CC BY
318
48
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 336.14:352 Е.А. Коротаева
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Обозначены основные принципы бюджетной системы Российской Федерации. Отражены данные о доходах, расходах и состоянии бюджетов отдельных муниципальных районов. Определена доля собственных доходов в общем объеме доходов муниципальных бюджетов. Показана доля собственных доходов муниципальных районов в общем объеме расходов. Проведен анализ соответствия собственных доходов муниципальных образований необходимому объему расходов. На основании определенных законодательством вопросов местного значения муниципальных районов и распределения налоговых доходов сформулирован вывод о невозможности выполнения органами местного самоуправления полноценно выполнять свои функции за счет имеющихся доходных источников местных бюджетов, что в конечном итоге обусловливает формальный характер муниципальных финансов. Обозначена прямая взаимосвязь между реализацией полномочий, закрепленных за муниципальным уровнем, и необходимостью стабильного источника дохода на территории муниципального образования, в увеличении которого заинтересованы органы местного самоуправления. Состояние бюджетной системы охарактеризовано, с одной стороны, децентрализацией расходных полномочий, с другой - одновременной концентрацией доходных источников на государственном уровне. Сформулирован вывод о необходимости трансформации существующего механизма распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Ключевые слова: местный бюджет, доходы местных бюджетов, расходы местных бюджетов, дефицит местного бюджета, профицит бюджета, собственные доходы местных бюджетов, вопросы местного значения муниципальных районов, межбюджетные отношения, налоговые доходы.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (глава 5) определены принципы бюджетной системы РФ. В числе основополагающих принципов в условиях бюджетного федерализма представляется целесообразным считать принцип самостоятельности бюджетов. В соответствии со ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; осуществлять бюджетный процесс; устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты; самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств [1; 2].
Важнейшим инструментом реализации указанных прав на муниципальном уровне являются финансовые ресурсы муниципального образования. Непосредственной формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства и местного самоуправления, является бюджет.
Для того чтобы в полной мере реализовать полномочия, закрепленные за муниципальным уровнем, органы местного самоуправления должны иметь стабильный источник дохода на территории муниципального образования, в увеличении которого они заинтересованы. Однако современное состояние бюджетной системы характеризуется, с одной стороны, децентрализацией расходных полномочий, с другой - одновременной концентрацией доходных источников на государственном уровне. В связи с этим представляется интересным исследование необходимого для выполнения полномочий объема финансовых ресурсов муниципальных образований.
На основании данных муниципальной статистики [3], по четырем муниципальным районам Удмуртской Республики (Алнашский район, Вавожский район, Воткинский район, Игринский район) за 2010, 2011 и 2012 гг., бюджеты всех муниципальных образований были профицитны, то есть доходы превышали расходную часть (исключение составил Алнашский район в 2012 г., дефицит бюджета которого составил 13 843 тыс. руб.). Однако следует указать на неравномерные изменения в состоянии бюджетов. Так, профицит бюджета в Алнашском муниципальном районе в 2011 г. составил 16 101 тыс. руб. (доходы превысили расходы на 2,7 %). В то же время в Воткинском муниципальном районе в 2011 г. этот показатель составил 336 тыс. руб. (0,06 %). В Вавожском, Воткинском и Игрин-ском муниципальных районах величина профицита в 2011 г. по отношению к 2010 г. сократилась на 5 623 тыс. руб. (92,7 %), 1 749 тыс. руб. (83,9 %) и 7 293 тыс. руб. (75,8 %) соответственно.
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 1
Вместе с тем на основании профицитности бюджета нельзя однозначно утверждать о достаточности бюджетных средств для реализации всех необходимых функций местного самоуправления. Для обеспечения высокого качества жизни населения определенной территории, выполнения легитимного, законодательно обозначенного круга полномочий органы управления соответствующего уровня должны иметь инструментарий, в основе которого - достаточное количество финансовых ресурсов. Для того чтобы оценить степень возможности местных бюджетов обеспечить реализацию функций, необходимо рассмотреть достаточность и соответствие собственных доходов местных бюджетов общему объему доходов и расходов местных бюджетов.
В табл. 1 отражены объем и доля собственных доходов в структуре общих доходов муниципальных районов.
Таблица 1
Объем и доля собственных доходов муниципальных районов в 2010, 2011 и 2012 гг. (по отношению к общему объему доходов) [3]
Муници- 2010 г. 2011 г. 2012 г.
пальный Собст- Общий Доля Собст- Общий Доля Собст- Общий Доля
район венные объем соб- венные объем соб- венные объем собст-
доходы, доходов, ствен доходы, доходов, ствен- доходы, дохо- вен-
тыс. руб. тыс. руб. ных тыс.руб. тыс. ных тыс.руб. дов, ных
дохо- руб. дохо- тыс. дохо-
дов в дов в руб. дов в
об- об- об-
щем щем щем
объе- объе- объе-
ме ме ме
дохо- дохо- дохо-
дов, дов, дов,
% % %
Алнашский 417333 592836 70,4 389382 587528 66,3 323298 576431 56,1
Вавожский 266547 368970 72,2 226537 365416 62,0 379838 557605 68,1
Воткинский 467747 617207 75,8 441272 606839 72,7 497643 723321 68,8
Игринский 660101 882604 74,8 804585 1041707 77,2 654426 992035 66,0
Из данных табл. 1 следует, что во всех рассматриваемых муниципальных образованиях величина собственных доходов меньше общего объема доходов бюджета (самый низкий показатель в 2010 г. по Алнашскому району - 70,4 %, в 2011 г. по Вавожскому району - 62,0 %, в 2012 г. по Ал-нашскому району - 56,1 %). В 2011 г. доля собственных доходов в общем объеме доходов снизилась во всех муниципальных образованиях за исключением Игринского района (в разрезе районов на 4,1 %, 10,2 % и 3,1 % соответственно). При этом величина собственных доходов указанных муниципальных районов в 2011 г. по сравнению с 2010 г. снизилась (за исключением Игринского района), и общий объем доходов также сократился. Исключение составляет Игринский район, в котором собственные доходы в 2011 г. увеличились на 144 484 тыс. руб. (21,9 %), а общий объем доходов увеличился на 159 103 тыс. руб. (18,0 %). В 2012 г доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов значительно сократилась (за исключением Вавожского района). При этом в динамике за рассматриваемый период налицо отрицательная тенденция снижения указанного показателя по всем рассматриваемым районам.
Отдельный интерес представляет исследование соответствия собственных доходов муниципальных образований необходимому объему расходов. Следует отметить, что законодательством Российской Федерации достаточно четко сформулированы вопросы местного значения муниципальных районов, к числу которых отнесены формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета; организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений; содержание и строительство автомобильных дорог
50
Е.А. Коротаева
общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района и другие.
Как видно, большинство обозначенных вопросов имеют некоммерческий характер, то есть практически исключают возможность получения какой-либо экономической выгоды. При этом они бюджетообременительны и потенциально затратны. В связи с этим представляется интересным определение доли собственных доходов в общем объеме расходов муниципальных бюджетов.
В табл. 2 представлены данные по общему объему расходов бюджетов муниципальных образований и величине собственных доходов бюджетов за рассматриваемый период.
Таблица 2
Объем и доля собственных доходов муниципальных районов в 2010, 2011 и 2012 гг. (по отношению к общему объему расходов) [3]
Муници- 2010 г. 2011 г. 2012 г.
пальный Собст- Общий Доля Собст- Общий Доля Собст- Общий Доля
район венные объем собст- венные объем собст- венные объем собст-
доходы, расходов, венных доходы, расходов, венных доходы, расходов, венных
тыс. руб. тыс. руб. дохо- тыс. руб. тыс. руб. доходов тыс. руб. тыс. руб. дохо-
дов в в об- дов в
общем щем общем
объеме объеме объеме
расхо- расхо- расхо-
дов, % дов, % дов, %
Алнашский 417333 589438 70,8 389382 571427 68,1 323298 590274 54,8
Вавожский 266547 362904 73,4 226537 364973 62,1 379838 552840 68,7
Воткинский 467747 615122 76,0 441272 606503 72,8 497643 716214 69,5
Игринский 660101 872980 75,6 804585 1039376 77,4 654426 986404 66,3
На основании данных табл. 2 следует, что ни в одном муниципальном районе расходы не финансируются в полном объеме за счет собственных средств местного бюджета. В 2011 г. минимальный показатель в Вавожском муниципальном районе (62,1 %), максимальный - в Игринском муниципальном районе (77,4 %); в 2012 г. - соответственно Алнашский район (54,8 %) и Воткинский район (69,5 %). В 2011 г. доля собственных доходов для финансирования расходов сократилась в Алнашском муниципальном районе на 2,7 %, в Вавожском - на 11,3 %, Воткинском - на 3,2 %. В Игринском районе доля собственных доходов увеличилась на 1,8 %. При этом собственные доходы и общий объем расходов муниципальных образований в 2011 г. по отношению к 2010 г. изменились следующим образом: в Алнашском районе доходы сократились на 27 951 тыс. руб. (6,7 %), а расходы сократились на 18 011 тыс. руб. (3,1 %); в Вавожском районе доходы сократились на 40 010 тыс. руб. (15 %), а общий объем расходов увеличился на 2 069 тыс. руб. (0,6 %); в Воткинском районе собственные доходы бюджета сократились на 26 475 тыс. руб. (5,7 %), а общий объем расходов уменьшился на 8 619 тыс. руб. (1,4 %). Собственные доходы Игринского муниципального района увеличились на 144 484 тыс. руб. (21,9 %), при этом произошло увеличение общего объема расходов на 166 396 тыс. руб., или на 19,1 %. В 2012 г. доля
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Вып. 1
собственных доходов в общем объеме расходов значительно сократилась (исключение - Вавожский район).
Очевидно, что в данном случае невозможна полноценная реализация принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, определенных ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, предполагающих, в частности, исполнение финансовых обязательств, возникающих в связи с решением вопросов местного значения, за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). Продолжается тенденция централизации финансовых ресурсов на государственном уровне при одновременном увеличении обязательств местного уровня.
По данным сводной статистической налоговой отчетности по состоянию на 01.01.2013 г. [3], доля поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации распределяется следующим образом: доходы Федерального бюджета - 47 %; доходы бюджетов субъектов РФ - 44 %; доходы местных бюджетов - 9 %.
Следовательно, органы местного самоуправления не в полной мере обладают финансовыми инструментами (собственными доходами бюджета) для полноценной реализации обозначенных полномочий и эффективного решения вопросов местного значения. В связи с этим большое значение приобретает организация рационального, продуманного механизма регулирования межбюджетных отношений.
Налоговым кодексом Российской Федерации закрепляются налоги по уровням управления -федеральные, региональные, местные. Так, к местным налогам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. В соответствии с бюджетным законодательством указанные виды налогов в полной мере следует считать собственными налогами поселений, поскольку бюджеты муниципальных районов в данном случае не имеют полноценной налоговой базы. Бюджетным законодательством определены три группы доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы: налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления. В силу самостоятельности и ответственности каждого уровня управления за формирование доходной части бюджета, а также за исполнением определенных законом задач и функций возникает противоречие между структурой распределения налоговых доходов, которые объективно следует считать основным источником формирования бюджета. Представляется логичным и необходимым интерес органов местного самоуправления в развитии и повышении налогового потенциала территории. Для этого, безусловно, надо увязать интересы организаций (производителей продукции, услуг) с интересами территории нахождения предприятия. Финансовые ресурсы местного самоуправления (в основе которых должны быть собственные источники доходов, мало зависящие от решений органов государственной власти) позволят решать именно те задачи, которые стоят перед органами местного самоуправления. Одним из рычагов реализации своих функций можно считать возможность установления муниципальных минимальных социальных стандартов, исходя из интересов населения и возможностей территориального (муниципального) бюджета.
Представляется необходимой коренная трансформация механизма распределения и закрепления налогов в стране с обязательным приоритетом местного уровня как наиболее знающего потребности населения и имеющие возможность оперативного решения проблем муниципального образования.
Анализ показывает, что финансовые возможности местных бюджетов рассмотренных муниципальных образований, более четверти доходов которых формируется за счет регулирующих доходов, сильно ограничены, в том числе необходимостью привлечения финансовой помощи из вышестоящего бюджета. Следовательно, органы местного самоуправления не в полной мере обладают финансовыми инструментами (собственными доходами бюджета) для полноценной реализации обозначенных полномочий и эффективного решения вопросов местного значения. В связи с этим большое значение приобретает организация рационального, продуманного механизма регулирования межбюджетных отношений.
Таким образом, доходные источники местных бюджетов не могут обеспечить покрытие расходных полномочий органов местного самоуправления и обусловливают формальный характер муниципальных финансов.
52
Е.А. Коротаева
* * *
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (ред. от 25.12.2012).
2. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. «131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. газ. 2003. 8 окт. URL: http://www.gks.ru/
3. Данные сводной статистической налоговой отчетности (о начислении и поступлении налогов, сборов и иных обязательных платежей; задолженности по налогам, пеням и налоговым санкциям; налоговой базе и структуре начислений по отдельным видам налогов и сборов). Отчет по форме № 1-НМ по состоянию на 01.01.2013. URL:http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/otchet_svod/4001025/ (дата обращения 16.02.2013).
Поступила в редакцию 20.12.13
E.A. Korotaeva
PROBLEMS TO ECONOMIC INDEPENDANCE LOCAL BUDGET
The marked cardinal principles of the budgetary system to Russian Federation. Reflected given about incom, expenses and condition budget separate municipal region. The Certain share own incom in general volume incom municipal budget. It Is Shown share own incom municipal region in general volume of the expenses. The Organized analysis of the correspondence to own incom municipal formation to necessary volume of the expenses. On the grounds of determined by legislation of the questions of local importance municipal region and distribution tax incom is worded conclusion about impossibility of the execution organ local home rule full-fledged to execute their own functions to account of the available revenue sources local budget that finally обуславливают the formal nature municipal finance. The Marked straight line intercoupling between realization authority, bolted for municipal level, and need of the stable source of the incom on territory of the municipal formation, in increase which interested organs of the local home rule. The Condition of the budgetary system is characterized, on the one hand, decentralization expense authority, with other - a simultaneous concentration of the revenue sources on state level. The Worded conclusion about need of the transformations existing mechanism of the distribution financial resource between level of the budgetary system.
Keywords: the local budget, incoms local budget, expenses local budget, deficit of the local budget, excess of budget, own incoms local budget, questions of local importance municipal region, relations between budgets, tax incoms.
Коротаева Елена Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент
ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1 (корп. 4) E-mail: koratay@mail.ru
Korotaeva E.A.,
candidate of economics, associate professor Udmurt State University
462034, Russia, Izhevsk, Universitetskaya st., 1/4 E-mail: koratay@mail.ru
