CC BY
106
УДК 336.14 © Е. В. Иванова, 2012
Е. В. Иванова
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РАСХОДНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Статья посвящена основным проблемам формирования и исполнения расходных обязательств Омской области. Повышения эффективности использования бюджетных средств можно добиться двумя способами: путем внедрения программного бюджета, а во-вторых, созданием региональной системы внутреннего финансового контроля, которая позволит создать единое информационное пространство для всех органов исполнительной власти региона. В статье рассмотрены преимущества аудита эффективности по сравнению с другими видами
Ключевые слова: бюджетная система, расходные
бюджетирование, финансовый контроль
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих региону осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является областной бюджет.
Благодаря бюджету органы государственной власти Омской области имеют возможность сосредотачивать финансовые ресурсы на приоритетных направлениях экономического и социального развития, практически использовать бюджет в качестве инструмента государственного регулирования экономики, стимулировать производственные и социальные процессы. Особое место в структуре областного бюджета занимает система расходов, которая непосредственно связана с выполнением органами государственной власти своих функций.
Посредством распределения расходов бюджета происходит концентрация финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, обусловленных соответствующим уровнем социально - экономического развития региона.
В последние десятилетия в Российской Федерации происходит процесс регионализации социальных и экономических процессов. В большей степени функции регулирования этих процессов переходят от федеральных органов государственной власти на уровень субъектов Российской Федерации. В связи с этим роль региональных финансов, а, следовательно, и значение расходов региональных бюджетов, усиливается, а сфера их применения расширяется.
Современное состояние бюджетной системы характеризуется проведением ответственной бюджетной политики, исполнением в полном объеме всех
финансового контроля. обязательства, аудит эффективности, программное
принятых бюджетных обязательств, повышением качества оказываемых государственных услуг, совершенствованием бюджетного планирования.
Несмотря на это, в Омской области имеется ряд проблемных направлений, связанных с формированием, распределением и использованием средств областного бюджета, требующих решения для повышения эффективности управления финансами Омской области:
1) планирование бюджетных ассигнований областного бюджета осуществляется по большей части методом индексации расходов;
2) распределение бюджетных ассигнований областного бюджета на исполнение отдельных видов принимаемых расходных обязательств не в полном объеме осуществляется с применением принципа конкурсного распределения;
3) неэффективное использование отдельных расходных обязательств областного бюджета главными распорядителями;
4) не достаточная эффективность финансового контроля за использованием средств областного бюджета.
В целях создания условий для дальнейшего повышения эффективности использования средств областного бюджета и устранения имеющихся недостатков, в том числе связанных с формированием и использованием средств областного бюджета. Правительством Омской области утверждена программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года [1, с. 2-5].
Ключевым моментом Программы является задача, связанная с повышением эффективности публично-правовых образований. Повышение эффективности бюджетных расходов немыслимо без четкого определения сфер ответственности, без увязки стратегического бюджетного планирования, це-леполагания бюджетных расходов с мониторингом достижения заявленных целей, без прозрачности.
подотчетности и программно-целевой организации этой деятельности.
В связи с этим встает задача разработки конкретных количественных и качественных критериев, позволяющих оценивать, насколько та или иная организация, то или иное публично-правовое образование орган государственной власти эффективно расходует бюджетные средства и в какой степени добивается достижения установленных целей и показателей.
Когда нет четко установленных критериев и показателей, оценки нередко носят субъективный характер. Органам исполнительной власти выгодно утверждать те показатели, которые могут выполняться и без наличия необходимых финансовых ресурсов, без реализации тех или иных программ, под действием тех или иных объективных факторов, действующих вне зависимости от их воли или желания. Иногда, наоборот, устанавливаются излишне субъективные критерии, достичь которых достаточно сложно, невзирая на любую административную и финансовую деятельность.
Сегодня структура принятия решений в органах исполнительной власти построена таким образом, что участие стороннего наблюдателя, участие экспертов в выработке показателей не очень высоко. По сути, они сами ставят себе задачи, и поэтому процедура принятия и утверждения этих показателей на уровне Правительства часто носит формальный характер. Думается, что широкое участие общественных структур, экспертных сообществ в процедурах формирования показателей, принятия решений не только возможно, но и необходимо, потому что любой руководитель того или иного органа исполнительной власти заинтересован заложить тот показатель, который без его участия выполниться. А увязать устанавливаемый показатель с ресурсами всегда достаточно сложно. Формально все выглядит достаточно прилично, но, по сути, элемент
Сравнительная характеристика прог]
подгонки желаемого под действительное достаточно высок.
В качестве основных мер, направленных на решение описанных выше проблем и одновременно направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств, можно рассмотреть внедрение, начиная с 2012 года, программного бюджета и осуществление аудита эффективности использования бюджетных средств.
Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социально-экономической эффективности расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями. Сравнительная характеристика программного и традиционного бюджетирования приведена в таблице.
В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения показателей эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств.
Таблица
имного и традиционного бюджетирования
Показатели Затратное/традиционное бюджетирование Программное бюджетирование
Движение по бюджетной "вертикали" "Снизу вверх" "Сверху вниз"
Механизм расходования бюджетных средств Финансирование расходных полномочий РБС по нормативам Финансирование программ на основе анализа "затраты-выгода"
Формы контроля Внешний Внутренний Непосредственными РБС
Контролирующие органы Министерство финансов и др. Отраслевые ведомства Департаменты отраслевых ведомств
Объекты контроля Затраты-статьи затрат Затраты-укрупненные виды расходов Результаты деятельности ведомств и общий объем текущих расходов
Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого распорядителя бюджетных средств или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе. Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов.
Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти.
Основной задачей программной классификации является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно-аналитического обеспечения функционального и программного анализа; повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных распорядителей бюджетных средств.
Таким образом, внедрение программной классификации - неотъемлемая часть процесса перехода к программному бюджетировнаию, требующая одновременного реформирования принципов учета управления.
В настоящее время Бюджетный Кодекс РФ не содержит программной классификации, а она должна стать доминирующей, если предполагается повышать эффективность расходов на основе программного бюджета.
Нынешняя классификация излишне детализирована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Эго также не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики. По сути, она позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и дру-
гих получателей бюджетных средств к достижению конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках, возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику
На сегодняшний день идет реформирование государственного финансового контроля. Очень важно понимать, что задача повышения эффективности бюджетных расходов напрямую связана и с этой проблемой. Без эффективного контроля не может быть эффективной реализации бюджетных ресурсов, потому что, по сути, это элемент обратной связи от управляющего объекта к управляемому субъекту, и принимать грамотные решения без этого невозможно.
В стране контроля порой очень много, он избыточен и неэффективен, страдает очень большим дублированием. Важно провести границу между функциями внешнего контроля и внутреннего, что в нашем законодательстве по-прежнему в полной мере не присутствует.
На сегодняшний день в большинстве регионов эффективно функционирует система внешнего финансового контроля, при этом очень слабо развита система внутреннего финансового контроля. Причина этого - отсутствие четкого разграничения полномочий между внешним и внутренним контролем, наличие значительных пробелов в законодательстве, и самое главное, отсутствие единой методологии и квалифицированных кадров для выполнения контрольно-ревизионных мероприятий в полном объеме.
Одним из решений данной проблемы может стать внедрение комплексной региональной системы внутреннего контроля, которая позволит создать единое информационное пространство для всех органов исполнительной власти региона. Такая система позволит повысить качество и эффективность контроля, осуществляемого главными распорядителями средств, результаты которого станут доступны всем заинтересованным сторонам.
В рамках данного направления, в сентябре
2012 г. создано Главное управление финансового контроля Омской области. Вновь созданное ведомство будет контролировать «операции с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета, операции с бюджетными средствами администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета».
Также в функциях Главного управления - контроль за соблюдением получателями бюджетных кредитов, инвестиций и государственных гарантий Омской области условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. Управление уполномочено проводить проверки правомерности и эффективности использования средств областного бюджета у получателей бюджетных средств.
Ведомство вправе запрашивать и получать у государственных органов, их структурных подразделений, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц сведения, необходимые для осуществления государственного финансового контроля.
Помимо этого можно совершенствовать систему аудита эффективности бюджетных расходов, который представляет собой по большей части внутренний контроль за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств.
Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования бюджетных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.
К преимуществам аудита эффективности по сравнению с другими видами финансового контроля относят:
• комплексный анализ причин неэффективного использования бюджетных средств в разрезе их получателей;
создание условий для борьбы с коррупцией в органах власти путем предоставления информации об использовании бюджетных средств;
предоставление законодательным органам власти возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;
• обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов.
Цель аудита эффективности состоит не в обосновании правильности расходования бюджетных средств, а в оценке результативности произведенных расходов на основе отчетных данных после осуществления финансирования программы. С его помощью выявляют и устраняют недостатки программы, мотивируют персонал, определяют наиболее эффективные варианты использования ресурсов, а также укрепляют доверие к программе.
По результатам аудита эффективности заинтересованные лица могут судить о том, насколько программа достигает заявленных целей и как расходуются выделенные ресурсы.
Библиографический список
1. Об утверждении Программы повышения эффективности бюджетных расходов Омской области на период до
2013 года: Постановление Правительства Омской области от 31 марта 2011 г. № 49-п // СПС «КонсультантПлюс».
2. Ильин, В. В. Повышение эффективности бюджетных расходов [Текст] / В. В. Ильин // Финансы. - 2011. -№ 1. - С. 14-17.
PROBLEMS OF FORMATION AND EXECUTION OF EXPENDITURE OBLIGATIONS OF THE BUDGETS OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND WAYS OF THEIR SOLUTION
Elena V. Ivanova,
associate professor, Siberian Institute of Business and Information Technologies.
Abstract. The article is devoted to the main problems of the formation and execution of expenditure obligations of the Omsk region. Increase of efficiency of use of budgetary funds can be done in two ways: through the implementation of the programme budget, and secondly, the creation of a regional system of internal financial control, which will enable to create a unified information space for all bodies of the Executive power of the region. The article considers the advantages of the audit of the efficiency in comparison with other types of financial control.
Key words: budget system, expenditure commitments, efficiency audit, program budgeting, financial control.
Иванова Елена Владимировна - кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента Сибирского института бизнеса и информационных технологий (г. Омск, Российская Федерация), e-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 30.11.2012.
