CC BY
213
'Л. Д. Юлдашева
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБЖАЛОВАНИЕ РЕШЕНИЙ И ДЕЙСТВИЙ (ИЛИ БЕЗДЕЙСТВИЯ) ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
Рассматривается одна из актуальных проблем современного российского правового государства — применение эффективного механизма реализации прав и свобод российских граждан, права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц. Акцентируется внимание на необходимости применения особых средств, оптимальных для реализации конституционного права на обжалование.
С принятием 27 апреля 1993 г. Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 фактически был создан принципиально новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобъемлющего судебного контроля за деятельностью должностных лиц и органов управления государственной власти Российской Федерации, а с принятием новой Конституции РФ2 этот механизм получил конституционный статус.
В соответствии с принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституцией РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ст. 45), граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33), а также обжаловать в суде любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст, 46).
В правовом государстве должны быть предусмотрены механизмы, позволяющие гражданину вступать в спор с государственными органами, включая законодателя и должностных лиц. На сегодняшний день в теории конституционного права недостаточно разработан вопрос реализации гражданами права на обжалование действий (или бездействия) должностных лиц.
На данном этапе развития Российской Федерации как правового государства с учетом необходимости укрепления ее позиций на международной арене особую актуальность приобрел вопрос применения эффективного механизма реализации прав и свобод российских граждан. Президент России В. В. Путин в последнем послании Федеральному Собранию Российской Федерации3 сделал акцент на приоритете «эффективности» как показателе всех направлений жизнедеятельности российского общества. Речь идет об эффективном использовании всех форм представительной и прямой демократии, эффективном решении депутатами Государственной Думы и депутатами субъектов Российской Федерации поставленных
перед ними задач, эффективном контроле выполнения Правительством Российской Федерации принятых решений и т. д.
В целях обеспечения законности в деятельности органов государственной власти существенное значение имеет механизм реализации права гражданина в случае его обращения с жалобой, предложением или заявлением. Выступая как частное лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе оценивать деятельность органа власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения ее законности и результативности.
Для сосредоточения усилий, направленных на повышение эффективности реализации конституционного права граждан на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц, на сегодняшний день в науке важно исследовать механизм реализации этого права, выявить существующие в нем пробелы. Особого внимания заслуживают проблемы, связанные с выявлением стадий и способов реализации указанного права.
Учитывая, что в большинстве случаев реализация гражданином его конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц зависит от активных действий управомоченного и обязанных субъектов, в механизме их реализации можно различать средства, способы, стадии правоис-дользования, правоприменения и правоисполнения (исполнения соответствующими субъектами решений по факту реализации конкретного права). Кроме того, правовой механизм реализации данного конституционного права можно исследовать на основании нормативного материала, а также — практики юридической работы. Столь обширный анализ механизма реализации права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц должен составлять самостоятельный объект исследования.
Итак, если в результате реализации конституционного права на обжалование решений, действий (или бездействия) должностных лиц не может быть удовлетворен интерес гражданина к защите, то его интерес в свободном выражении мнения будет удовлетворен тогда, когда должностные лица, разрешившие жалобу, убедили гражданина в неправильности, несостоятельности его мнения, выраженного в жалобе. В противном же случае гражданин еще не раз будет обращаться со своей необоснованной жалобой в этот же и другие органы. Соответственно, эффективность работы механизма реализации конституционного права на обжалование будет снижена. Удовлетворение в ходе реализации конституционного права на обжалование интереса гражданина к свободному выражению своего мнения во многом зависит от того, насколько обоснованы, мотивированы решения государственных органов и ответы должностных лиц по результатам рассмотрения жалоб граждан.
Этот вопрос сегодня на практике не решен должным образом и требует особого рассмотрения. Проблема исследования механизма реализации конституционных прав личности относится к числу малоизученных. Вопросы механизма реализации данного права на обжалование рассматривались в немногочисленных публикациях, изданных еще в советское время. Это свидетельствует о том, что в настоящее время в науке еще четко не сформулирована сама концепция проблемы.
Между тем эффективная реализация права гражданина на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц возможна далеко не всегда.
Приведем пример из судебной практики4. Гражданин А, Е. Ефимов, являясь представителем стороны по рассмотренному в арбитражном суде делу, неоднократно обращался к должностным лицам Высшего Арбитражного Суда РФ с ходатайствами о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Отказывая указанному гражданину в удовлетворении ходатайств, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ и его заместитель в своих ответах указывали, 'чего согласно п. 13 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 октября 1998 г. Ка 17 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при дересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам вступивших в законную силу судебных актов арбитражных судов»5 заявления о пересмотре постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с обнаружившейся судебной ошибкой рассматриваются по правилам, установленным для пересмотра судебных актов арбитражных судов в порядке надзора. В своей жалобе в Конституционный Суд РФ гражданин А. Е. Ефимов оспаривает конституционность ст. 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», согласно которой жалобы на действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования, не подлежат рассмотрению на основании данного Закона, По мнению заявителя, эта норма не соответствует ч. 4 ст. 15 и ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. Секретариат Конституционного Суда РФ в пределах своих полномочий на основании ч. 2 ст. 40 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ6 уведомлял гражданина А. Е. Ефимова о том, что в соответствии с требованиями названного Закона его жалоба не может быть принята к рассмотрению. Однако в очередной жалобе заявитель настаивает на принятии Конституционным Судом РФ решения по поставленному им вопросу. Приведенные в жалобе гражданина А. Е. Ефимова доводы свидетельствуют о том, что заявитель фактически ставит перед Конституционным Судом РФ вопрос об изменении порядка рассмотрения жалоб (ходатайств) о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам судебных актов Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в случаях, когда была допущена судебная ошибка, которая не была или не могла быть дт.ттшеня ранее. Рассмотрение таких жалоб (ходатайств) должно осуществляться в соответствий с Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 февраля 1998 г. «По делу о проверке конституционности статей 180,181, пункта 3 части 1 статьи 187 и статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»7 (далее — АПК РФ). Яяннкш Постановлением была признана не соответствующей Конституции РФ ч. 2 ст. 192 АПК РФ, поскольку она служит основанием для отказа в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда судебный акт принят в результате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее. Выраженная Конституционным Судом РФ правовая позиция предполагает использование установленной главой 23 АПК РФ процедуры рассмотрения обращений
о перосмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам в целях устранения судебной ошибки и реализации конституционного права граждан на судебную защиту, Конотитуционный Суд РФ в своем определении от 14 июня 2001 г. № 159-0 отказал гражданину А. Б. Ефимову в принятии его жалобы к рассмотрению.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации не относятся к компетенции судов общей юрисдикций и арбитражных судов дела об обжаловании руководящих разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ. Однако это не лишает заинтересованных лиц возможности реализовать право на судебную защиту в порядке конституционного судопроизводства — путем обжалования тех норм, по применению которых были даны руководящие разъяснения.
В соответствии со ст. 46 Конституции РФ и ст. 3 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не исключена возможность судебного обжалования действий (бездействия) судей арбитражных судов, Проверка законности и обоснованности принимаемых ими процессуальных решений осуществляется в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством, которое предусматривает рассмотрение дел в судах кассационной, апелляционной и надзорной инстанций.
В соответствии со ст. 96,97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской. Федерации» гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод, и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным или подлежащим применению в деле заявителя, затрагиваются его конституционные права и свободы.
Конституционный Суд РФ в вышеуказанном определении по делу гражданина А.Е. Ефимова посчитал, что оспариваемая заявителем норма не может рассматриваться как нарушающая его конституционное право на судебную защиту. Конституционный Суд РФ в своем определении по данному делу указал, что в соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 25 января 2001 г, «По делу о проверке конституционности положения пункта
2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н.В. Труханова» в случаях противоправного деяния судьи, не выраженного в судебном акте, заинтересованные лица не лишены возможности реализовать свое право на судебную защиту посредством предъявления иска на основании ст. 1070 ГК РФ.
Таким образом, данный гражданин обратился в Конституционный Суд РФ, полагая, что суд вынесет «справедливое» определение; однако ему было отказано в принятии к рассмотрению поданной им жалобы. Конституционный Суд РФ разъяснил заявителю его право на обращение с иском в суд по ст. 1070 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, отметив, что вина судьи должна быть установлена приговором или иным судебным решением. Таким образом, гражданину необходимо начать все заново: обратиться в суд для установления вины судьи по делу и добиться удовлетворения своих требований. Необходимо отметить, что определение Конституционного Суда РФ от 14 июня 2001 г.
№159-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ефимова Алексея Евгеньевича на нарушение его конституционных прав статьей 3 Закона Российской Федерации “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”» окончательно и обжалованию не подлежит.
Известно, что подчас гражданину достаточно сложно реализовать свое конституционное право на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц. Во многом это объясняется тем, что гражданин далеко не всегда четко представляет себе весь процесс реализации того или иного права, все те действия, которые он должен предпринять, все этапы, которые ему необходимо пройти для претворения этого права в жизнь. В итоге получается, что в ходе реализации своего конституционного права гражданин не всегда последователен в своих действиях, не всегда психологически готов к доведению реализации права до конца.
Проанализировав изложенное, следует сделать вывод о том, что законодатель предусмотрел и установил право на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц, но механизм его реализации в полном объеме им не разработан. Само понятие «эффективный механизм реализации субъективного права» наукой не определено, хотя в литературе, да и в повседневной жизни часто используется такое словосочетание.
Неполная осведомленность гражданина о механизме реализации своего конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц отчасти связана с тем, что этот механизм осуществляется как вне правоотношения, так и в общем правоотношении, то есть в самой широкой, «первичной форме юридического опосредования реальных жизненных отношений»8. Значит, он характеризуется объемностью, многоплановостью, что затрудняет его детальную урегулированность и, соответственно, оптимальную объективизацию в текущем законодательстве* А это, в свою очередь, делает невозможным целостное восприятие гражданином механизма реализации права на обжалование. Под оптимальной законодательной объективизацией процесса реализации конституционного права М. В. Карасева понимает такую «систему выражения нормативного материала, регламентирующего этот процесс, которая наилучшим образом обеспечивает его целостное восприятие каждым субъектом реализации»9.
Таким образом, очень важно, чтобы в механизм реализации конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц входили оптимальные средства, необходимые для реализации этого права. Оптимальность средств, входящих в механизм реализации конституционного права на обжалование, зависит от их соответствия этому праву. Права на обжалование, закрепленные в текущем законодательстве, соответствуют конституционному праву на обжалование в том случае, если не противоречат его содержанию. Это обусловлено приоритетом Конституции РФ в современном законодательстве. Принцип соответствия отраслевых прав конституционному праву на обжалование выражается, в частности, в том, что в своем содержании они не должны ограничивать, ущемлять содержание конституционного права граждан на обжалование решений или действий (бездействия) должностных лиц.
Ученые отмечают, что существует «индивидуальный» механизм реализации каждого конкретного вида прав10. Как и всякий процесс, механизм реализации конституционного права на обжалование решений и действии (или бездействия) должностных лиц имеет определенные стадии, каждой из которых соответствуют определенные средства.
Как уже отмечалось, реализация конституционного права на обжалование зависит не только от действий гражданина, но и от действий соответствующих органов и должностных лиц, поэтому в юридический механизм реализации этого права входят средства, помогающие осуществлять его реализацию всем субъектам.
Итак, механизм реализации конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц — система его перевода в жизнь, функционирующая в рамках общего правоотношения между гражданином и государством и включающая в себя средства реализации, характеризующиеся определенными способами реализации, а такаю стадии (этапы), на которых эти средства «срабатывают».
Конституционное право на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц применительно почти ко всем случаям обжалования конкретизировано в текущем законодательстве. С учетом этого, как правило, средствами реализации конституционного права на обжалование являются права, конкретизирующие его в текущем законодательстве, а также обязанности органов и должностных лиц, соответствующие этим правам. Однако отраслевые права и корреспондирующие обязанности как гарантии реализации и как средства механизма реализации нельзя отождествлять. В первом случае они выполняют функцию обеспечения процесса реализации конституционного права, а во втором — функцию оформления, структурирования этого процесса.
Нормы, конкретизирующие конституционное право на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц, воспринимаются гражданином как вспомогательные средства реализации конституционного веления. Действительно, отраслевые права на обжалование помогают гражданину в реализации его конституционного права потому, что, во-первых, указывают ему конкретные жизненные ситуации, при возникновении которых возможна реализация конституционного права на обжалование. Тем самым они как бы стимулируют и ориентируют гражданина к такой реализации. Во-вторых, они, как правило, ориентируют гражданина на то, куда ему в этих случаях обращаться с жалобой. .
Так, к примеру, зафиксированное в ст. 123 Уголовно-процессуального кодекса РФ11 право на обжалование решений и действий (бездействия) участников уголовного судопроизводства помогает гражданину реализовать его конституционное право на обжалование, и в этом смысле является средством его реализации. Кроме того, оно конкретно определяет те органы и должностные лица, к которым следует в этом случае обращаться с жалобой.
Необходимо учитывать, что в предшествующие годы распространившиеся факты бюрократизма* формализма, местничества в работе государственных, судебных и общественных органов значительно подорвали их авторитет в общественном сознании. Поэтому зачастую граждане обращаются с жалобами на
действия государственных и общественных органов и их должностных лиц в средства массовой информации. Это снижает эффективность реализации конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц.
В связи с изложенным заслуживает внимания предложение о введении обязательного минимума подписей под жалобой в суд, при наличии которого жалоба не может быть не принята к рассмотрению судом определенной инстанции. Так, в соответствии со ст. 9 Федерального закона Российской Федерации ох 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»12 обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. -
Механизм реализации конституционного права на обжалование решений или действий (бездействия) должностных лиц — функционирующая система, начало работы которой связывается с фактом обращения гражданина с жалобой в соответствующий орган, а окончание—с фактом реального удовлетворения интересов гражданина, опосредуемых этим правом. Эта система включает в себя отраслевые права на обжалование и соответствующие им обязанности органов и должностных лиц, а также последовательно сменяющие друг друга конкретные правоотношения, в которые, руководствуясь законом, может вступать гражданин в целях реализации этого права, она характеризуется такими способами реализации, как использование и исполнение. '
Механизм реализации конституционного права на обжалование решений и действий (или бездействия) должностных лиц будет тем эффективнее и совершеннее, чем полнее и подробнее наукой будут разработаны и зафиксированы в текущем законодательстве средства его реализации.
Примечания
1 См.: Российская газета. 1993.13 мая.
2 См.: Российская газета. 1993.25 дек.
3 См.: Российская газета. 2006, И мая.
4 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 14 июня 2001 года№ 159-0//Справочно-правовая система «Консультант^-».
5 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. 12.
6 См.: Российская газета. 1993.23 июля.
7 См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1998. № 4.
8 Матузов Я. Я Общие правоотношения и их специфика // Правоведение, 1976. № 3, С, 29,
,9 Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 145.
10 См.; Копейчиков Я В. Реализация субъективных прав // Сов. государство и право. 1984. № 3. С. 18.
11 См.: Российская газета. 2001.22 дек.
12 См.; Российская газета. 2006.5 мая.
