CC BY
144
УДК 332.142© Н. Ю. Симонова
Н. Ю. Симонова ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
Статья посвящена проблематике формирования доходов и расходования бюджетных средств местных бюджетов как уровня бюджетной системы, наиболее приближенного к потребителям бюджетных услуг. В современных условиях, когда практически все местные бюджеты являются дефицитными, вопросы их финансовой обеспеченности выдвигаются на первый план.
Ключевые слова: бюджетное выравнивание, межбюджетные трансферты, местное самоуправление, финансовая самостоятельность.
В настоящее время в бюджетной системе РФ сложилась такая система функционирования, когда полномочия органов местного самоуправления зачастую не подкреплены реальными финансовыми ресурсами. Процесс развития местных бюджетов напрямую зависит от решения проблем налогообложения на муниципальном уровне. Сосредоточение основной массы поступающих налогов на федеральном уровне приводит к возникновению проблем на региональном и муниципальном уровне, требуется совершенствование механизма бюджетного выравнивания.
Анализ доходов местных бюджетов в Российской Федерации показывает, что наибольшая доля доходов представлена безвозмездными поступлениями, предоставляемыми в виде дотаций, субсидий и субвенций из регионального и федерального бюджета. Выходом из этой ситуации является увеличение доли собственных доходов муниципалитетов. Поскольку межбюджетные трансферты из региональных бюджетов являются одним из основных источников их финансирования и они в большей мере определяют платежеспособность муниципалитетов, важно обеспечить своевременность их перечисления, а также прозрачность расчетов, стабильность поступлений. Для улучшения ситуации в части получения межбюджетных трансфертов муниципалитетам следует:
1. Определять и утверждать ежемесячный график перечисления муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов. Это приведет к прогнозируемости перечислений для муниципалитетов и позволит им не допустить невыполнение расходных обязательств и избежать кризиса неплатежеспособности;
2. Проводить мониторинг степени выравнивания бюджетной обеспеченности в связи с предоставлением дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности;
3. Определить направления предоставления субсидий из региональных бюджетов в соответствии с приоритетами социально-экономического развития территории, установленными на среднесрочный период;
4. Утверждение на долгосрочной основе нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, сверх того, который определен Бюджетным Кодексом РФ, что будет способствовать тому, что наиболее обеспеченные в финансовом отношении муниципалитеты являлись бездотационными;
5. Увеличение доли в общем объеме трансфертов нецелевых межбюджетных трансфертов. Это будет способствовать возможности муниципалитетов направлять финансовые ресурсы на наиболее важные мероприятия, определенные органами местного самоуправления, что также может привести к повышению платежеспособности муниципалитета;
6. Стимулирование системы реформирования муниципальных финансов при помощи предоставления субсидий из фонда софинансирования расходов на реформирования муниципальных финансов;
7. Внедрение особых процедур организации взаимодействия с муниципальными образованиями, имеющими наибольшие объемы межбюджетных трансфертов в целях повышения качества бюджетно-налоговой политики, уменьшению риска роста задолженности местных бюджетов. Это мероприятие приведет к предотвращению кризиса неплатежеспособности в наиболее проблемных муниципалитетах.
В области налогообложения прямые резервы в виде наращивания налоговой базы, как правило, уже отсутствуют, поэтому не менее важным направлением представляется проведение информационной работы с населением. Для этого органам местного самоуправления можно рекомендовать информировать налогоплательщиков не только о сроках и порядке уплаты местных налогов, но также и о направлениях использования полученных средств, способствовать сокращению недоимки по налогам путем более полного взыскания накопившейся задолженности.
Для реализации таких задач органам местного самоуправления рекомендуется создать Комиссию по мобилизации доходов. В состав комиссии должны быть включены и представители органов местного самоуправления, и представители налоговых органов. К полномочиям комиссии необходимо отнести рассмотрение дел неплательщиков налогов. Предполагаемыми мероприятия должны быть меры по сокращению и ликвидации задолженности путем ее реструктуризации. В отношении части задолженности, которая не может быть реструктурирована в связи с финансовым положением должника, применять меры принудительного погашения путем осуществления процедуры банкротства.
Поступления в местные бюджеты обеспечиваются, хотя и не в столь значительной степени за счет неналоговых доходов. Для их увеличения следует разработать комплекс мероприятий по поступлению таких неналоговых доходов, по которым муниципалитеты имеют реальные возможности по мобилизации. В первую очередь это касается доходов от использования муниципального имущества. Увеличению такого рода поступлений будет способствовать систематизация сведений о наличии и использовании такого имущества. Для этого рекомендуется осуществить следующие мероприятия:
- провести инвентаризацию имущества, находящегося в муниципальной собственности для выявления неиспользуемого и определения направлений его эффективного использования;
- сформировать и утвердить перечень имущества, сдаваемого в аренду для увеличения доходов, которые получены в виде арендной платы или иной платы за сдачу такого имущества во временное владение и пользование;
- своевременно корректировать размер арендной платы в целях максимального ее приближения к рыночной стоимости и определение четкого обоснования для применения исключений из этого правила;
- выявлять неиспользуемые основные фонды, переданные муниципальным учреждениям, для принятия соответствующих мер по их сдаче в аренду или продаже;
- определить перечень имущества, которое подлежит передаче под залог или в доверительное управление и исчисление объемов доходов, поступающих в бюджет.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрена возможность использования средств самообложения граждан муниципального образования [1]. Это действие, как правило, применимо к самому низкому уровню бюджетной системы, к поселениям или (как в нашем случае) муниципальным округам городов федерального значения, поскольку для принятия такого решения необходимы не только разработка нормативно-правовой документации, но и проведение референдума или схода граждан, которые должны:
- плательщиков, размеры платежей, а также льготные категории граждан;
- определить сроки уплаты, установить цели и порядок использования собранных средств, а также предусмотреть санкции за нарушение сроков уплаты.
При этом следует учитывать, что организация сбора таких средств требует значительных административных издержек, и этот факт необходимо учитывать при принятии решения об использовании такого метода.
Еще одной проблемой, на которой хотелось бы остановиться, является достаточно обширный перечень администраторов доходов, которые относятся к разным ведомствам, и в какой-то мере участвуют в пополнении доходной базы бюджетов муниципальных образований. Работа по администрированию неналоговых платежей в каждом из таких администраторов производится в соответствии с внутриведомственными положениями, что приводит к снижению в целом эффективности их деятельности и потерям бюджета. В современным условиях представляется необходимым на уровне Правительства РФ принять единые для всех ведомств меры по увеличению доходной базы бюджетов.
В Российской Федерации проделана значительная работа по реформированию бюджетной сферы. В этих целях нами был заимствован лучший опыт зарубежных стран в области бюджетирования. Однако всё же у нас имеется один серьёзный недостаток: мы стремимся достичь всего и сразу в то время, как развитие подобных идей на Западе происходило постепенно, система зарубежных взглядов на проблему результативности формировалась очень логично, системно, поэтапно в течение очень длительного периода времени и сейчас приводит там к впечатляющим положительным результатам.
Так, например, практически во всех развитых странах, где внедрялась система БОР, вначале была проведена реформа системы контроля, а уже затем устанавливались новые принципы бюджетного планирования. Это было весьма рациональным решением, ведь инструментарий результативного бюджетирования ставит перед контролирующими органами ряд проблем по разработке и внедрению в действующую практику новых, ранее не применявшихся приемов и способов проведения контрольных операций, которые позволяли бы делать выводы о целесообразности, результативности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов.
Механизмы оценки эффективности использования государственных ресурсов содержит аудит эффективности, широко применяемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов финансового контроля. В то же время анализ действующих федеральных законов и иных правовых актов позволяет сделать вывод об отсутствии необходимой правовой базы для осуществления аудита эффективности в Российской Федерации. На законодательном уровне это понятие до сих пор не утверждено. В связи с этим для РФ весьма полезно будет изучить практику бюджетирования, ориентированного на результат, в США и Франции - странах, наиболее преуспевших в этом вопросе.
В каждой стране системе бюджетирования по результатам представляется по-своему, однако существуют некоторые общие черты [30]:
1. Все отчёты по системе индикаторов являются открытыми, публикуются в средствах массовой информации и подвергаются публичному обсуждению;
2. Показатели оценивают качество менеджмента, финансов, услуг, инвестиционных программ и могут использоваться в качестве стимула для повышения качества управления;
3. Установленные системы индикаторов применяются на практике как инструмент отчётности администраций перед населением;
4. Результаты расчётов индикаторов эффективности и результативности применяются при осуществлении дальнейшего планирования на будущий период.
Основными тенденциями развития бюджетного законодательства в России становятся переход от финансирования расходов к оплате выполняемых исполнителями функций, расширения их самостоятельности и полномочий и смещение акцентов с контроля достижением результатов, а не за выполнением сметы расходов. Увеличиваются и горизонты планирования, произошел переход от краткосрочного к среднесрочному планированию, а в планах внедрение системы долгосрочного планирования с горизонтом не менее 15 лет.
Если говорить о бюджете, то и здесь назрели изменения. В российской бюджетной классификации на данный момент существуют функциональный, ведомственный и
экономический разрезы. В условиях же перехода к БОР важен программно-целевой подход, поэтому в классификацию необходимо ввести четвертое измерение — программный срез. Возможно, в условиях расширения самостоятельности бюджетных учреждений отпадет необходимость экономической классификации, элементы которой станут составной частью программной классификации [2, с. 87].
В настоящее время существуют следующие основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, распространенные в международной практике и актуальные для нашей страны:
1) внедрение инструментов БОР;
2) реформирование бюджетного сектора;
3) совершенствование финансового менеджмента в госсекторе.
Исследование существующего практического опыта внедрения БОР в России на местном уровне показало, что, во-первых, такая практика не является весьма распространенной, во-вторых, преимущества БОР только начинают осознаваться, в-третьих, эти преимущества очень часто перекрываются возникающими трудностями внедрения БОР в практику.
В качестве основных преимуществ можно отметить:
1. Большую прозрачность при оказании бюджетных услуг;
2. Наличие возможности оценивать вложения в социальную инфраструктуру;
3. Произошло переосмысление работ по предоставлению муниципальных услуг, при оценке их качества и эффективности приходится отвечать на вопросы, кем оказывается услуга, для кого она предназначена, с какой эффективностью может быть представлена.
Однако для муниципалитетов остаются и проблемные области, к которым можно отнести:
- отсутствие разработанных стандартов и нормативов оказания бюджетных услуг, причем на всех уровнях управления, как на государственном, так и на уровне местного самоуправления, что приводит к проблемам в формировании и разработке качественных показателей деятельности и снижает качество услуг, предоставляемых населению;
- практически не представляется возможным расширение самостоятельности и повышение ответственности бюджетных учреждений за результат в рамках существующего законодательства;
- возникают трудности в выбора измерителей, что связано с большим временным лагом между временем расходования ресурсов и оказания и услуг и результатом, который ожидается в результате ее предоставления, особенно ярко этот эффект наблюдается в таких сферах, как культура, физическая культура и т.д.;
- сложности при расчете показателей вследствие отсутствия необходимой муниципальной статистики, разработанных методик измерения показателей и др.
Можно отметить, что к настоящему времени в РФ сформирована необходимая нормативная и методологическая основа для разработки и реализации государственных программ. Но в законодательстве еще существует ряд пробелов и противоречий, касающихся порядка и условий их использования в муниципальных образованиях, а также по вопросам правового регулирования планов комплексного социально-экономического развития муниципалитетов.
Программно-целевые методы достаточно активно внедряются в практику муниципальных образований в ряде регионов, однако этот процесс не повсеместный. Это прежде всего связано с такими факторами, как низкая бюджетная обеспеченность и зависимость муниципальных образований от вышестоящих бюджетов, неопределенностью объемов доходных источников, что делает невозможным осуществлять полноценное среднесрочное планирование. Таким образом, практическое применение инструментов бюджетирования показало, что, несмотря на преимущества данного метода, возникает и целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из них являются
методологические проблемы, недостаток статистической информации, нехватка квалифицированных кадров.
Еще одной проблемой, возникающей в случае применения программно-целевых методов осуществления расходов бюджета, является необходимость увязать принятые целевые программы с программой социально-экономического развития муниципалитета. Причем при принятии всех этих программ должен соблюдаться принцип преемственности, они должны быть направлены на сокращение неэффективных расходов, повышение качества муниципального управления.
Планируемый переход муниципалитетов составлению программного бюджета потребует еще более глубокой проработки вопросов обоснованности, направленности всех расходов на достижение измеримых результатов, тесной взаимосвязи всех программных инструментов и расширения сферы применения программно-целевых методов. Применяемая практика планирования местных бюджетов по-прежнему ориентируется на принцип «от достигнутого» и опирается на установленные законодательными актами нормы и нормативы. Однако, такие нормы, особенно утвержденные на федеральном уровне, не могут отражать особенности социально-экономического положения каждого муниципалитета.
Решению данной проблемы мог бы способствовать реестр муниципальных услуг, который будет составляться на основе инвентаризации фактически предоставляемых муниципальных услуг, а также детальной оценки реальных потребностей в их предоставлении. В прикладном плане ведение реестра муниципальных услуг будет способствовать четкой фиксации механизма выделения, формализует ее содержание, а также предоставить возможности по внедрению в практику управления бюджетным процессом муниципального образования новые принципы и расчета затрат на их оказание, и оценку результатов их предоставления. Ведение реестра муниципальных услуг должно сочетаться с ведением реестра расходных обязательств и лежать в основе его формирования.
Правовое регулирование порядка оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг, а также закрепление обязательности учета результатов такой оценки при формировании расходов бюджета позволят применять на муниципальном уровне механизмы оценки эффективности и результативности предоставления муниципальных услуг, и приведут к прозрачности и обоснованности решений отраслевых ведомств как в отношении объемов предоставления муниципальных услуг, так и расходах на их исполнение.
На следующем этапе необходимо будет разработать стандарты качества муниципальных услуг. Это в свою очередь создаст предпосылки для внедрения в практику управления бюджетным процессом нормативов стоимости муниципальных услуг или финансовых нормативов. При создании таких нормативов могут использоваться следующие показатели: норматив оплаты труда муниципальных служащих; норматив оплаты услуг транспорта; норматив оплаты услуг связи; норматив оплаты коммунальных услуг и т.д. Определение полной стоимости муниципальной услуги будет служить инструментом для принятия управленческих решений, а также необходимой операцией для внедрения новых форм финансирования, например, нормативно-целевого финансирования, системы социального заказа, предоставления целевых потребительских субсидий.
Исходя из всего вышесказанного, идеальная система осуществления бюджетных расходов, направленная на конкретный результат как фактор повышения эффективности финансовой политики муниципалитета представляется как совокупность следующих элементов.
Во-первых, это должна быть система, основанная на достоверной и исчерпывающей статистической информации. В свою очередь, это потребует создания соответствующей новейшим требованиям техники информационной автоматизированной системы баз данных.
Во-вторых, необходимо задействовать в бюджетном планировании общественное мнение. Ведь если государство ставит целью удовлетворение общественных потребностей, кому, как не населению, лучше знать, что их интересует. Необходимо, чтобы вступил в действие принцип «обратной связи».
В-третьих, система должна базироваться на конструктивном диалоге между всеми уровнями власти. Вышестоящие уровни власти должны оказывать консультационное, методическое и иное содействие нижестоящим при составлении бюджета.
В-четвёртых, первостепенная роль должна отводиться финансовому контролю. Его особенностью должно стать не только выявление финансовых нарушений, но и их предупреждение. Полезно внедрение внутреннего аудита эффективности расходов.
В-пятых, цели, указанные в программах, должны быть чётко увязаны с другими стратегическими документами.
В-шестых, прогнозы развития территории должны содержать как минимум три альтернативных варианта бюджета. Особенно важной частью должно быть составление бюджета на случай кризисной ситуации.
В-седьмых, в лучших традициях западной практики бюджетное планирование должно осуществляться на 5 и более лет.
В-восьмых, самые лучшие, инициативные работники должны своевременно поощряться (стимулы, мотивация). В тоже время необходимо внедрить в БК РФ положения для пресечения нарушений бюджетного законодательства (санкции).
В-девятых, необходимо регулярно проводить конференции, форумы, в том числе онлайн и пр. в целях обмена положительным и отрицательным опытом, генерирования новых идей.
В-десятых, на каждую программу должно быть установлено ответственное лицо.
В-одиннадцатых, должны быть введены ясные, объективные рейтинги эффективности деятельности муниципалитетов.
В-двенадцатых, необходимо разработать стройную, ясную методику по расчёту показателей результативности бюджетных услуг.
Таким образом, такая система планирования позволит муниципалитетам выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с определенными целями и задачами, которые заложены в стратегическом плане развития муниципального образования.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Правовая справочно-информационная система «Гарант».
2. Куликов, Г. К. Финансовое положение муниципальных образований России: факторы и региональные особенности [Текст] / Г. К. Куликов // Региональные исследования. — 2011. - № 2. - С. 84-92.
PROBLEMS OF FORMATION OF LOCAL BUDGETS IN THE CURRENT
ECONOMIC CONDITIONS
Natalya Y. Simonova
associate professor, Siberian of Business and Information Technologies
Abstract. The article is about the formation of income and expenditure of budgetary funds of local budgets in both the level of the budget system is closest to the users of public services. In modern conditions, when virtually all of the local budgets are scarce, their financial security issues to the fore.
Keywords: budget alignment, intergovernmental transfers, local government, financial independence.
Сведения об авторе:
Симонова Наталья Юрьевна - кандидат экономических наук, доцент, зав. кафедрой менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: sim_nu_a@mail.ru. Статья поступила в редакцию 16.06.2013.
