CC BY
113
С. Г. СТАРЦЕВА
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ РЕГИОНАЛЬНОЙ МОЛОДЕЖНОЙ ПОЛИТИКИ (НА ПРИМЕРЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ)
Ключевые слова:
молодежь, субъекты молодежной политики, государственная молодежная политика, региональная молодежная политика, эффективность
В статье анализируется процесс формирования и реализации государственной молодежной политики, при этом особое внимание уделяется ее региональному аспекту. Автор выделяет наиболее серьезные юридические, финансовые и организационные проблемы, связанные с осуществлением этой политики, и утверждает, что на современном этапе она находится только в стадии становления.
Современная российская молодежь является стратегическим ресурсом, способным обеспечивать будущее развитие страны, а также главной инновационной силой, несущей в себе социально-экономический, общественно-политический, культурный потенциал, который в процессе его рационального использования может обеспечивать и всестороннее региональное развитие [2]. Для рационального использования этого важного ресурса необходимо осуществление эффективной государственной молодежной политики.
Сегодня в России государственное направление реализации моло-
Key words:
youth, subjects of youth policy, the state youth policy, a regional youth policy, effectiveness
The article examines the process of formation and realization of state youth policy, with particular emphasis on its regional dimension. The author highlights the most serious legal, financial and organizational problems associated with the implementation of the policy and states that at the present stage it is only establishing.
дежной политики является практически единственным. Политические партии не имеют четко разработанной и оформленной молодежной политики. Молодежные политические организации в основном заняты тем, что готовят будущих лидеров, аналитиков, организаторов, журналистов. Молодежные общественные объединения не в состоянии организовать эффективную работу в молодежной среде. В большинстве случаев низка роль профессиональных союзов в решении молодежных проблем, в разработке и осуществлении профессионально ориентированной молодежной политики. Коммерческие
Старцева С. Г. Проблемы формирования и реализации региональной молодежной политики...
Политика и правовое государство
структуры также не заинтересованы учитывать потребности молодежи, а трудовые коллективы с расширением рыночных отношений утратили прежний опыт поддержки молодых специалистов.
Государственная молодежная политика представляет собой деятельность государства, направленную на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации личности молодого человека и развития молодежных объединений, движений и инициатив. Она выражает стратегическую задачу государства в отношении к молодому поколению, решение которой направлено на обеспечение социальноэкономического, политического и культурного развития России, на формирование у молодых граждан патриотизма и уважения к истории и культуре отечества, к другим народам, на соблюдение прав человека.
Объектом государственной молодежной политики являются граждане Российской Федерации (включая иностранных граждан и лиц без гражданства) в возрасте от 14 до 30 лет, молодые семьи, а также молодежные объединения. К ее субъектам относятся государственные органы и их должностные лица, молодежные объединения и ассоциации, а также сами молодые граждане.
В 1990-е гг. широко осознавалась необходимость формирования
и реализации эффективной государственной молодежной политики, однако конкретные шаги в этом направлении наталкивались на значительное противодействие определенных политических сил. Наглядно это проявлялось в неоднократной ликвидации органов по делам молодежи, а также в затормаживании решения вопросов в различных сферах, таких как:
— нормативно-правовая (непринятие Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», задержки проработки программы «Молодежь России»);
— кадровая и информационно-аналитическая (нехватка специалистов по работе с молодежью);
— финансово-экономическая (недофинансирование мероприятий по работе с молодежью). Государственная политика, осуществляемая в этот период, испытывала ярко выраженный концептуальный и деятельностный кризис, который серьезно осложнялся проблемами институционального характера и стал особо заметен в следующих проявлениях:
— нереалистичности многих целей и задач в области государственной молодежной политики для современного российского общества;
— недостаточной научной обоснованности государственной мо-
лодежной политики, в отсутствии логической скоординированности с другими сферами государственного регулирования, приводящими к определенной искусственной замкнутости молодежной проблематики относительно других направлений деятельности государства (социальная, кадровая политика, вопросы обеспечения образования, социализации и воспитания и др.);
— неразработанности нормативно-правовой базы;
— отсутствии законодательного закрепления понятия «молодежь» как единой социальной группы по показателям критерия «возраст», с учетом региональной, профессиональной, социальной, этнической и иной дифференциации;
— преобладании «мероприятий-ного» подхода при реализации государственной молодежной политики;
— отсутствии соответствующей потребностям инфраструктуры учреждений по работе с молодежью, невыработанности направлений их деятельности, адекватно отвечающих интересам и проблемам молодежной сферы;
— недостаточном уровне кадрового и финансового обеспечения государственной молодежной политики;
— неразработанности на федеральном уровне и в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной сферы;
— отсутствии единого информационного банка данных о действующих в сферах государственной молодежной политики государственных органах управления, их учреждениях, профильных направлениях деятельности, социальных, педагогических и иных технологиях работы с молодежью.
Интерес власти был сосредоточен на вопросах тактики, которые без стратегических решений вели к частым реорганизациям аппарата. В течение последних 20 лет происходили постоянные изменения в федеральных структурах, отвечающих за молодежную политику, в связи с чем не всегда сохранялась преемственность достигнутых ранее результатов государственного регулирования развития данной сферы.
Во взаимоотношениях федеральных и региональных органов власти в процессе становления молодежной политики на протяжении 1990-2000-х гг. можно выделить три этапа, характеризующиеся переходом инициативы осуществления молодежной политики либо на региональный уровень, либо на уровень центра.
Старцева С. Г. Проблемы формирования и реализации региональной молодежной политики...
Политика и правовое государство
Первый этап становления институционально-правовой базы молодежной политики приходится на первую половину 1990-х гг., когда инициатива данного процесса безраздельно принадлежала федеральному центру. В условиях станов -ления новой демократической политической системы требовались переосмысление принципов и направлений работы государства с молодежью, выработка новых подходов к воспитанию молодого поколения в соответствии с ценностями зарождающейся системы.
Вторая половина 1990-х гг. знаменует следующий этап становления молодежной политики в современной России, когда инициатива переходит на региональный уровень. В конце 1990-х гг. явственно проявились элементы стагнации режима, что выражалось в экономическом кризисе и неспособности системы с ним справиться. Развитие молодежной политики на федеральном уровне существенно замедлилось, что восполнялось нормотворческой активностью в регионах.
Третий этап становления институционально-правовой базы молодежной политики начался со смены политического руководства в государстве в 2000 г. и продолжается по настоящее время. Современный этап отличается тем, что инициатива по формированию молодежной политики вновь переходит
на федеральный уровень. Это обусловлено постепенной эволюцией политического режима в сторону усиления вертикали президентской власти, централизации отношений федерального центра и регионов [1, с. 25].
Рассмотрим этапы становления региональной молодежной политики на примере Вологодской области. Изначально в данном субъекте Федерации функции по выработке основных направлений государственной молодежной политики и ее реализации были возложены на созданный в 1998 г. комитет по делам молодежи администрации Вологодской области. В 2002 г. областную структуру, призванную осуществлять молодежную политику, переименовывают в комитет по делам молодежи Вологодской области.
Из-за отсутствия федерального и регионального закона о молодежи основным механизмом реализации государственной молодежной политики на территории области становятся областные целевые программы «Молодежь Вологодчины», рассчитанные на два года. Программы отражали реальные проблемы молодежи и способствовали их поэтапному разрешению. В результате в регионе среди прочих были сформированы и закреплены основные направления молодежной политики: содействие развитию детского и молодежного общественного дви-
жения; мероприятия по духовнонравственному, патриотическому и гражданско-правовому воспитанию молодежи и поддержка молодых семей. Вологодская область активно участвует в реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002— 2010 гг. Во многом успешному осуществлению молодежных проектов в регионе мешали сложности в финансовом, организационном, материально-техническом и кадровом обеспечении основных направлений программы.
В 2005 г. Законодательным собранием области принят Закон «О государственной молодежной политике Вологодской области»1, в котором государственная молодежная политика определялась как составная часть социальной политики. В Законе четко обозначены цели, задачи и принципы государственной молодежной политики области, определены ее основные направления. Через год, в 2006 г., постановлением правительства области принята «Концепция государственной молодежной политики Вологодской области на 2006— 2016 гг.».
1 О государственной молодежной политике Вологодской области: закон Вологодской области от 29 ноября 2005 г. № 1376-ОЗ // Сборник нормативных документов Вологодской области, регулирующих вопросы государственной молодежной политики. 2006 г. С 38.
Поскольку длительное время федеральные стандарты в сфере государственной молодежной политики отсутствовали, в данном субъекте были определены некоторые критерии и приоритеты по отдельным направлениям государственной молодежной политики. Принятие концептуальных документов на федеральном уровне потребовало внесения изменений и в областные законопроекты, касающиеся осуществления государственной молодежной политики в регионе.
По информации, предоставленной действующим сегодня комитетом по физической культуре, спорту и молодежной политике Вологодской области, во всех 28 муниципальных образованиях области созданы органы управления молодежной политикой, кроме того, работают 12 учреждений (3 государственных и 9 муниципальных), оказывающих услуги для молодежи. При этом повсеместно наметилась тенденция к объединению органов управления молодежной политикой с другими отраслями социальной сферы, снижению статуса работников сферы молодежной политики. В 2010 г. изменился статус областного органа, осуществляющего руководство молодежной политикой в регионе. В результате слияния двух областных структур — комитета по делам молодежи и комитета по физической культуре и спорту — был создан объединенный комитет
Старцева С. Г. Проблемы формирования и реализации региональной молодежной политики...
Политика и правовое государство
по физической культуре, спорту и молодежной политике области, соответственно включающий функционал бывших самостоятельных органов государственной власти региона.
Следует выделить такие особенности реализации государственной молодежной политики в Вологодской области:
1. Молодежная политика в области сформирована относительно недавно, в связи с этим на сегодняшний день недостаточно разработана нормативно-правовая база в данной сфере государственного регулирования.
2. Отсутствует четкая координация молодежной политики региона с другими сферами государственного и регионального управления.
3. Ограничена инфраструктура учреждений и органов по делам молодежи, сужен круг направлений их деятельности, адекватно отвечающих потребностям, интересам и проблемам молодежной сферы в регионе.
4. Недостаточен уровень кадрового и финансового обеспечения реализации региональной молодежной политики.
5. Отсутствует универсальная система диагностики и комплексного социального мониторинга молодежной среды Вологодской области.
Таким образом, формирование и реализация молодежной полити-
ки на уровне региона напрямую зависят от социально-экономического развития, структуры населения, традиций, исторических и культурных особенностей, а также от специфики и направленности деятельности органа государственной власти по делам молодежи.
Региональная молодежная политика представляет собой совокупность целей, задач, направлений и действий государственных (федеральных и региональных) органов власти, органов местного самоуправления, иных факторов, направленных на создание условий для эффективной самореализации молодого поколения, с учетом физических возможностей, ценностно-ориентационных предпочтений и творческих инициатив. При этом необходимым условием реализации данной политики являются такие ключевые ее составляющие, как ресурсное обеспечение молодежных программ и предоставление гарантий социальной защищенности молодежи в регионе.
С 2002 г. ведется активный поиск эффективных проектов и механизмов (существенных новаций) реализации государственной молодежной политики. Большое значение в этой связи имеет «Стратегия государственной молодежной политики в Российской Федерации»1,
1 Об утверждении Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от
рассчитанная на период до 2016 г. В рамках стратегии действует ряд проектов, в том числе «Российская молодежная информационная сеть «Новый взгляд», «Доброволец России», «Карьера», «Молодая семья России», программа «Молодежь России», «Гражданин России». Тем не менее в данном документе оказались не обозначенными вопросы молодежного самоопределения и идентификации, кроме того, работа с молодежью представлена без достаточного анализа современного этапа и специфики российской цивилизации, вне экспертных оценок состояния государственной молодежной политики, вне перспективных задач по развитию гражданского общества в Российской Федерации.
Значимым шагом стало принятие «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.»1. Государственная молодежная политика в документе рассматривается как самостоятельное направление, предусматривающее формирование необходимых социальных условий для инновационного развития страны.
18 декабря 2006 г. № 1760-р. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52. Ст. 5622.
1 Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации: распоряжение Прави-
тельства РФ от 17 ноября 2008 г. №1662-р // Собрание законодательства РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
В «Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г.»2 в качестве одной из задач, стоящих перед Правительством, предусматривается приобщение молодежи к участию в разработке эффективных моделей и форм вовлечения молодых людей в трудовую и экономическую деятельность, а также совершенствование системы поддержки инициативной и талантливой молодежи.
В настоящее время в сфере молодежной политики на федеральном уровне действуют Минспорт-туризм России и Федеральное агентство по делам молодежи. В субъектах РФ реализацию молодежной политики осуществляют два министерства по молодежной политике, десять объединенных министерств, шесть государственных комитетов, двадцать два комитета по молодежной политике, пять агентств, тринадцать департаментов, шестнадцать управлений в рамках других министерств, девять отделов. Молодежными проблемами занимаются более 150 государственных учреждений регионального значения, подведомственных органам по делам молодежи, и более
Основные направления деятельности
Правительства Российской Федерации на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р // Собрание законодательства РФ. 1 декабря 2008 г. № 48. ст. 5639.
Старцева С. Г. Проблемы формирования и реализации региональной молодежной политики...
Политика и правовое государство
4500 муниципальных учреждений сферы молодежной политики. В них работают свыше 100 тыс. специалистов.
При Федеральном Собрании РФ работают молодежные парламентские структуры: при Государственной Думе действует Общественная молодежная палата, при Совете Федерации — Межпарламентская молодежная ассамблея. Общественные молодежные объединения и различные их ассоциации представлены в коллегии Министерства спорта, туризма и молодежной политики РФ, а также в созданных при нем различных совещательных органах. Представители молодежных общественных объединений входят в Общественную палату РФ, в общественные советы при различных министерствах и ведомствах1.
Федеральная модель государственной молодежной политики включает в себя деятельность как законодательной, так и исполнительной ветвей власти. Различные органы по делам молодежи (министерства, комитеты и отделы по делам молодежи) созданы и функционируют как на региональном, так и на уровне местного самоуправле-
1 Молодежная политика в Российской Федерации: доклад. [Электронный ресурс] // Российский парламентарий: парламентский клуб. Статьи. Документы. С. 94. ШИЗ!.: http://www.parl.ament-cl.ub.ru/articl.es,9, $реа'а[,1,630.htm (дата обращения:
20.12.2011).
ния. На муниципальном уровне осуществлением молодежной политики занимаются представительные органы и различные структурные подразделения администраций муниципальных образований. По замыслу, на них ложится социальная поддержка молодежи и молодой семьи, в том числе общественных инициатив и талантливой молодежи, обеспечение занятости молодежи, профилактика и противодействие распространению преступности и наркомании в молодежной среде, гражданское и патриотическое воспитание молодежи, организация работы по месту жительства, развитие молодежного и детского самоуправления, информационное сопровождение реализации муниципальной молодежной политики, поддержка молодежного предпринимательства.
2009 г. был провозглашен годом молодежи. Президент подчеркнул необходимость развития творческого, научного и профессионального потенциала молодежи, ее активного привлечения к реализации социально-экономических преобразований в стране, воспитания у нее чувства патриотизма и гражданской ответственности. Главным достижением стало создание в стране системы поиска и поддержки думающей и талантливой молодежи, а также формирование общественного мнения в пользу необходимости решения проблем молодежи как
особой социально-демографической группы1.
Формирование жизнеспособного подрастающего молодого поколения становится одной из главных стратегических задач развития страны. Сегодня молодежь рассматривается в качестве полноправного субъекта молодежной политики, основного партнера властей всех уровней в выработке и реализации ее основных направлений. Современная молодежная политика ориентирована на максимальное включение молодежи в социальную практику, на создание условий и возможностей для самостоятельного решения молодежным сообществом собственных проблем и полноценное участие молодежи в жизни общества.
Становление молодежной политики в России носило «маятниковый характер»: инициатива по формированию и развитию институционально-правовой базы молодежной политики на протяжении 1990-х — середины 2000-х гг. переходила с федерального уровня на региональный, и обратно. Такой «маятник» был обусловлен политическими факторами: изменением характера политического режима в стране, изменениями федеративных отношений от децентрализации к централизации.
1 Сидибе П. Инвестиции в молодость. Путин В. В. начал год молодежи в России // Российская газета. 2009. 20 февраля.
Справедливо отметить взаимовлияние федерального и регионального уровней. Если центр, как правило, устанавливал принципы, направления, формы взаимодействия государства и молодежи, то деятельность региональных органов власти позволяла выявить существенные проблемы в реализации основных направлений молодежной политики и тем самым определить приоритеты и механизмы ее осуществления на федеральном уровне.
Анализ практической деятельности органов по делам молодежи субъектов Федерации показывает, что и на уровне Российской Федерации, и на региональном уровне структуры по реализации государственной молодежной политики не смогли скоординировать деятельность различных государственных органов власти в этой сфере. Опыт реализации молодежной политики в регионах свидетельствует, что система среднесрочного программирования в целом оправдала себя, т. к. она позволяла проводить необходимую коррекцию, преодолевать инерцию молодежных программ.
Значительное сдерживающее влияние на реализацию государственной молодежной политики оказывала слабая законодательнонормативная база как на федеральном, так и на региональном уровне. Действующее в настоящее время законодательство, регулирующее государственную молодежную политику
Старцева С. Г. Проблемы формирования и реализации региональной молодежной политики...
Политика и правовое государство
в России, имеет фрагментарный характер. На сегодняшний день в нем отсутствует нормативно-правовая база, необходимая для целостного правового обеспечения молодежной политики, в том числе не принят единый нормативный правовой акт, регламентирующий вопросы молодежной политики России.
В настоящее время государственная молодежная политика как сфера государственной деятельности находится в стадии становления. Ее осуществление основывается на координации деятельности всех органов, осуществляющих социальную политику государства, нормативно-правовом, управленческом, финансовом ее обеспечении. Пер-
востепенной задачей в сфере молодежной политики становится ее реализация на федеральном и региональном уровнях и создание для этой цели необходимых структур межведомственного и межсекторного взаимодействия.
Для осуществления задач модернизации молодежной политики, повышения ее результативности за счет активизации общественной составляющей необходимы следующие шаги: развитие науки о молодежи, усиление нормативно-правовой базы государственной молодежной политики на федеральном и региональном уровнях, активизация молодежи в общественно-политической сфере общества.
1. Беляева Н. М. Формирование государственной молодежной политики в современной России: нормативно-правовое измерение // Проблемы социальной работы с молодежью и молодежная политика: история, теория и практика. Материалы Всероссийской научно-практической конференции. СПб.: СПГУТД, 2010.
2. Горшков А. С. Совершенствование системы профессионального обучения государственных служащих в условиях административной реформы // Государственная служба. Вестник Координационного Совета по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе. 2006. № 1. С. 28-36.
References
1. Belyaeva N. M. Formirovanie gosudarstvennoy molodezhnoy poLitiki v sovremennoy Rossii: norma-tivno-pravovoe izmerenie // Problemy sotsialnoy raboty s molodezhyu i molodezhnaya politika: istoriya, teoriya i praktika. Materialy Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii. SPb.: SPGUTD, 2010.
2. Gorshkov A. S. Sovershenstvovanie sistemy professionalnogo obucheniya gosudarstvennykh slu-zhaschikh v usloviyakh administrativnoy reformy // Gosudarstvennaya sluzhba. Vestnik Koordinat-sionnogo Soveta po kadrovym voprosam, gosudarstvennym nagradam i gosudarstvennoy sluzhbe pri polnomochnom predstavitele Prezidenta Rossiyskoy Federatsii v Severo-Zapadnom federalnom okruge. 2006. № 1. S. 28-36.
