CC BY
9
Виктор Авксентьев,
доктор философских наук, директор Института социально-экономических и гуманитарных исследований ЮНЦ РАН, Валерий Васильченко,
кандидат философских наук (Северо-Кавказский федеральный университет) ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В КОНТЕКСТЕ ЭТНОПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА НА ЮГЕ РОССИИ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Пристальный, неослабевающий интерес к этнонациональной проблематике в политологической литературе демонстрирует, что этничность сохраняется в качестве характерной черты политических процессов в российском обществе. Период деполитизации этничности, пришедшийся на последние десятилетия существования СССР, сменился в годы перестройки и постсоветских реформ этническим ренессансом, резким вторжением этнически окрашенных интересов и амбиций в сферу публичной политики. Порожденные распадом Советского Союза деградация хозяйственно-экономических и культурных связей и усиление политической дезинтеграции и социальной напряженности все еще остаются злободневными для России и инспирируют политическую консолидацию на базе этнокультурных ценностей, т. е. политизацию эт-ничности. Как отмечает Г. С. Денисова, «в политическую деятельность активно включился еще один политический субъект -различные национальные общественно-политические организации и объединения, которые выступают с идеей отстаивания интересов не республик по отношению к Центру, а этносов».
Периоды деполитизации этничности имелись и в первом десятилетии XXI в. Так, после мер, предпринятых В.В. Путиным по восстановлению управляемости страной в начале десятилетия, наступил кратковременный период стабилизации в этнополи-тических процессах. Второй период деполитизации этничности пришелся на середину прошедшего десятилетия. Он был связан с комплексом мер, осуществленных по инициативе президента России В.В. Путина после трагических событий в г. Беслане в 2004 г. Этот этап, удачно названный М.А. Аствацатуровой «этнополити-ческим тайм-аутом», предоставлял шанс для принятия крупных решений по изменению национально-государственных отношений,
который использован не был. С 2007 г. начался новый период реполитизации этничности, продолжающийся до сих пор.
Проблемы деполитизации и реполитизации этничности являются одними из ключевых для южнороссийского макрорегиона. В этой связи особый интерес вызывают, в частности, роль и удельный вес политической компоненты этнических процессов на Северном Кавказе в контексте территориальной организации Российского государства и выбора форм самоопределения населяющих ее народов, поскольку сама тематика национально-государственного строительства имеет исключительное значение для вопросов безопасности и развития государства. Сегодня становится все более признанным, что существующий тип федерации, включающий
этничность как источник политической субъектности, является конфликтогенным. Однако пути преодоления этой ситуации неочевидны. Широко пропагандировавшийся в 1990-е годы путь губернизации России сегодня имеет мало сторонников даже среди тех, кто признает необходимость «ухода» от существующего типа федерализма. Наиболее распространенная точка зрения заключается в том, что «рано этим заниматься. Для этого надо что-то принципиальное поменять в развитии страны - понять, что такое федерализм, инновационный климат, экономика, бюджетные отношения».
Однако конфликтогенность существующего национально-территориального устройства постоянно провоцирует и будет в дальнейшем провоцировать конфликты и напряжение. Примером того, как спорные моменты и противоречия в политико-правовых взаимоотношениях между республиками могут перерастать в острую этнополитическую коллизию, является территориальный спор между Чечней и Ингушетией, разгоревшийся на уровне политических элит двух республик в конце лета - начале осени 2012 г. Обсуждение проблемы территориального размежевания вылилось в резкую и эмоциональную перепалку между главами Чечни и Ингушетии, сопровождавшуюся взаимными упреками в неуважении этнических интересов соответствующих народов. Федеральные власти на данную конфронтацию не смогли отреагировать достаточно оперативно и внятно.
Соглашаясь со многими авторами в том, что сейчас «не время» заниматься кардинальным национально-государственным переустройством, поскольку Россия и особенно ее южные регионы находятся на «гребне» реполитизации «этничности, отметим, что
задача деполитизации этничности, ее переключения» из политико-правового регистра в регистр социокультурный является исключительно актуальной. Без ее решения невозможна стабилизация в межэтнических отношениях на Юге России. Кроме того, принятию конкретных политических решений следует предпослать достаточно длительное и подробное обсуждение самой проблемы, результатом которого должно стать «овладение идеи массами». Данный проект должен быть нацелен на снижение градуса социальной напряженности путем купирования этнических компонентов политической субъектности при соблюдении прав этнических меньшинств и сохранении за ними возможностей для свободного культурного развития и выбора форм самоопределения в границах Российского государства. Инструментом реализации подобной программы может стать реформа государственно-территориального устройства России, в котором, в отличие от идеи губер-низации, этничность сохранится в качестве одного из признаков территориальной организации страны, но не будет являться источником политико-правовой субъектности.
В политико-правовой доктрине под федерацией понимается сложное союзное государство, составными частями которого являются государства-члены или государственные образования. Одним из наиболее популярных в мировой науке метаюридических подходов является анализ природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. По мнению Р.Г. Абдулатипова, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по меньшей мере, в одной сфере деятельности. Следует отметить, что исследование целого ряда базовых категорий и исходных тем государствоведе-ния в настоящее время протекает в духе острой научной дискуссии и пересмотра некоторых традиционно сложившихся представлений. Касается это и понятия федерации, рассмотрение логического и эмпирического статуса которого, несмотря на многочисленные исследования, все еще не может претендовать на исчерпанность. Достаточно очевидной является и потребность в упорядочивании видового разнообразия форм государственного устройства.
Один из наиболее острых вопросов теории территориальной организации государственной власти - делимость суверенитета. Этот вопрос имеет принципиальное значение как для разрешения проблемы классификационного соотношения различных способов
децентрализации государственной власти, так и для определения теоретико-правового статуса федерации. Здесь высказывались различные точки зрения:
1. Г. Еллинек, Л. Лобанд полагали, что суверенитетом обладает только федерация в целом.
2. По мнению М. Зейделя, суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее.
3. Наконец, А. Токвиль считал, что суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. Нет единства мнений по данной проблеме и в отечественной теоретико-правовой науке. Мнение ученых колеблется от отнесения федерации к составным государствам, части которого (государства или государственные образования) обладают суверенитетом, до категорического утверждения, что образования, входящие в состав федеративного государства, не обладают суверенитетом.
Признаем ли мы делимость суверенитета или нет, но в случае федеративного государства мы так или иначе имеем дело с разделением политической власти «по вертикали». По мнению В. Е. Чиркина, «в федерациях существует вертикальное разделение властей (государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов)». Как отмечает И.А. Умнова, «разделение власти между Центром и составными частями государства с учетом специфики конкретных стран составляет один из основных признаков федеративного устройства».
В американской литературе широко используется следующее определение федерализма: «Федерализм - это форма распределения власти между центральными государственными органами и органами штатов». В основе дефиниций подобного рода лежит исходный постулат, согласно которому в стране существует не одна лишь центральная власть, а множество относительно самостоятельных и взаимодействующих друг с другом властей. Дело в том, что длительное время Соединенные Штаты Америки функционировали как государство с относительно слабой центральной властью и весьма автономной региональной. Данный этап развития американского федерализма получил название «двойственный федерализм» (действовал приблизительно с 1790 по 1930 г.). Его главным принципом был следующий: федеральное правительство и власти штатов имеют равные права. В этой интерпретации конституции, федеральное правительство имеет полномочия по
какому-либо вопросу, только если такие полномочия даны ему конституцией.
Итак, современная теория государства и права считает решающими при классифицировании форм территориальной организации власти параметры централизации / децентрализации, а именно: совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти (унитария предполагает более высокую степень централизации, а федерация - менее высокую). Однако с точки зрения анализа исторического материала популярный тезис, утверждающий приоритет данной классификационной схемы, является контрэмпиричным. Ее бинарная логика допускает выбор только одного из двух, отвергая другие возможные варианты. Между тем современная Россия не может быть непротиворечиво описана ни как федерация, ни как унитарное государство.
Известный советский и российский юрист О.И. Чистяков наряду с федеративными и унитарными государствами предложил выделять так называемые «государства с автономными образованиями» - новую форму государственного устройства. В частности, по его мнению «РСФСР, провозглашенная федерацией, формировалась как государство с автономными образованиями». Например, I съезд Советов, собравшийся в Харькове в середине декабря 1917 г., провозгласил независимость созданной им Украинской Народной республики. Сразу же вслед за провозглашением независимости съезд признал Украину «федеративной частью России». Возникла непонятная с юридической точки зрения конструкция: чем же все-таки являлась Украина - суверенным государством или частью другого государства, хотя и федеративной? Во втором случае требовалось сначала сделать Россию федерацией, чего пока что не было.
Как пишет О.И. Чистяков, «в советской государствоведче-ской литературе возникла удивительная по нелогичности концепция: РСФСР - это федерация, а, скажем, Грузинская ССР - нет... Не находя убедительных аргументов, сторонники указанной концепции в конце концов, не мудрствуя лукаво, стали утверждать, что если в названии республики есть слово "федерация", то так оно и есть, а при отсутствии такого слова нечего и говорить о федерации... Было распространено и мнение о том, что унитарное государство может содержать в себе автономные включения... Все это исходило из концепции, что существует лишь две формы государственного устройства: федерация и унитарное государство. Как
мы видим, однако, государство с автономными образованиями отличается и от того, и от другого».
Разработанная О.И. Чистяковым концепция государства с автономными образованиями может быть положена в основу проекта реорганизации государственно-территориального устройства Российской Федерации, который был бы направлен на деполитиза-цию этничности и способствовал снижению остроты в межнациональных отношениях. Данная идея опирается на следующие соображения. В составе Советского Союза РСФСР как союзная республика являлась федерацией чисто формально. Согласно Конституции СССР 1977 г. в составе РСФСР находились автономные республики, имевшие свои конституции, соответствующие Конституции СССР и Конституции РСФСР. Остальная (существенно большая) часть территории РСФСР подразделялась на края, области, округа и районы, т.е. административно-территориальные подразделения. Следовательно, РСФСР являлась как бы полуфедеративным-полуунитарным образованием. Это же можно сказать и об СССР в целом. Будучи в юридическом аспекте федерацией, Советский Союз де-факто функционировал как унитарное государство с автономными образованиями, именовавшимися союзными республиками. Де-факто был реализован сталинский план автоно-мизации при формальном соблюдении ленинского плана союза государств.
Эту фиктивность и формальность федерализма Россия в значительной степени сохраняет и в качестве самостоятельного государства. Действительно, термин «субъект федерации» обозначает территориальные подразделения России, как государственно-подобные (республики), так и чисто административные (края и области). Более того, в составе Российской Федерации остаются и автономии - автономная область и автономные округа, являющиеся в то же время по Конституции субъектами федерации. Но автономия и субъект федерации - это образования, имеющие различный правовой статус. В связи с этим возникает вопрос о том, может ли Россия быть названа федерацией или же более корректным было бы обозначить ее как государство, имеющее в своем составе территории с особым режимом управления (имеющие сегодня статус республик).
В пользу последнего свидетельствует реальная практика осуществления политической власти в российских субъектах. Фактическое разграничение компетенций «по вертикали», между Центральными и региональными органами власти, при хотя бы
относительной административной автономности обоих уровней политического руководства, наблюдается главным образом в республиках. Края и области функционируют в ситуации, когда жесткого определения предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации не установлено, поскольку собственные их полномочия формально не закреплены. Следует отметить, что политическая элита страны осознает данную проблему и активно ставит ее на повестку обсуждения текущего положения дел в сфере федеративного устройства. По словам Д. А. Медведева, еще в бытность его президентом, «одной из главных задач остается четкое разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти». Нельзя, однако, сказать, что положение дел в этой сфере за последнее время кардинально изменилось.
Таким образом, как справедливо отмечается в литературе, республики как субъекты Российской Федерации по своему статусу являются национально-территориальными образованиями, наделенными правами автономий, т. е. определенной политической и юридической самостоятельностью с некоторыми условными признаками государственности. Если рассуждения о том, что республики обладают особыми правами, некорректны и необоснованны, если их государственная атрибутика носит целиком формально-декоративный характер (эта позиция отстаивается рядом авторов), тогда само наличие в составе Российской Федерации государственных образований с национальной спецификой теряет юридический смысл и не может быть обосновано и признано политически целесообразным.
Истинное значение национальных республик как своего рода этнокультурных анклавов, автономных «островов» в «море» административной унитарии хорошо показывает реакция руководства Республики Адыгея на заявления о возможном присоединении Адыгеи к большому региону-донору - Краснодарскому краю, высказанные в свое время краснодарским губернатором А. Ткачёвым и поддержанные некоторыми другими официальными лицами. Попытки инициировать дискуссию об объединении были расценены адыгейскими чиновниками как «политическая провокация, способная повлечь негативные последствия, особенно на фоне сложной общественно-политической ситуации в Северо-Кавказском регионе». Столь же бурно отреагировали на ситуацию и представители адыгских общественных организаций.
Тем не менее принцип федерализма фигурирует среди основ конституционного строя России, в Конституции устанавливаются разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Следует, однако, согласиться с мнением, что «в процессе исследования федерализма под углом зрения его общеродовых признаков и черт, принципиально важным представляется исходить из того, что федерализм должен рассматриваться не только и даже не столько с формально-юридических позиций, как нечто формальное, сколько с реалистических позиций, как явление, фактически существующее в жизни. Не в наличии формально-юридических признаков и черт федерализма у того или иного государственно-правового объединения или союза государств заключается суть данного явления, а в их практической реализации, в их фактическом воплощении в жизнь».
Двусмысленность в подобных вопросах, в вопросах национально-территориального обустройства государства, расхождение между положением дел de jure и de facto, представляется крайне негативным и даже опасным явлением. И дело здесь не только в постоянно возникающих претензиях представителей отдельных этносов к руководству страны по поводу неравенства статусов тех или иных этнических групп, вплоть до экзотических предложений, например, создать «русскую республику» в составе России или преобразовать Ставропольский край в Русскую республику в составе Северо-Кавказского федерального округа. Сама неопределенность правовых параметров национально-территориальных единиц служит условием для этнической агрегации, для оформления этносов в качестве самостоятельных субъектов политического процесса с собственными политическими интересами, что особенно заметно на Северном Кавказе. Этничность же как фактор политико-правового порядка порождает, в свою очередь, социальную напряженность и провоцирует конфликты.
Приходится констатировать, что правовая нечеткость государственно-территориального устройства России служит мощным фактором политизации этничности. Устранение подобного рода конфликтогенных явлений требует постепенной трансформации современной национально-территориальной структуры. Теоретически это может быть осуществлено либо в сторону фактической федеративности с последовательным разграничением предметов ведения федеральных и региональных органов власти, либо в сторону официального признания республик не субъектами феде-
рации, а территориями с особым статусом - автономными образованиями.
О реализации первого варианта, как представляется, на сегодняшний момент речи идти не может. Строгое воплощение принципов федерализма в социальную жизнь непосредственным образом связано с уравниванием полномочий различных субъектов федерации, т.е. с фактическим преобразованием национально-территориальных образований в составе Российской Федерации в чисто территориальные, с устранением национальной специфики из сферы государственной политики (губернизация).
Иной представляется возможная судьба проекта перехода от федеративного устройства государства к государству с автономными образованиями. Дело в том, что автономизация является довольно гибким инструментом организации политического пространства, позволяющим достаточно широко варьировать пределы внутреннего самоуправления национальных территорий с учетом их конкретной специфики - от политической автономии до национально-культурной. По сути, это возрождение на новой основе широко критиковавшейся в советском обществоведении идеи ав-тономизации, однако с учетом опыта XX в. Именно благодаря тому, что de facto при строительстве СССР был реализован план ав-тономизации, Советский Союз просуществовал гораздо дольше того, когда обнаружилась несостоятельность советского экономического проекта. А юридическое оформление краха советского проекта пошло по пути распада союзного (федеративного) государства.
В связи с этим следует отметить, что государства с особыми политико-территориальными единицами - автономными образованиями - не редкость в современном мире. Автономные районы имеют: Китайская Народная Республика (Тибет, Внутренняя Монголия, Синьцзян-Уйгурский, Гуанси-Чжуанский, Нинся-Хуэй-ский); Украина (Автономная Республика Крым); Израиль (Палестинская автономия) и многие другие государства. Обычно такие государства рассматриваются как унитарные, хотя иногда политическая автономия имеет существенные признаки государственности: обладает правом законодательства по местным вопросам, формирует парламент и т.д. Скажем, парламент Шотландии (входящей в состав Великобритании на правах политической автономии) издает законы по вопросам хозяйства, финансов и налогов региона, общественной безопасности и некоторым другим. Однако автономии могут и не иметь значительных политических прав и
даже вообще не являться формами государственно-территориального устройства, выбор схемы самоопределения этноса в данном случае зависит от конкретных обстоятельств.
Таким образом, переход от федеративного государства к модели государства с политическими и / или административными автономиями будет способствовать ликвидации целого ряда причин национальной напряженности через установление более четких и в то же время более эластичных, более приспособленных к конкретным этнокультурным обстоятельствам схем территориальной организации власти. Кроме того, реализация данной программы может создать предпосылки для реполитизации этничности, являясь первым шагом на пути к упразднению политического компонента этничности и претворению этнического самоопределения в формы культурной автономии. На пути проведения этой реформы лежат два основных препятствия: идеологическое, когда связка этничности и политической субъектности прочно закрепилась в умах этнополитических элит, и правовое, связанное с несоответствием ее отдельным положениям Конституции Российской Федерации. Преодолеть первое препятствие гораздо сложнее, и только преодолев его, можно будет приступить к правовому оформлению этого проекта.
«Научная мысль Кавказа», Ростов н/Д., 2012 г., № 4, с. 54-59.
