам управления развитием различных территорий. Однако субъективностьоценокэкспертов, заинтересованных в положительных оценках качества деятельности органов управления, состоящая в увеличении коэффициентов вклада по растущим факторам и их занижении по факторам негативного влияния, делает их значимость ничтожной.
Интегрированное влияние вклада органов управления оценивается на основе свертки локальных показателей вклада и их количественных значений в соответствии с алгоритмом. Его положительное значение отражает более высокий вклад органов управления в итоги соци-ально-экономическогоразвития конкретного образования по сравнению со средним, а отрицательное - более низкий вклад.
Управление
Управление
Рис. 1. Схема оценки результативности управления развитием муниципального образования
Анализ соответствия возможных способов формирования оценок эффективности и целей их применения (регулирование объектов посредством ресурсов государственного бюджета и реализации административных методов регулирования) показал целесообразность использования следующего инструментария2.
Показатели результативности развития, отражающие оценку населением результатов социально-экономическогоразвития МО, рекомендовано представить в виде двумерной матрицы «уровень развития - степень удовлетво-
ренности населения». Отказ от формирования свертки показателей уровня развития и удовлетворенности населения определяется различными факторами их регулирования. Представляется, что для регулирования уровня развития необходимы финансовые ресурсы, а для повышения уровня удовлетворенности населения -личностные и профессиональные качества муниципальных служащих.
Оценки результативности развития районных муниципальных образований Рязанской области представлены в таблице 1. Классификация
Таблица 1
Результатившстьразвития МО
Уровень СЭР У довлетворенностьнаселения деятельностью органов управления МО
Высокий Выше среднего Средний Ниже среднего Низкий
Высокий 14* 11, 15
Выше среднего 6, 2 4, 14, 21
Средний 17, 19 13
Ниже среднего 22 16
Низкий 3, 8, 23, 24 1 5, 10, 12 7, 20
* Номера МО в соответствии с алфавитной последовательностьюМО. 90
уровня удовлетворенности населения деятельностью органов управления МО оценена относительно максимального значения (100 %), уровни их развития определены относительно среднего по региону (высокий уровень более 1,2; низкий - ниже 0,8).
Анализ показывает отсутствие прямой связи между удовлетворенностью населения и уровнем социально-экономического развития. Этот феномен можно объяснить двумя группами причин:
- низким качеством информации об удовлетворенности населения деятельностью органов управления (непониманием респондентов сущности понятия «удовлетворенность деятельностью органов управления», недостаточной прозрачностью деятельности органов управления, необъективностью и формальностью процедуры опросов и др.);
- пассивностью населения, равнодушием к таким опросам вследствие неверия в возможные положительные результаты, которые может принести местная власть.
Показатели результативности управления, отражающие степень соответствия результатов управления МО целям государственных органов управления, выраженных соответствующими программными и плановыми показателями, также предложено определять двухмерной матрицей, где один вектор вновь «уровень социально-экономического развития», а другой - «качество управления». Качество управления предложено определять интегральным показателем, структура которого представлена на рисунке 1. Элементы авторского понимания качества управления рассматриваются далее.
1. Оценки вклада органов управления за 2009 год определены в виде приростов показателей уровня развития, полученных интеграцией экспертных оценок вкладов органов управления в значения отдельных показателей и их последующей свертки. Анализ полученных результатов показал, что, несмотря на влияние финансового кризиса, органы управления большинства муниципальных образований региона положительно влияли на уровень соци-ально-экономическогоразвития. При этом положительное влияние органов управления в ряде МО смягчило негативное влияние кризиса (Захаровское, Касимовское, Рязанское и др.), в других способствовало ускорению роста (Пронское, Рыбновское и др.). Вместе с тем органы управления отдельными МО не смогли оказать сдерживающее влияние на негативные последствия финансового кризиса: их
вклад с развитие оказался отрицательным (Клепиковское, Милославское и др.).
2. Уровень стабильности и потенциала развития выражает потенциальную возможность муниципального образования обеспечить устойчивое развитие на основе сложившихся темпов развития и наиболее значимых факторов роста потенциала. В статье в качестве таких факторов использованы:
- доля незанятого населения (значимость принята равной 0,4);
- доля неиспользованных сельскохозяйственных земель (0,3);
- среднегодовые темпы роста собственных доходов бюджета за 2007-2009 гг. (0,3).
Как и при выполнении прочих расчетов, эти факторы представлены в виде средних по муниципальным образованиям региона. Потенциальные возможности устойчивого развития максимальны и для муниципальных образований, имеющих устойчивый рост собственных доходов бюджета (Новодеревенское районное МО), и для отстающих муниципальных образований, имеющих значительный объем неиспользуемых сельскохозяйственных земель и долю незанятого населения (Кадомское, Ряжское и другие МО). Такой подход определяет ключевые направления обеспечения стабильности развития муниципальных образований, поэтому показатель стабильности, отражая относительные потенциальные возможности развития, может быть признан объективной характеристикой качества управления.
3. Надежность развития МО (характеристика, обратная риску) является характеристикой качества управления. Риск развития муниципальных образований определяется:
- дальнейшим снижением привлекательности территории для потенциальных инвесторов. Для сельскохозяйственных территорий в качестве фактора снижения привлекательности прежде всего выступает отсутствие квалифицированных кадров;
- отраслевой принадлежностью, уровнем конкурентоспособности и перспективами развития действующих промышленных предприятий (в частности, объемом инвестиций в основной капитал). Объем инвестиций в основной капитал промышленных предприятий, расположенных на территории, органами управления муниципальных образований не регулируется. В то же время значительные инвестиции в развитие генерирующих мощностей Пронской ГРЭС (более 3 млрд руб.), цементных заводов Михайловского районного муниципального об-
Управление
Управление
разования (около 1,5 млрд руб.) формируют более высокий уровень надежности развития этих территорий;
- изменчивостью спроса на традиционную продукцию предприятий и организаций. Если спрос на продукцию сельского хозяйства достаточно стабилен, то спрос, например, на цемент и строительные материалы, существенно зависит от ситуации на рынке в целом;
- уровнем развития малого бизнеса. Такая зависимость неоднозначна для отдельных регионов. Анализ показал относительную устойчивость малых организаций (фермерских хозяйств) агропромышленного комплекса (АПК) и более высокую нестабильность малых предприятий промышленности, обслуживающих крупные организации.
Перечисленные характеристики использованы в качестве основных факторов интегрального показателя надежности развития МО, полученного на основе их свертки.
4. Экономичность управления предлагается определять по относительному значению затрат на управление муниципального образования относительно собственных доходов бюджета.
Итоговые результаты оценки эффективности развития и управления развитием районных муниципальных образований Рязанской области приведены в таблице 2.
Анализ таблицы позволяет выявить два аномальных с позиции результатов развития и качества управления муниципальных образования. Захаровское районное муниципальное образование имеет уровень развития «выше среднего» при низком по предложенной методике оценки качестве управления. Это может быть объяснено высокими результатами развития, достигнутыми в прежние годы, в частности, достаточно развитыми производственными мощностями АПК. Спасское районное муниципальное образование, наоборот, при низком уровне развития имеет высокий уровень качества управления, что может быть индикатором необходимостидополнительной финансовой поддержки со стороны региона. Что касается большинства муниципальных образований, то для них характерна объективная тенденция, реализуемая через статистическую зависимость уровня развития от качества управления.
Таким образом, теоретически обоснован, инструментально обеспечен и практически апробирован подход к оценке эффективности го-сударственногоуправления деятельностью различных региональных и функциональных подсистем, обеспечивающий объективность оценок и возможности их использования для повышения эффективности управления и ускорения развития.
Таблица 2
Показатели эффективности развития и управления развитием муниципальных образований
У ровень социальноэкономического развития МО (результат развития) Качество управления развитием МО
Высокий, ранги 1-5 Выше среднего, ранги 6-10 Средний, ранги 11-15 Ниже среднего, ранги 16-20 Низкий, ранги 21-25
Высокий 11, 14, 15
Выше среднего 9 4, 6, 21 2
Средний 13 19 17
Ниже среднего 16, 12, 25 22
Низкий 20 8, 24 3, 5, 7, 10 1, 18, 23
1 См.: ТерехинВ.И. Проблемы государственногсуправленияразвитием административно-территориальных образований: оценка уровня социально-экономическогоразвития административно-территориальных образований // Человек: преступление и наказание: науч. журн. / Академия ФСИН России. 2011. № 2.
2 См.: Терехин В.И., Дуканова И.В. Оценка результативностиуправления муниципальными образованиями на основе постбюрократическоймодели // Образование. Наука Научные кадры. 2011. № 2.
