CC BY
110
9(99) - 2012
Зарубежный опыт
УДК 338.574
проблемы финансового обеспечения пенсионной системы в условиях рыночной экономики Казахстана и пути их решения
З. А. БИГЕЛЬДИЕВА,
кандидат экономических наук, заведующая кафедрой налогов и налогообложения E-mail: zaremavip@mail. ru Южно-Казахстанский государственный университет имени М. О. Ауэзова
Гглавным стратегическим направлением пенсионной реформы стал постепенный переход от распределительной системы социального обеспечения, основанной на солидарности поколений, к накопительной пенсионной системе, предусматривающей индивидуальные пенсионные сбережения в накопительных пенсионных фондах. Эта система только формируется и поэтому может продемонстрировать нестабильность, несмотря на имеющиеся успехи. Отсюда - необходимость изучения практики функционирования основных моделей пенсионных систем, существующих за рубежом. Все изложенное обусловливает актуальность избранной темы научного исследования.
Ключевые слова: пенсионный, обеспечение, система, рынок, накопительный, взнос.
Одним из главных вопросов в области социально-экономической политики государства выступает пенсионное обеспечение. По своей экономической сущности пенсионное обеспечение выражает согласование финансовых интересов нетрудоспособных членов общества с остальной его частью, создающей материальные блага.
Хотя первые пенсионные системы возникли более 100 лет назад и прошли не один этап реформирования, на современном этапе проблемы пенсионного обеспечения даже в развитых странах вновь серьезно обострились. Это вызвано демографическими изменениями, которые не всегда учитывались при проведении реформ в прошлом.
Такая политика привела к серьезному увеличению пенсионной нагрузки на государственные бюджеты и поставила перед правительствами вопрос об уменьшении доли распределительной пенсионной системы и увеличении доли накопительной, в связи с чем назрела необходимость изменения условий финансового планирования.
Как показывает опыт разных стран, реформирование пенсионной системы часто приводит к социальной напряженности из-за увеличения пенсионного возраста, отказа от льготных пенсий и увеличения взносов в пенсионные фонды.
Осуществляемое в Республике Казахстан реформирование пенсионной системы, споры о дальнейшем пути ее развития заставляют более пристально изучать прошлое, в нем находить ответы на
современные вопросы. Поэтому без пристального, детального исследования сложных причинно-следственных процессов возникновения, становления, функционирования и неоднократного реформирования (вплоть до революционных скачков) системы пенсионного обеспечения невозможно выработать адекватной существующим социально-экономическим общественным отношениям модель рассматриваемого объекта и предмета.
В совокупности эти и другие причины подтверждают недостаточную разработанность ряда аспектов финансового регулирования казахстанской пенсионной системы. Это подтверждается анализом зарубежного опыта в области построения и реформирования пенсионных систем, а также выявления факторов, влияющих на динамику пенсионного обеспечения.
Следует отметить, что последние годы в зарубежной и в отечественной практике все более очевидной становится необходимость обобщающего анализа, комплексного подхода к изучению причин и форм проявления кризисных состояний большинства мировых пенсионных систем, выбора инструментов управления ими для более эффективного выявления значимых факторов, предупреждения и снижения потерь при неблагоприятном развитии демографических и экономических тенденций.
Демографическая ситуация в большинстве развитых стран (Европа, США, Австралия) в настоящее время характеризуется следующей особенностью: происходит замедление роста численности трудоспособного населения и даже его сокращение. При этом есть тенденция к резкому увеличению населения в возрасте более 60-80 лет и старше, что неизбежно приводит к потенциальному росту числа недееспособных членов общества и инвалидов, т. е. к росту числа пенсионеров.
При этом развитие экономики и рост уровня жизни населения в большинстве как развитых, так и развивающихся стран не только усугубили влияние демографических факторов, но и привели к появлению новых моментов, влияющих на состояние пенсионной системы. Среди них можно назвать такие: увеличившаяся продолжительность жизни при сокращении рождаемости, что приводит к дисбалансу взносов и выплат; ранний уход на пенсию, а значит, сокращение периода работы и уплаты взносов; увеличение коэффициента зависимости и нагрузки на трудоспособное население.
В зарубежной литературе разделяют накопительную и распределительную пенсионные систе-
мы. В Казахстане эти схемы существуют в форме государственной распределительной и частной накопительной пенсионных систем (табл. 1).
При распределительной системе собранные за определенный год отчисления социального налога идут на выплаты текущим пенсионерам (по схеме фиксированных выплат). Таким образом, происходит своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений за счет своеобразного налога с работающего населения на содержание пожилых людей.
Накопительная система характеризуется наличием у каждого участника индивидуального счета, на который поступают пенсионные отчисления каждого конкретного человека и с которого впоследствии будут осуществляться выплаты. Никакого субсидирования между различными поколениями при этом не происходит, вся пенсионная система фактически выполняет функции аккумулирования и перераспределения во времени части дохода отдельного работника.
Основная идея накопительной пенсионной системы состоит в том, что каждый работник в течение всего периода своей трудовой деятельности делает взносы в пенсионную систему, а при достижении пенсионного возраста начинает получать свои взносы обратно, но уже в виде пенсии. Как показало изучение мирового опыта пенсионного реформирования, накопительная система в современных экономических условиях является более предпочтительной, так как:
Таблица 1
специфические характеристики типов пенсионных систем, функционирующих в Казахстане
тип пенсионной системы База пенсии источники
Го сударственная распределительная Социальная пенсия Из местных бюджетов. Из республиканского бюджета
Трудовая пенсия Из средств юридических лиц. Из трансфертов
Частная накопительная Государственный накопительный пенсионный фонд На основе обязательных отчислений (10 %)
Негосударственные накопительные пенсионные фонды На основе обязательных отчислений (10 %). На основе добровольных отчислений
- увеличивает совокупные национальные накопления и приводит к увеличению инвестиций и экономическому росту;
- благодаря воздействию конкуренции и независимости от политического вмешательства становится наиболее эффективной;
- не зависит от проблем демографического плана, которые практически во всем мире угрожают существованию распределительных схем;
- дает свободу выбора и обеспечивает дифференциацию размеров пенсии в зависимости от заработка и эффективности использования пенсионных накоплений.
Все пенсионные системы развитых стран представляют собой сочетание названных схем в различных пропорциях (табл. 2).
Накопительная система обладает рядом преимуществ перед распределительной:
- размер пенсий прямо зависит от результатов инвестирования собранных средств, контроль вкладчиков за инвестированием собственных средств значительно возрастает;
- участники накопительной системы обычно лучше защищены от политических рисков, тесно связанных с любой распределительной системой;
- снижаются стимулы к сокрытию доходов -граждане становятся заинтересованы в том, чтобы
работодатели в полном объеме осуществляли пенсионные отчисления;
- в экономике появляются средства для долгосрочных инвестиций.
Особенностью реформирования пенсионного обеспечения в развитых странах, в отличие от развивающихся, является то, что большинство нововведений на самом деле не являются всецело таковыми, а носят скорее корректирующий характер.
Последние пенсионные реформы стали попытками по-новому распределить задачи государственного и частного секторов в пенсионном страховании. При этом доходы пенсионеров во многих развитых странах уже давно складываются из частных и государственных пенсий, в отличие от стран с развивающейся экономикой, где основным видом пенсионных доходов продолжают оставаться государственные выплаты.
На современном этапе развития пенсионной системы Казахстана можно сделать вывод о том, что динамичный рост основных ее показателей сопровождается снижением эффективности управления накоплениями, связанным с уровнем развития экономики страны, снижением дефицита государственного бюджета и, соответственно, объемом государственных заимствований, ревальвацией тенге, а также внешнеэкономическими факторами.
Таблица 2
пенсионные системы зарубежных стран
страна финансирование возраст выхода на пенсию, лет (муж. / жен.) период уплаты страховых взносов, лет за какой период учитываются доходы для начисления пенсии максимальный коэффициент замещения индексация пособий
США Частично накопительная 65/66 35 Весь трудовой период 41,0 По индексу потребительских цен
Япония Частично накопительная 60/55 40 Весь трудовой период 30,0 Чистая зарплата
Германия Распределительная 65/65 40 Весь трудовой период 60,0 Чистая зарплата
Франция Распределительная 60/60 38 Наиболее выгодные 12 лет 50,0 По индексу потребительских цен / зарплата брутто
Италия Распределительная 62/57 40 Последние 5 лет 80,0 По индексу потребительских цен
Великобритания Распределительная 65/60 50 Весь трудовой период 20,0 По индексу потребительских цен
Канада Распределительная 65/65 40 Весь трудовой период 25,0 По индексу потребительских цен
Швеция Частично накопительная 65/65 30 Наиболее выгодные 15 лет 60,0 По индексу потребительских цен
Источник: разработано автором.
Кроме того, необходимость определения основных приоритетов развития накопительной пенсионной системы как части социально-экономической политики государства и координации усилий государственных органов в этой области на среднесрочную перспективу обусловливает необходимость изучения практики функционирования основных моделей пенсионных систем, существующих за рубежом, что и будет сделано на следующих этапах данного исследования. Учет зарубежного опыта важен при выборе стратегии реформирования отечественной пенсионной системы.
С учетом сказанного можно отметить, что на современном этапе реформирования пенсионная система Казахстана строится по двум схемам: солидарной (обеспечение из Государственного центра по выплате пенсий) и накопительной (обеспечение из накопительных пенсионных фондов). Пенсионный возраст составляет 63 года для мужчин и 58 лет для женщин.
Накопительная пенсионная система основана на установлении прямой взаимосвязи между взносами и пенсионными выплатами, личной ответственности граждан за материальное обеспечение своей старости. В соответствии с законодательством Республики Казахстан контроль за полным и свое-
временным осуществлением уплаты обязательных пенсионных взносов и пени осуществляется налоговыми органами республики.
Порядок взвешивания пенсионных активов по рискам осуществляется следующим образом (см. рисунок).
Основная стратегия развития пенсионного сектора страны должна состоять в том, чтобы грамотно управлять имеющимися пенсионными активами и выполнить все обязательства перед пенсионерами, которые достигнут пенсионного возраста через 20-30 лет.
Результаты девяти лет реформирования отечественной пенсионной системы сводятся, к сожалению, лишь к кредитно-финансовым операциям субъектов пенсионной системы. Переход к использованию страховых механизмов остается делом будущего. За эти годы сделано очень мало, а сделанное нуждается в корректировке. В противном случае через несколько лет Казахстан будет иметь малообеспеченных пенсионеров, которые в финансовом отношении лягут большим грузом на госбюджет, а в социальном аспекте постоянно будут источником митингов и демонстраций. Это тупиковый путь развития пенсионного обеспечения.
Инвестиционный портфель НПФ
Инвестиционный портфель негосударственных пенсионных фондов (НПФ)
44 ^ проблемы и решения
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
Пенсионная система должна стремиться к реализации двух целей: борьба с массовой бедностью среди пожилых и возмещение (компенсация) утраченного дохода (заработка). В Казахстане первую цель преследует только солидарная пенсионная система состоявшихся пенсионеров, функционирующая со времен СССР. Новая же, накопительная пенсионная система на решение данной проблемы вообще не направлена. Таким образом, вместо социально ориентированной рыночной системы республика строит социальную систему, ориентированную на рынок.
В этой связи возникает необходимость принятия незамедлительных мер по совершенствованию пенсионной реформы в целях кардинального повышения уровня пенсий. Задача состоит в том, чтобы выработать национальную модель пенсионного обеспечения населения. Сегодня в мире налицо кризис государственной системы пенсионного обеспечения. Всем хотелось бы иметь такую национальную пенсионную модель, в которой человек не зависел бы от настроения властей, политического календаря.
Совершенствование обеспечения состоявшихся пенсионеров (все нынешние пенсионеры и те, которые таковыми станут в течение 10 лет) определяется по меньшей мере двумя группами обстоятельств: пенсия фактически превратилась в социальное пособие, оторванное от стажа и уровня оплаты труда; уровень пенсий настолько низок, что треть бедного населения страны формируется за счет пенсионеров.
Для будущих пенсионеров формируется новый институт пенсионного обеспечения, вводится его новая модель - солидарно-индивидуальная пенсия. По обеспеченности пенсия будущих пенсионеров должна быть трехуровневой: гарантированной социальной, обязательной солидарно-индивидуальной, добровольной.
Первый уровень - это социальная пенсия, которая определяется гарантией прожиточного минимума пенсионера в конкретном регионе; ее получают все граждане страны, достигшие пенсионного возраста, не работавшие или не выработавшие необходимого трудового стажа;
Второйуровень - это обязательная солидарно-индивидуальная пенсия, которую получает наемный работник при достижении пенсионного возраста и при наличии необходимого трудового стажа.
Предлагается формирование солидарно-индивидуальной пенсии из двух составляющих: солидарной и индивидуальной.
Солидарная пенсия выплачивается за счет обязательных отчислений работодателем 4 % от фонда оплаты труда, которые регистрируются на солидарном пенсионном счете (СПС) каждого работника.
Индивидуальная пенсия выплачивается за счет обязательных отчислений 6 % от заработной платы, которые регистрируются на индивидуальном (персональном) пенсионном счете (ИПС). Каждый наемный работник должен иметь единый пенсионный счет с регистрацией солидарных и индивидуальных пенсионных взносов за время трудовой деятельности. Собираемые пенсионные средства фиксируются на индивидуальных счетах работников. Они инвестируются в экономику, а доход от этих вложений за вычетом комиссионных, получаемых пенсионными фондами, распределяется пропорционально накопляемому взносу на индивидуальных счетах работников.
Солидарно-индивидуальная пенсия рассчитывается на уровне не менее 60 % от заработной платы, актуализированной к моменту выхода на пенсию. Она будет определяться следующим образом.
Если аккумулированные средства на ИПС обеспечивают пенсию в размере меньше 60 % средней заработной платы (по причине низкого заработка), разница будет покрываться за счет средств СПС. Если же средства ИПС обеспечивают пенсию больше 60 % средней заработной платы, то превышающая сумма и средства его СПС используются на выплату пенсии низкооплачиваемых работников (социальная солидарность). Эта участь постигнет только высокооплачиваемых, но ведь таковыми они стали за счет мало- и среднеимущих.
Особенность модели видится в том, что вместо «солидарности между поколениями» используется «солидарность внутри поколения», т. е. сегодняшние работники будущую пенсию накапливают вместе с работодателем, и если эта сумма окажется недостаточной, то покрывается за счет взносов высокооплачиваемых граждан.
Что же касается всех льготных пенсий (за выслугу лет, за работу на государственной службе, в связи с вредными условиями, при потере кормильца, при инвалидности с детства), то они должны иметь специальный источник финансирования и покрываться из страхового резерва пенсионного фонда и не должны рассматриваться как льготы. Это просто иной пенсионный план, связанный с особенностями трудовых отношений в конкретном секторе экономики.
Третий уровень - добровольная пенсия из негосударственных пенсионных фондов, которые могут иметь как бывшие труженики, так и «рантье», обеспечивающие свое будущее необходимыми платежами в частные пенсионные фонды. Размер этой пенсии напрямую зависит от объема средств, внесенных в пенсионный фонд каждым конкретным человеком. Если не внесено ничего, то добровольной пенсии просто не будет.
Эта модель будет надежной защитой престарелого населения на основе вполне справедливых принципов солидарности внутри поколений и обязательного индивидуального пенсионного страхования. Но результаты ее развития мы увидим только через несколько лет. Современные пенсионеры не смогут в полной мере быть обеспечены пенсиями ввиду того, что пенсионные накопления их имеют немногочисленный срок, не более 8-9 лет. Это ничтожно малый срок для достаточного пенсионного обеспечения.
В плане пенсионного обеспечения Казахстан выступает ориентиром для СНГ, поскольку пенсионная реформа была начата здесь первой среди стран Содружества и является примером успешного перехода от солидарной пенсионной системы к накопительной.
В то же время говорить о том, насколько успешной является действующая ныне накопительная система, можно будет спустя довольно длительный срок, поскольку нынешние вкладчики, возраст которых в среднем около 40 лет, выйдут на пенсию лет через 20. Пока же следует внимательно изучать и преимущества других пенсионных систем.
Большинство так называемых восточноевропейских «транзитных» стран приступило к преобразованию своих пенсионных систем с укрепления связи между вкладами и пенсионными выплатами, переходя к теоретическим схемам вкладов, увеличивая пенсионный возраст, уменьшая коэффициент замещения заработной платы пенсией и изменяя формулы индексации пенсий. Кроме того, несколько стран в Центральной и Восточной Европе предпринимают шаги для перехода к системе смешанного пенсионного обеспечения.
Ключевым элементом этих реформ является перевод в явную форму по крайней мере части скрытого долга пенсионной системы, который затем необходимо профинансировать.
Существуют три возможных источника финансирования. Первый должен ограничить расходы
первого уровня, чтобы создать сбережения в государственных программах пенсионного обеспечения и уменьшить будущие платежные обязательства. Второй должен увеличить налоги на зарплату и вклады. Третий источник финансирования должен использовать бюджетные ресурсы, получаемые по долговым обязательствам или от доходов приватизации.
Если учесть величину необходимого финансирования и тот факт, что правительства, возможно, в значительной степени истощили первые два источника, становится очевидным, что ресурсы для выплат по текущим обязательствам пенсионерам придется брать из бюджета.
Начальные бюджетные затраты на переход к смешанной системе велики. В странах, осуществляющих этот переход, второй уровень, финансируемый вкладами в размере 6 % от заработной платы до удержания налогов (как, например, в Венгрии), в первые годы потребовал бы ежегодного финансирования в размере приблизительно 1,9 % от ВВП. Другие страны, готовящиеся перейти к такой же схеме (Болгария, Хорватия, Эстония и Македония), должны составлять планы и бюджет с учетом таких затрат, сохраняя при этом макроэкономическую стабильность.
Размер бюджетных затрат зависит от структуры второго уровня, его размера и выбора континген-тов, а также от скорости, с которой правительство двигается по этому пути. Но институциональные требования внедрения смешанной системы высоки. Финансовые рынки должны быть соответственно развиты, а правительства должны регулировать и контролировать денежные средства.
Задача социально ориентированных государств - защитить пожилых людей от бедности. А для этого они должны осуществить основные реформы, чтобы подвести под свои распределительные системы пенсионного обеспечения более прочное финансовое основание. С повышением заработной платы, улучшением сбора налогов и развитием институциональных возможностей страны могут переходить к наиболее эффективной системе пенсионного обеспечения.
Таким образом, обеспечение интересов будущих пенсионеров представляет собой достаточно сложную задачу как на уровне отдельных управляющих пенсионными накоплениями компаний, так и на уровне государственной пенсионной системы в целом.
Большинством населения отчисления в накопительную пенсионную систему рассматриваются как своеобразный дополнительный налог. Поэтому часть населения, формально не связанная с трудовыми правоотношениями, не стремится «включиться» в пенсионную систему.
В то же время вопросы управления пенсионными накоплениями и стабильностью системы будут касаться большинства, а со временем - и всех трудоспособных граждан, что может породить дополнительные проблемы по мере старения населения.
Список литературы
1. Арстанбекова К. В. Актуальные проблемы развития накопительной пенсионной системы // Банки Казахстана. № 2, 2007.
2. Баймуратов У.Б., ТулепбаевК.М. Пенсионная реформа Казахстана: итоги, проблемы // Банки Казахстана. № 7, 2005.
3. Искаков И. Финансовые рынки и посредники. КазЭУ им. Т. Рыскулова. Алматы, 2005.
4. О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан: Закон от 20.06.1997 (с изм. от 16.07.2001).
7""
47
