CC BY
78
I 1140) - 2006
ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.Е. РУМЯНЦЕВА,
доктор экономических наук, профессор, президент Центра экономической политики и бизнеса
Реформирование государственной службы является одним из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Кардинальное улучшение качества жизни россиян, восстановление и укрепление престижа России в мировом сообществе невозможны без существенных изменений в развитии государственной службы, составляющей организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы и их финансирования государственная власть реально не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере нести ответственность за реализацию возлагаемых на нее обществом задач и эффективно расходовать вверенные ей обществом денежные средства.
Замысел реформы государственной службы состоял в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве РФ о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т. д.
Основы и главные направления реформы раскрыты в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ (далее — Концепция) 15 августа
2001 г. В целях обеспечения реализации положений, содержащихся в данной Концепции, распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 № 436-рп была образована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ, которая призвана была заниматься рассмотрением проектов программы реформирования государственной службы РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, подготовленных межведомственной рабочей группой, и представление их Президенту РФ. В июле 2004 г. данная комиссия была упразднена.
С момента принятия Концепции на федеральном уровне были разработаны и приняты в ноябре
2002 г. федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 гг.)», которая продлена до 2007 г.; 2 федеральных закона — в мае 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и в июле 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в июне 2004 г. создано Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, являющееся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. С принятием указанных законов утратил силу Федеральный закон от 31.07.95 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подготовлен в целях регламентации вопросов государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы РФ, предусмотренных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Статья 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые на федеральном уровне определяет государственную гражданскую службу РФ — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи). Государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, и в силу этого имеют много общего. Основной целью функционирования государственной и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
Статьей 7 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривается, что для государственных и муниципальных служащих должны быть установлены единые основные квалификационные требования к должностям гражданской и муниципальной службы; ограничения и обязательства, а также требования к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации и соотносительные (т. е. максимально унифицированные, но все же не одинаковые) основные условия оплаты труда и социальные гарантии; основные условия государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
В соответствии с ч. 2 ст. 14 закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в стаж (общую продолжительность) государственной службы одного вида включаются периоды замещения выборных муниципальных должностей, замещаемых на постоянной основе, и муниципальных должностей муниципальной службы.
Вопросы финансирования государственной и муниципальной службы также находятся в тесной взаимосвязи.
Именно поэтому в ряде регионов РФ вопросы государственной и муниципальной службы могут регулироваться в рамках одного законодательного акта. Например, в Хабаровском крае принят Кодекс о государственной и муниципальной службе. В Амурской обл. принята программа «Реформирование региональных и муниципальных финансов Амурской области на 2005 — 2007 гг.».
В соответствии со ст. 65 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», «финансирование федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке, определяемом настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации». Иными словами, принятый закон закрепляет лишь общий принцип финансирования и в целом носит отсылочный характер. Правовая форма закрепления порядка финансирования четко не определена. Это могут быть как законы, так и подзаконные акты. Следовательно, субъектом правового регулирования финансирования государственной гражданской службы могут быть как органы законодательной, так и органы исполнительной власти.
В то же время определены перспективы развития данной темы — в п. 6 ст. 71 данного закона предусмотрено образование специального органа по управлению государственной службой. Пока такой орган не создан, а его задачи и функции выполняются государственными органами в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Особого внимания заслуживает отражение в Федеральном законе о государственной гражданской службе проблемы эффективности ее функционирования, что является основой формирования принципиально иной системы финансирования государственной гражданской службы.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» несколько раз затрагивается проблема эффективности. Так, в проекте ст. 4 «Принципы гражданской службы» говорилось о том, что «оценка эффективности гражданской службы и степени удовлетворения интересов общества и государства является одним из таких принципов». В принятом законе
речь идет о профессионализме и компетентности государственных служащих без акцентирования внимания на эффективности их деятельности.
Пунктом 8 ст. 47 предусматривается обязательное включение в должностной регламент гражданского служащего показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. В п. 14 ст. 50 «Оплата труда гражданского служащего» установлено, что обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом РФ и Правительством РФ. И, наконец, в ст. 66 «Программы развития гражданской службы» предусматривается, что «в целях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ и профессиональной служебной деятельности гражданских служащих в отдельном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении в рамках соответствующих программ развития (реформирования) гражданской службы могут проводиться эксперименты».
В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Статья 18 данного закона предусматривает, что финансирование государственной гражданской службы субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Согласно ст. 17 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. То есть снова применяется отсылочная форма решения проблемы, что указывает на слабую теоретическую проработку данного вопроса в российском законодательстве.
Статья 134 Бюджетного кодекса РФ на протяжении 6 лет — с июля 1998 г. и вплоть до принятия редакции от 29.12.2004 — устанавливала ограничения для субъектов РФ — получателей финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, которые не имели права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета
субъекта РФ, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы). В практике Верховного Суда РФ известен прецедент, когда в одном из субъектов Федерации — Республике Карелии — была признана противоречащей федеральному законодательству ст. 19 Закона Республики Карелия от 10.01.97 г. № 167-3РК «О государственной службе Республики Карелия», в соответствии с которой месячные должностные оклады лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих определялись как соотношение в кратности к минимальному размеру оплаты труда, установленному федеральным законодательством. В результате среднемесячное содержание одного государственного служащего Республики Карелия за 2003 г. составило 14 969 руб., а одного федерального государственного служащего территориального органа федерального органа исполнительной власти — 9 270 руб. В настоящее время не только подвергнутая критике ст. 19 данного закона утратила силу, но и еще 38 статей. В результате этот закон продолжает действовать в составе двух статей из 41 — ст. 21 «Пенсионное обеспечение» и ст. 22 «Стаж государственной службы». В дополнение к двум оставшимся статьям действующего закона «О государственной службе Республики Карелия» с 4 марта 2005 г. действует еще один республиканский закон — «О государственной гражданской службе Республики Карелия»1, в соответствии со ст. 8 которого должностной оклад лица, замещающего государственную должность, и гражданского служащего определяется путем умножения базовой величины 360 руб. на приводимые в этой статье коэффициенты кратности — от 2 у секретаря государственной гражданской службы РФ 3-го класса до 40 — у главы Республики Карелия.
Не только в Республике Карелия, но и во всех других субъектах РФ произошло обновление нормативной правовой базы в связи с принятием новых федеральных законов. В таблице 1 приведены некоторые данные по региональным законам о государственной гражданской службе. Как следует из представленных данных, в российских регионах с различной глубиной проработки (о чем свидетельствует количество статей региональных законов) и в разные сроки подошли к рассмотрению данного вопроса, проинициированного центром.
1 Закон Республики Карелия от 04.03.2005 № 857-ЗРК (ред. от 26.12.2005) «О государственной гражданской службе Республики Карелия» (Принят ЗС РК 24 февраля 2005 года) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Карелия» от 10 марта 2005 г. № 24.
Таблица 1
Характеристики региональных законов о государственной гражданской службе
Субъект Федерации Дата регистрации Количество статей Использование понятия «эффективность»
Федеральный закон 27.07.2004 72 ст. 47, 50, 52, 66
г. Москва 26.01.2005 63 ст. 10, 20, 36
Новосибирская область 01.02.2005 17 ст. 7, 8
Московская область 11.02.2005 27 ст. 15, 22
Пензенская область 09.03.2005 16 -
Калининградская область 09.06.2005 30 ст. 17, 18, 27
Хабаровский край 29.06.2005 42 ст. 15, 38
г. Санкт-Петербург 01.07.2005 24 -
Удмуртская Республика 05.07.2005 43 ст. 22, 27, 39
Приморский край 08.08.2005 62 ст. 13, 39, 42, 44, 58
Алтайский край 28.10.2005 25 ст. 15, 16
По-разному отражена и проблема эффективности работы государственной гражданской службы.
В г. Москве ответственность за решение этой проблемы возлагают на федеральные органы. В п. 2 ст. 10 Закона г. Москвы от 26.01.2005 № 3 «О государственной гражданской службе» говорится о том, что государственный служащий имеет право на ознакомление с должностным регламентом и иными нормативными правовыми актами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста. В п. 4 ч. 3 ст. 20 говорится о том, что в служебном контракте могут содержаться показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда; и п. 8 ч. 2 ст. 36 — о том, что в должностной регламент включаются показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Однако на основании ч. 3 ст. 60 данного документа п. 2 ч. 1 ст. 10 (в части ознакомления с критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности), п. 4 ч. 3 ст. 20, п. 8 ч. 2 ст. 36 настоящего закона вступают в силу после утверждения соответственно Президентом РФ и Правительством РФ обобщенных показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общих для государственных органов и гражданских служащих.
В Алтайском крае считают, что «по отдельным должностям гражданской службы может устанавли-
ваться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте» (п. 12 ст. 15). То есть требования эффективной работы предъявляются только к небольшой части государственных служащих в Алтайском крае.
В Вологодской обл. принят закон от 26.04.2005 № 1261-ОЗ «О регулировании некоторых вопросов государственной гражданской службы Вологодской области», в котором проблема эффективности госслужбы не нашла своего отражения.
В Амурской обл. вслед за принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приняли 4 региональных закона по этой теме: от 10.02.2005 № 436-03 «О классных чинах государственной гражданской службы области», от 14.02.2005 № 439-03 «О реестре должностей государственной гражданской службы области», от 28.06.2005 № 22-О3 «О квалификационных требованиях к должностям государственной гражданской службы» и от 28.06.2005 № 23-О3 «О пенсии за выслугу лет государственным гражданским служащим государственной гражданской службы области и лицам, замещавшим государственные службы области».
В Архангельской обл. вообще не посчитали необходимым принимать закон о гражданской государственной службе, приняв в декабре 2005 г. областной закон от 08.12.2005 № 134-8-О3 «О реестре должностей государственной гражданской службы Архангельской области».
Согласно имеющейся информации в справочной правовой системе «Консультант Плюс», не стали принимать специальных законов, касающихся государственной гражданской службы, в Калужской обл.
Проведенный анализ реагирования регионального законодательства на принятие федерального
закона выявил следующее.
Во-первых, не ясно, с какой целью принимались одноименные региональные законы, если они во многом дублируют положения федерального закона. А за принятием законов стоят затраченные время и средства региональных бюджетов, а в конечном итоге — деньги налогоплательщиков.
Во-вторых, не просматривается четкой линии работы центра с регионами — настолько разная в них реакция на принятие Федерального закона.
И, в-третьих, из рассмотренных 14 российских регионов только в Приморском крае уделили серьезное внимание в краевом законе о государственной гражданской службе вопросу ее эффективности. В остальных 13 исследованных регионах либо этому пока открытому в теории и практике вопросу придали меньшее звучание, чем в Федеральном законе, либо не стали поднимать его вовсе.
В связи с этим представляется актуальным проанализировать имеющиеся теоретические наработки по данному вопросу.
Наиболее распространенными показателями уровня развития государственной службы, и непосредственно связанными с проблемой финансирования, являются численность аппарата государственной службы и суммы бюджетных ассигнований, направляемых на его содержание.
По подсчетам историка Б. Н. Миронова, в 1910 г. на каждого служащего, занятого в государственном и общественном управлении, приходилось: в России — 161, Англии — 137, США — 88, Германии — 79 и Франции — 57 человек. В 1922 г. ряды управленцев насчитывали 700 тыс. человек (при населении в 133,5 млн), а к 1985 г. достигли почти 2,4 млн человек (при населении в 276 млн), что выразилось в соотношении: один чиновник, соответственно, на 190 и на 115 жителей СССР2. Сегодня на каждые 100 россиян приходится по одному чиновнику. По данным Росстата, за 2005 г. количество чиновников в России увеличилось на 143,5 тыс. человек. Теперь в федеральных и региональных органах власти трудятся 1,462 млн человек. За последние 10 лет количество чиновников всех уровней в России увеличилось почти на 400 тыс. человек. При этом заметный рост этого показателя начался только в последние годы. К примеру, в 1996 г. количество чиновников увеличилось всего на 30 тыс. человек, в 1997 — на 18 тыс., в 1998 — на 3 тыс., а в 2001 г. их количество и вовсе сократилось на 23 тыс. человек. В 2004 г. чиновников стало больше по сравнению с 2003 г. на 18 тыс. человек.
Рост числа госслужащих происходит в основном за счет регионов — количество чиновников в
2 Миронов Б.Н. Социальная история России. Т. 2. — СПб., 2000. - С. 203 - 204.
региональных органах власти неуклонно растет с 1994 г. Исключение составил только 2001 г., когда их количество сократилось на 20 тыс. человек. В федеральных органах власти резкий рост числа госслужащих произошел только в 2005 г. — на 138,8 тыс. человек. В предыдущие 10 лет их количество увеличивалось в среднем на 10 — 15 тыс. человек, а в 1998, 2000 и 2001 гг. - уменьшалось3.
Фактически прекратилась и передача власти из центра в регионы. Если в 1995 г., когда передача полномочий регионам рассматривалась как одно из приоритетных направлений, доля работников федеральных органов в общем числе составляла 49,7 %, а потом была доведена до 45 % в 2000 г., то в 2005 г. эта доля составила 52,5 %4.
Приблизительное представление о размерах ассигнований на содержание государственного аппарата управления дают сведения таблицы из доклада «Административная реформа: реальный сценарий проведения», подготовленного экспертами аудиторско-консалтинговой фирмы ФБК И. А. Николаевым и И. Е. Шульгой (табл. 2)5.
Таблица 2
Расходы консолидированного бюджета РФ
на государственное управление и местное самоуправление в 1996 — 2003 гг.
Год Сумма Доля в расходах
(в млн руб.) федерального бюджета, %
1996 6 749,3 1,5
1997 11 593 2,2
1998 12 085,7 2,4
1999 13 747,3 2,4
2000 26 842,6 2,6
2001 40 699,9 3,4
2002 56 745,6 3,4
2003 66 507,9 3,4
В представленной таблице обобщены официальные данные ежегодных законов о госбюджетах РФ, в которых затраты на государственное управление и на местное самоуправление сверстаны в одной строке.
Приведенные цифры номинальных ассигнований на государственное управление на самом деле далеко не соответствуют реальным вложениям из госбюджета. По мнению авторов исследования «Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление», выполненного в Институте экономики переходного периода под руководством Л. И. Якобсона в
3 Эшелоны власти. Электронный ресурс — http://www. vzglyad. ru/politics/2006/4/12/29709.html
4 Российские чиновники побили рекорд численности. http:// www. rambler. ru/db/news/msg. html?mid=7663099
5 Николаев И., Шульга И. Административная реформа: реаль-
ный сценарий проведения. Электронный ресурс — http://www.
politcom. ru/2002/jour117.php/table. 19.htm
2001 г., «по ряду принципиальных статей расходов (даже непосредственно на государственное управление) информация крайне непрозрачна. Это относится, в частности, к расходам на содержание помещений, использование автотранспорта и т. д.»6. Иными словами, значительная часть ассигнований на нужды государственного аппарата фактически проходит по другим статьям бюджета.
С этим выводом полностью согласуются данные экспертов И. А. Николаева и И. Е. Шульги. По их подсчетам, реальные расходы на государственное управление составляют не 3,4 %, а порядка 11 % от расходной части бюджета. Эта, по их словам, колоссальная цифра сопоставима с расходами на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, а в сравнении с США, по данным 2002 г., реальные расходы на содержание российской государственной службы лишь в 3,5 раза уступали американским, в то время как расходная часть бюджета РФ (около 52,9 млрд дол.) была меньше аналогичного показателя федерального бюджета США в 37 раз7.
Резкое увеличение количества государственных служащих в 2005 г. не могло не сказаться на увеличении бюджетных расходов на их содержание. К примеру, согласно федеральному бюджету на 2006 г. расходы на содержание Президента РФ, его администрации, полпредов в федеральных округах и центрального аппарата Управления делами Президента РФ предусмотрены в размере 5,8 млрд руб. — по сравнению с 2005 г. они увеличились в 1,4 раза8.
Анализ данных показателей позволяет сделать вывод, что Россия по-прежнему остается сильно бюрократизированной страной, и что государственная гражданская служба является заметным институтом, требующим существенных бюджетных расходов. Поэтому, очевидно, что рост бюджетных расходов на финансирование государственной службы должен сопровождаться необходимым научным обоснованием с использованием показателей эффективности деятельности органов управления всех уровней. Поскольку в настоящее время рост объемов финансирования не связывается с качеством государственного управления, следует относить его к негативной тенденции.
Данный вывод можно также подтвердить выборочными показателями качества государственного
6 Якобсон Л. И., Глаголев А. В., Кудюкин П. М. Оптимизация бюджетных расходов на государственное управление и местное самоуправление. Электронный ресурс — http://www. iet. ru/usaid/optima/optima. html
7 Николаев И., Шульга И. Административная реформа: реальный сценарий проведения. Электронный ресурс — http://www. politcom. ru/2002/jour117.php/table. 19.htm
8 Эшелоны власти. Электронный ресурс — http://www. vzglyad. ru/politics/2006/4/12/29709.html
управления на примере отраслей, развитие которых в настоящее время составляет суть национальных проектов. Речь идет о том, что государство не сыграло пока позитивной, созидательной роли в этих отраслях, а стало участником их деградации.
Образование—вариативное образование привело к резкому снижению качества образования. По экспертным данным, сегодня на 100 издаваемых учебников и учебных пособий для высшей экономической школы, в том числе имеющих гриф Минобрнауки РФ, можно использовать в учебном процессе лишь 1 — 2. Остальные содержат грубейшие методологические ошибки. Другой показатель негативного вектора развития образования, связанного со снижением качества государственного регулирования рынка образовательных услуг, — перекос в подготовке специалистов для народного хозяйства. Никто не увязывает подготовку кадров с реальными потребностями предприятий. В результате до 70 % вузов страны, осуществляющих подготовку специалистов на платной основе, ежегодно выпускают тысячи экономистов и юристов, в то время как стране по-прежнему нужны и квалифицированные рабочие кадры, и врачи, и учителя, и инженеры, и многие-многие другие.
Здравоохранение — уже давно перестало выполнять свои превентивные функции, не предупреждая заболевания и не занимаясь лечением причин, а блокируя последствия. Переход к платной медицине привел к тому, что все меньше людей обращаются к врачам и лечатся сами. Российский рынок лекарственных препаратов претерпел существенные изменения за последнее десятилетие. По мнению практикующих врачей, в России 8 — 9 пациентов из 10 принимают неэффективные препараты, а до 70 % ассортимента российских аптек составляют малоэффективные при лечении аналоги фирменных, доказавших свою эффективность лекарств9. До 10 — 15 % поставок лекарств сегодня проходят по «серым схемам»10. Ежегодно в Мосвке регистрируется до 300 токсических веществ, вызвавших серьезные отравления у людей. Первенство держат отравления лекарствами, химическими бытовыми средствами и ядовитыми растениями11.
На основании имеющихся данных можно однозначно сказать, что защита здоровья в России находится на уровне развивающейся страны и значительно хуже, чем в развитых странах. Ученые
9 Пичугина Е. Больной совсем плох... Девять пациентов из десяти лечатся липовыми лекарствами // Московский комсомолец. — 2003. — 17 октября. — С. 9.
10 Власова И. Лекарства без опасности // Ремедиум. — 2003. Январь — февраль. — С. 90.
11 Кочубей Е. Самая скорая помощь: контротравление. // Качество жизни. Профилактика. — 2003. — № 2 март — апрель. - С. 57.
отмечают, что в развивающихся странах поступление в организм человека хлорорганических пестицидов, присутствующих в пище, в 100 раз выше, чем в более развитых странах12.
Жилье — по данным экспертов, «40 % городского населения до сих пор проживают в неблагоустроенных квартирах, а 56 % жилищного фонда России — это деревянные строения.
Ситуация с жильем в сельской России не просто катастрофическая — она дикая и неприемлемая с точки зрения современного развития цивилизации. Сельские жители до сих пор живут на уровне крепостных крестьян XVIII в., и ничто не говорит о том, что эти условия государство собирается менять.
Нам нечего гордиться тем, что было построено в советский период. Новой России в 1989 г. досталась страна, которая могла гордиться только одним — что она из землянок — признака первобытнообщинного строя — перевела людей хоть в какое-то жилье»13.
В таком случае сегодняшняя ситуация выглядит еще более катастрофически — сейчас строится и менее качественное жилье (более быстрыми темпами, с нарушением санитарно-гигиенических норм и с применением вредных для здоровья строительных конструкций, материалов и изделий), да еще и в меньших объемах. А характеристику неэффективному управлению строительной отраслью России дают и такие цифры: 40 % нынешнего жилья люди строят на свои деньги по индивидуальному заказу. Следовательно, из 36 млн кв. м общей площади жилых домов, введенных в 2003 г., остается 21 — 22 млн.
Москва, Московская обл. и Санкт-Петербург вместе строят еще 9 млн кв. м — остается 13 млн кв. м на все 85 регионов РФ. Из этих 13 примерно 4 млн кв. м. — элитное жилье для наиболее богатых слоев населения. Остается 9 млн. А если сюда добавить Татарстан, Башкирию, Астраханскую и Самарскую обл., где строится около 1 млн кв. м, то оказывается, что на остальные регионы РФ многоэтажных домов вводится в год всего лишь 5 — 6 млн кв. м14. То есть объемы государственного строительства жилья сократились на самом деле не в 2, а в более чем в 15 раз. Это объясняет тот факт, что во многих городах и поселках России за последние 15 лет не построено ни одного нового дома.
12 Румянцева Е. Е. Товары, вредные для здоровья. — М.: Логос, 2005. - 392 с.
13 Пономарев В. Жилье по-советски. — Электронный ресурс Российской государственной библиотеки им. В. И. Ленина. — http://afnet. integrum. ru/artefact3/ia/ia5.aspx?lv=6&si=2R&q u=161&bi=4902&xi=0&nd=17&tnd=0&srt=0&f=0
14 Жилище по-российски. — Электронный ресурс Российской
государственной библиотеки им. В. И. Ленина. — http://afnet. integrum. ru/artefact3/ia/ia5.aspx?lv=6&si=2R&qu=161&bi=490 2&xi=0&nd=17&tnd=0&srt=0&f=0
Жилищно-коммунальный комплекс за годы реформирования с планово-предупредительного режима работы перешел на аварийно-спасательный. При этом следует отметить, что сами законодатели по прошествии 15 лет реформирования ЖКХ страны дают этому процессу, а фактически себе самим негативную оценку. В обращении депутатов Государственной Думы ФС РФ от 27 мая 2005 г., в частности, подчеркивается, что «жилищно-коммунальное хозяйство страны продолжает находиться в состоянии кризиса. До настоящего времени реформы жилищно-коммунального хозяйства, начатые в 1997 г., не дали необходимых результатов.
Объем жилищного строительства составляет только половину от объема жилищного строительства, достигнутого 15 лет назад, что не только не обеспечивает решения жилищной проблемы, но и даже не компенсирует износа жилищного фонда. По данным Федеральной службы государственной статистики и других органов исполнительной власти РФ, за период с 1997 по 2003 г. количество ветхого и аварийного жилья увеличилось с 42,3 до 91,3 млн кв. м и ежегодно продолжает увеличиваться почти на 5 млн кв. м. В течение последних 5 лет темпы роста цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги значительно превышают темпы роста доходов населения. При этом финансовое положение организаций коммунального комплекса не улучшается, а качество предоставляемых ими жилищно-коммунальных услуг остается низким. Многие граждане испытывают затруднения при оплате жилого помещения и коммунальных услуг.
Государственная Дума отмечает, что деятельность Правительства РФ по созданию институциональных основ для решения проблемы жилищного строительства и осуществления реформы жилищно-коммунального хозяйства имеет бессистемный характер.
Не обеспечены цели, определенные на первом этапе (2002 — 2004 гг.) реализации Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 — 2010 гг., в первую очередь в части реализации подпрограмм «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» и «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»15.
15 Постановление ГД ФС РФ от 27.05.2005 № 1924-1У ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации о неотложных мерах по развитию жилищного строительства, выводу жилищно-коммунального хозяйства из кризиса, обеспечению государственного контроля за ценами и тарифами на жилищно-коммунальные услуги и социальной поддержки малоимущих граждан при оплате ими жилого помещения и коммунальных услуг» // Собрание законодательства РФ, 06.06.2005, № 23, ст. 2235.
Агропромышленный комплекс — качество продовольствия, производимого в нашей стране, снижается на фоне официально разрешенного импорта низкокачественных продуктов питания. Так, по данным официальных органов, удельный вес в продаже пищевых продуктов, не отвечающих гигиеническим нормативам, по микробиологическим показателям составляет с 1995 г. 7 — 8 %, из них на импортируемые продукты приходится 4 — 5 %. То есть речь идет о тех продуктах, которые способны привести к пищевым отравлениям и острым кишечным инфекциям сразу после их употребления. Тесты, проводимые частными исследователями, например журналом «Спрос», свидетельствуют о том, что этот показатель намного выше и в ряде случаев превышает 50 %. Если же говорить о продуктах питания, наносящих вред нашему организму не сразу после их употребления, а спустя некоторое время, то количество таких продуктов в продаже значительно больше половины. Достаточно привести один пример: в любой жвачке, газировке, диетических напитках с нулем калорий, некоторых продуктах для диабетиков, заменителе сахара, мятных конфетах, томатном соусе, варенье, кефире (биокефире), детских витаминах и лекарствах может содержаться трансгенный подсластитель аспартам (он обозначается как Е951, или фенилаланин). Ас-партам придает продуктам свойство диетических и низкокалорийных. Вначале его не хотели разрешать для использования в продуктах даже в Америке. Потом разрешили, но с оговоркой: нельзя добавлять в детское питание и жидкости. А потом. просто разрешили. И сейчас он присутствует более чем в 50 % продуктов.
Вместе с тем в Минздраве США зарегистрированы жалобы на частые отключения сознания у людей, регулярно употребляющих заменитель сахара на основе аспартама. Это единственный трансгенный продукт в Америке, имеющий маркировку: подтвержденные случаи опасности для здоровья многочисленны. Аспартам даже в небольших дозах воздействует на плод у беременных женщин, вызывает внутриутробные воспаления. Список бо-
лезней, которые он может провоцировать, внушителен: опухоль мозга, склероз, эпилепсия, базедова болезнь, болезнь Паркинсона, диабет, умственная отсталость, туберкулез16.
К этому следует добавить экологические проблемы, которые без вмешательства государственных органов никто никогда не решит. Только в нашей внутрижилищной среде мы подвергаемся испытанию канцерогенной химической нагрузки в 170 — 970 раз большей, чем приемлемый пожизненный канцерогенный риск, уровень которого также может быть завышен. Общая химическая нагрузка в результате неэффективного государственного контроля, общемировой безудержной химизации и неразборчивости российских потребителей в настоящее время составляет не менее 15 кг в год в расчете на одного жителя России17. А учитывая, что 85 % территории России является экологически неблагополучной, многим россиянам сложно очищать свой организм и тем самым повышать его сопротивляемость к различным болезням, предупреждать преждевременное старение и смерть.
Общая тенденция развития Российской Федерации, отличающая нашу страну от всех других многонаселенных стран мира, — то, что рост расходов на государственное управление происходит на фоне долговременной тенденции сокращения продолжительности жизни и численности населения. В добавление к этому — Россия занимает одно из первых мест в мире по коррупции. Если пользоваться типологией отношений в живой природе, принятой в биологии, в нашей стране пока государство развивает свои отношения с обществом на основе паразитизма вместо взаимопомощи. И именно через изменение подходов к финансированию государственной службы на основе его корреляции, например, с отраслевыми показателями качества государственного регулирования, возможно развитие позитивного образа государственной власти и реализация социальной ответственности государственных органов перед налогоплательщиками и населением страны в целом.
16 Пичугина Е. Крокодиловы гены. Москвичи станут монстрами раньше, чем успеют это заметить // Московский комсомолец. — 2002. — 12 апреля.
17 Румянцева Е. Е. Товары, вредные для здоровья. — М.: Логос, 2005. — 392 с.
