CC BY
42
АНАЛИЗ ВОПРОСА ВЫБОРА ИНДИКАТОРОВ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ
В УСЛОВИЯХ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
Рыночная трансформация экономики Российской Федерации потребовала соответствующей трансформации бюджетно-финансовых отношений. Становление современной бюджетной системы России представляет собой сложный многоэтапный процесс, существенную роль в котором играют органы Федерального казначейства. Т. Г. Нестеренко [1] разделяет процесс бюджетной реформы на три этапа. На первом этапе происходило укрепление системы исполнения бюджета; создание достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе учета; обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета. На втором этапе приводились в соответствие расходные обязательства публично-правовых образований с их финансовыми возможностями. И, наконец, на третьем этапе происходит переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, составление отчетности о финансовом положении публично-правовых образований на базе учета, основанного на методе начисления, и внедрение процедур внутреннего контроля и аудита [1].
Первый этап бюджетной реформы характеризуется принятием и вступлением в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации. Начало второго этапа бюджетной реформы автор [1] относит к 2004 г., когда Федеральным Собранием Российской Федерации были приняты фундаментальные изменения в бюджетном законодательстве, а также в законах, устанавливающих полномочия публично-правовых образований, и законах, определяющих порядок исполнения расходных обязательств публично-правовых образований. Третий этап бюджетной реформы направлен на со-
А.С. БАСИн, доктор экономических наук
Т.А. ХАСБИУЛИНА Управление Федерального казначейства РФ
по Тульской области
вершенствование управления общественными финансами. На этом этапе существенно повышается роль администраторов — главных распорядителей бюджетных средств.
Современная редакция Бюджетного кодекса РФ построена исходя из того, что в центре всех бюджетных правоотношений стоит ведомство, и именно оно является главным администратором бюджетных средств, действующим от имени публично-правового образования. Права администратора бюджетных средств существенно расширены. Его функции распространяются не только на расходную, но и на доходную часть бюджета. Доходы администрируются в виде налогов и доходов от использования имущества, а расходы используются для оплаты бюджетных обязательств. Федеральное казначейство, в свою очередь, также является администратором бюджетных средств на федеральном уровне. Администратор бюджетных средств принимает расходные обязательства, заключает договоры и вступает, таким образом, в гражданско-правовые отношения от имени соответствующего публично-правового образования. Финансовый результат того или иного публично-правового образования в значительной степени зависит от уровня финансового менеджмента, обеспечиваемого администратором бюджетных средств.
Среднесрочное бюджетное планирование является важным элементом, способствующим внедрению системы бюджетирования, ориентированного на результат, поскольку более длительные сроки финансирования в целом ряде случаев могут позволить уже в процессе бюджетного финансирования проконтролировать конкретные результаты такого финансирования и при необходимости
скорректировать его. При более коротком горизонте бюджетного планирования подобные результаты могли быть не обнаружены.
Удлинение горизонта бюджетного планирования необходимо и по макроэкономическим причинам, чтобы все участники бюджетного процесса, инвесторы понимали, какого рода макроэкономическая ситуация будет складываться в зависимости от той или иной бюджетной политики на ближайшие три года. Еще большее значение удлинение горизонта бюджетного планирования имеет для главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений, т. е. на микроуровне. Кроме того, такой подход к формированию бюджета позволяет решать другие задачи, к которым относится [1]:
• проверка правительственных и законодательных решений на предмет их соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
• обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышение фискальной дисциплины;
• повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса.
Таким образом, новая редакция Бюджетного кодекса РФ заложила основу расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств. При этом главным распорядителям бюджетных средств могут быть предоставлены права по более или менее подробной детализации ассигнований по кодам бюджетной классификации в сводной бюджетной росписи для тех или иных подведомственных им распорядителей или получателей бюджетных средств [1].
Однако расширение прав требует соответствующего контроля за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств со стороны Министерства финансов РФ. Этот контроль планируется осуществлять в форме мониторинга финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Решения о предоставлении главным распорядителям дополнительных прав будут приниматься только на основе анализа результатов такого мониторинга.
В работе Т. Г. Нестеренко [1] отмечается также, что в течение 2008 г. в рамках переходных положений Бюджетного кодекса РФ все участники бюджетного процесса должны отладить свои внутренние организационные процедуры таким образом, чтобы не
было сбоев при составлении и исполнении бюджета. К необходимым мероприятиям относятся [1]: создание и внедрение эффективной системы финансовой информации, обеспечивающей своевременное предоставление менеджерам на всех уровнях иерархии необходимых им сведений в удобной для них форме; создание действенной системы внутреннего аудита, способной стать главным средством, обеспечивающим недопущение нарушений и повышение эффективности управления расходами, а также изменение объекта внешнего аудита: перенос акцента с проверки соблюдения целевого назначения бюджетных средств, достоверности финансовой отчетности и выполнения требований нормативно-правовых актов на оценку функционирования системы внутреннего контроля и аудита эффективности бюджетных расходов и др.
Любые бюджетные реформы будут успешными только тогда, когда будут обеспечены максимальная открытость, иерархическая и публичная подотчетность бюджетных процессов. Именно для этого необходимо создавать и укреплять соответствующую институциональную среду, в которой протекает бюджетный процесс, совершенствовать системы внешнего и внутреннего контроля и аудита.
Эксперимент по внедрению в практику бюджетирования, ориентированного на результат, проводится в настоящее время Министерством финансов РФ и рядом главных распорядителей бюджетных средств. Содержанием эксперимента является оценка внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, и качества финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета, являющихся федеральными органами исполнительной власти. В ходе эксперимента оценивается качество докладов о результатах и основных направлениях деятельности участников эксперимента, качество бюджетного планирования участников эксперимента, а также качество финансового менеджмента участников эксперимента. Оценка докладов о результатах и основных направлениях деятельности участников эксперимента проводилась в соответствии с оценочной таблицей, содержащей ряд критериев. К ним, в частности, относятся: соответствие сформулированных стратегических целей деятельности приоритетам государственной политики, релевантность, специфичность, измеримость, достижимость, краткость и ясность формулировок, отражение актуальных потребностей общества, независимость от средств достижения; соответствие выбранных показателей требованиям
адекватности, объективности и однозначности; соответствие показателей требованиям точности, достоверности, экономичности, сопоставимости, своевременности и регулярности; следование принципу минимизации числа показателей и разграничение показателей непосредственных и конечных результатов; устойчивость системы показателей и др.
Эксперимент показал эффективность и перспективность бюджетирования, ориентированного на результат, как способа управления бюджетным процессом. Однако результаты эксперимента требуют дальнейшего научно-методического анализа и обобщения. Развернутый анализ проблем, связанных с бюджетированием, ориентированным на результат, проведен в исследовании В. Ю. Чи-гирева [2]. Он отмечает, что по своему содержанию бюджетирование, ориентированное на результат, является особым методом управления бюджетным процессом — методом, который охватывает все стадии данного процесса (планирование, рассмотрение и утверждение, исполнение и контроль за исполнением бюджета) и направлен на программно-целевое использование бюджетных средств с учетом приоритетов социально-экономической политики для достижения прямых и конечных общественно значимых результатов [2]. В результате В. Ю. Чигиревым были сформулированы следующие основные принципы бюджетирования, ориентированного на результат, [2]:
1. Принцип гарантированного финансового обеспечения действующих обязательств, предусматривающий, что финансирование действующих обязательств осуществляется в безусловном порядке. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, это обеспечивает многолетние гарантии финансового обеспечения деятельности участников бюджетного процесса при достижении ими общественно значимых результатов.
2. Принцип конкурсного распределения бюджетных средств для финансирования принимаемых обязательств, в рамках которого распределение ассигнований в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляется на конкурсной основе с учетом приоритетности направления использования средств, результативности предыдущих распределений, степени общественной значимости планируемых результатов и ожидаемой эффективности бюджетных средств.
3. Принцип измеримости и сопоставимости результатов деятельности участников бюджетного процесса, предполагающий, что общественно
значимые результаты, достигаемые участниками бюджетного процесса, должны быть измеримыми и сопоставимыми (во временном аспекте либо с результатами иных участников бюджетного процесса, предоставляющих аналогичные услуги, выполняющих аналогичные функции).
4. Принцип декомпозиции целей и задач, в рамках которого цели и задачи социально-экономической политики должны декомпозироваться с программно-целевым использованием бюджетных средств на их реализацию. В отличие от уже существующих принципов бюджетирования, ориентированного на результат, данный принцип позволит построить четкую иерархию целей и задач, где реализация их на нижестоящем уровне будет способствовать достижению вышестоящих целей и задач.
5. Принцип взаимосвязи бюджетных показателей с показателями общественно значимых результатов, предполагающий, что бюджетные ресурсы должны быть привязаны к конкретным общественно значимым результатам, чего не обеспечивают сформулированные ранее принципы. Данный принцип необходим, прежде всего, при бюджетном планировании в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, причем на каждом этапе декомпозиции целей и задач. В итоге будет обеспечена прямая связь бюджетных ресурсов с показателями ожидаемых общественно значимых результатов на каждом уровне иерархии целей и задач.
Однако последовательная и эффективная реализация перечисленных принципов бюджетирования, ориентированного на результат, невозможна без правильного выбора систем критериев — индикаторов результативности бюджетного финансирования. Анализ проблемы выбора подобных индикаторов проведен Е. В. Боровиковой [3] применительно к системе среднесрочного бюджетирования. При этом отмечается, что систему критериев эффективности формы бюджетирования, которая дает возможность соизмерять затраты с итоговыми показателями, можно сформировать на основе сочетания количественных и качественных показателей. Один из главных вопросов — правильное определение показателей, по которым оценивается результат деятельности той или иной организации. Результаты деятельности бюджетной организации предлагается разделить на следующие группы [3]:
1. Прямые результаты, характеризующие объем работ или выраженные количественными показателями проведенных мероприятий.
2. Конечные результаты, отражающие миссию организации и направленные непосредственно на удовлетворение нужд потребителей.
3. Общие результаты, связанные с воздействием на другие сферы жизнедеятельности региона или муниципального образования, их улучшением в целом.
Естественно, что при составлении проекта бюджета необходимо учитывать взаимосвязь между результатами на различных стадиях исполнения бюджетного финансирования и комплексом мероприятий и ресурсов на их проведение, т. е. осуществлять идентификацию результатов в рамках программных мероприятий, финансируемых из бюджета. Автором [3] сформирована также система требований к количественным индикаторам в системе показателей эффективности среднесрочного бюджетирования. К ним отнесены, в частности, следующие [3]:
1. Индикатор отражает цели и задачи разработанной программы и развития территории в целом.
2. Индикатор рассчитывается на основе достоверной информации, которую можно получать на постоянной основе.
3. Экономичность процедур сбора данных по данному индикатору.
4. Прозрачность и простота расчета индикатора.
В качестве удобного и информативного индикатора автор [3] рассматривает сумму затрат на достижение единицы результата. Использование подобного индикатора позволяет не только осуществить мониторинг результатов бюджетного финансирования, но оценить и выбрать такие проекты и программы на этапе предварительного контроля, которые обеспечивают минимальную сумму затрат на достижение единицы индикатора. При этом, безусловно, следует согласиться с автором [3], что необходимо учитывать различные риски, связанные с недостижением ожидаемых результатов, как в случае экономических доходных проектов, так и в случае социальных проектов, не связанных с получением доходов.
Наиболее эффективным способом мониторинга индикаторов результативности является привлечение для этой цели территориальных органов государственной статистики. Однако для этого индикаторы эффективности должны быть включены в число статистических показателей, определяемых этими органами. В то же время такой подход не всегда возможен, так как в ряде случаев требуется контролировать совершенно специфические индикаторы, относящиеся только
к некоторой узкой сфере деятельности, контроль которых органами государственной статистики затруднен. В этом случае используются так называемые БОР-доклады [2] главных распорядителей бюджетных средств, которые затем агрегатируются и представляются в вышестоящие органы управления. Однако при этом вполне закономерен вопрос: насколько объективно будет определяться значение подобного индикатора? Поэтому целесообразно искать механизмы мониторинга и оценки значений этих индикаторов независимыми контролирующими органами, например органами внешнего контроля, создаваемыми при представительных органах власти. В процессе оценки и мониторинга этих индикаторов для повышения объективности результатов значительное внимание рекомендуется уделить возможности общественного участия. Именно население ощущает потребность в каком-либо новом объекте инфраструктуры, способно вести наблюдение за ходом работы той или иной программы. Взаимодействие органов местного самоуправления с населением может быть организовано посредством проведения опросов, анкетирования, публичных слушаний, сотрудничества с инициативными группами, ассоциациями [3].
Таким образом, осуществляя многоступенчатую декомпозицию стратегических целей государства, можно сформировать систему индикаторов результативности для различных уровней управления бюджетным процессом. На этапе анализа результатов бюджетного процесса может быть осуществлено агрегатирование, при котором возможно использование весовых коэффициентов для различных индикаторов результативности и их свертка в критерии более высокого уровня. Все это в целом позволит перейти к более современной и эффективной форме управления бюджетным процессом — бюджетированию, ориентированному на результат.
Литература
1. Нестеренко Т. Г. Этапы бюджетной реформы // Финансы. 2008. № 2. С. 3 - 7.
2. Чигирев В. Ю. Бюджетирование, ориентированное на результат, и его реализация в органах Федерального казначейства. Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. экон. наук. — Саратов, СГСЭУ. 2007. 20 с.
3. Боровикова Е. В. Индикаторы результативности в системе среднесрочного бюджетирования // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. № 8.
