CC BY
42Проблемы дефедерализации и перспективы оптимизации современной российской модели разграничения предметов ведения и полномочий в контексте доктрины субсидиарности*
Ирина Умнова
В статье рассмотрены проблемы деградации федерализма в России в период после принятия Конституции РФ 1993 года в условиях несовершенства российской модели разграничения предметов ведения и полномочий. Автором отмечается, что в отличие от европейских государств федеративное развитие России не основывается на ключевом принципе - субсидиарности. Как следствие, происходит необоснованная централизация, снижается уровень материально-финансовой обеспеченности полномочий субъектов Российской Федерации и эффективности государственной власти. С этих позиций подвергается критике действующее федеральное законодательство Российской Федерации, вносятся предложения по его совершенствованию.
^ Федерализм; модель разграничения предметов ведения и полномочий; доктрина субсидиарности; административная реформа; централизация; оптимизация разграничения предметов ведения и полномочий
Любое государство постоянно находится в состоянии эволюции, смены векторов влияния и механизмов воздействия на общественные отношения адекватно новым условиям и процессам развития. Для федеративных государств это проявляется в том числе в непрерывном поиске оптимальной модели разграничения власти по вертикали, результаты которого отражаются соответствующим образом в конституциях и законодательстве. Оптимальность этой модели неразрывно связана с конституционными вопросами эффективности власти и формирования гарантий демократии, прав и свобод человека, верховенства права.
В современных условиях динамичного развития, сопровождающегося противостоя-
* Статья подготовлена при поддержке гранта Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ) и СПС «КонсультантПлюс». Публикуется в рамках проекта Института права и публичной политики «Двадцать лет демократического пути: укрепление конституционного порядка в современной России» (2011-2013).
щими друг другу процессами глобализации и диверсификации, нарастания угроз и вызовов человечеству, с одной стороны, и формирования новых механизмов для противодействия данным негативным явлениям, с другой стороны, федеративное устройство государств подвержено серьезным преобразованиям, увязываемым с общими тенденциями конституционного развития государств. На европейском континенте под влиянием этих процессов меняются даже самые стабильные федерации.
В качестве примера эволюции соответствующих процессов можно привести опыт Германии, меняющей вектор развития с кооперативного на конкурентный федерализм, и Швейцарии, ориентирующейся в настоящее время на построение солидарного федерализма. В вопросе выбора модели разграничения компетенции существенную роль играют характерные для всех стран основные тенденции, к которым, например, можно отнести централизацию, проявляемую в уни-
фикации права и расширении вертикальных управленческих связей; усиление исполнительной власти и бюрократических механизмов управления; учащение случаев ограничения прав и свобод с целью обеспечения безопасности. Допустимость развития этих тенденций в федеративном государстве основывается на правильно выбранных критериях демократического и эффективного государственного устройства.
Доктрина субсидиарности как основа разграничения предметов ведения и полномочий в западных странах и проблема ее признания в Российской Федерации
Одним из ключевых критериев, выработанных европейской практикой, является принцип субсидиарности (le principe de subsidia-rite), включенный в Договор о Европейском Союзе. Согласно статье 5 Маастрихтского договора о Европейском Союзе (прежде — статья 3b), «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим Договором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом»1.
Соответствующее разъяснение этой формулировки было в дальнейшем дано в специальном Протоколе по применению принципа субсидиарности, прилагаемом к Амстердамскому договору (1997). Амстердамский Протокол подтвердил процедурную природу субсидиарности. Было объявлено, что каждый институт ЕС должен создаваться в соответствии с принципом субсидиарности (ст. 1 Протокола), любой законопроект, предлагаемый Сообществу, должен пройти процедуру проверки на соответствие субсидиарности (ст. 4 Протокола).
Идеологом принципа субсидиарности применительно к европейской интеграции (евро-интеграции) считается Ж. Делор, который начал изучать идею субсидиарности с того момента, как стал председателем Европейской
комиссии (Еврокомиссии). Понимая, что Европейское сообщество может действовать только в тех областях, в которых государства-участники дали ему соответствующую власть, он считал разрушение «бюрократического барьера», окружающего Брюссель (как местонахождение главных институтов Евросоюза), лучшим средством убедить граждан в способности Сообщества быть полезным, если, конечно, оно намерено развиваться при их поддержке.
Принцип субсидиарности, по мнению Де-лора, должен определить общий курс: где Сообщество может, а где не может действовать автономно от национальных правительств, подобно тому, как Конституция США оставляет за штатами права, которые не делегируются федеральному правительству, или Основной закон ФРГ, облекающий земли всеми полномочиями, за исключением прерогатив, которые не обозначены специально. «Федералистский подход призван определить ясно, кто и что делает», — писал Ж. Делор2.
Некоторые современные исследователи считают, что отсутствие в документах Евросоюза четкого определения принципа субсидиарности не позволяет рассматривать его как правовую норму. Поэтому этот принцип следует считать политическим: его использование зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой расстановкой политических сил в Евросоюзе. Однако это и делает его удобным для большинства участников интеграционного процесса и обеспечивает его поддержку различными политическими силами, которые могут вкладывать в понятие субсидиарности свой смысл3.
Несмотря на сомнения правоведов в возможности ясного понимания диспозитивного по своему характеру принципа субсидиарности в отношениях ЕС и государств — членов Союза, его конструктивная роль как инструмента оптимизации режима федерализма и местного самоуправления наглядно доказывается на национальном уровне. В соответствии с этим принципом федеративное государство обладает только компетенцией, которую оно в состоянии осуществлять более эффективно, чем субъекты федерации, вследствие своего характера или предполагаемых результатов действия.
По мнению ряда исследователей, принцип субсидиарности впервые приобрел качество
конституционного принципа в германском конституционном праве. Именно Германия стала тем посредником, через которую принцип субсидиарности распространился на правовой порядок Европы4. Нельзя не отметить, что о приверженности субсидиарности заявляют не только федеративные, но и унитарные государства европейского континента5.
Гармонизирующая сущность субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсиди-арности предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают и могут наиболее эффективно решаться с учетом интересов населения и отдельных граждан. В этих условиях, как справедливо замечено рядом исследователей, федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации6.
Если обратиться к истории формирования этого принципа, то, по сути, анализ субсидиарности на примере государственного устройства США был дан еще А. Токвилем. При формировании федеративного устройства перед США стояла задача распределения власти между федерацией и штатами таким образом, чтобы штаты, объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление во всем, относящемся к их внутреннему благосостоянию, но при этом союз не перестал бы составлять одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению А. Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия); провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей) и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США)7.
В современной отечественной науке отмечается, что именно принцип субсидиарности
придает демократический характер организации федеративного устройства. «В политической философии федерализма именно субси-диарность играет роль "противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь принципом субсидиарности, федералисты считают возможным добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение»8.
В российской политической практике принцип субсидиарности приобрел популярность в начале 1990-х годов. Вместе с тем, наряду с конструктивными идеями внедрения данного принципа в федеративное устройство России, появились конъюнктурные заявления об отождествлении принципа субси-диарности с государственным суверенитетом республик в составе Российской Федерации, а также с принципом делегирования власти снизу вверх. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф. Х. Мухаметшина на международной научно-практической конференции «Федерализм — глобальные и российские измерения» было указано на необходимость формирования федерации по принципу суб-сидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования9. По мнению О. Ю. Аболина, «принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами»10. Думается, что при таком понимании принципа субсидиарности способ формирования федерации отождествлялся с принципом определения объема власти. Как известно, федерация на основе субсидиарности может формироваться как снизу вверх на основе делегирования, так и сверху вниз путем децентрализации.
Представляется, что в современном понимании субсидиарность — это оптимальное разграничение предметов ведения, полномочий, ресурсов и ответственности между федерацией, ее органами государственной власти и субъектами федерации, их органами государственной власти, в соответствии с которым публичная власть осуществляется пре-
имущественно на том уровне, который ближе к гражданам и субъектам хозяйственной деятельности, а вышестоящий уровень власти (федерация по отношению к субъектам федерации) сохраняет за собой только те полномочия, выполнение которых наиболее эффективно осуществляется на данном уровне власти, обеспечивает государственный суверенитет и безопасность страны.
К сожалению, в российской правовой материи данный принцип не получил закрепления, да и сама идея не воспринимается политической элитой центра, хотя активно поддерживается в субъектах Российской Федерации. В Российской Федерации принцип субсидиарности не обозначен ни в Конституции, ни в текущем законодательстве. Проблема, однако, заключается не только в формально-юридическом пробеле. Неиспользование в период постконституционного развития Российской Федерации принципа субси-диарности как главного критерия гармонизации федеративных отношений привело к неблагоприятным последствиям дефедерализа-ции России и смены вектора развития в сторону унитаризации.
Деформация российской модели разграничения предметов ведения и полномочий как следствие административной реформы в Российской Федерации
Государственно-правовые шаги, предпринимаемые Президентом РФ с 2000 года по укреплению вертикали власти, усилению контроля за законностью деятельности и ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, повышению эффективности, стабильности и безопасности России, привели не только к укреплению государственности и восстановлению единого конституционно-правового пространства, но и к определенным негативным последствиям для федеративного устройства России.
Во-первых, постконституционное развитие России в начале нового века пошло по пути не федеративной, а административной реформы. Это выразилось, в частности, в отмене института прямых выборов глав (высших должностных лиц) субъектов РФ; в субституции ряда региональных функций субъек-
тов Федерации властной деятельностью полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; в чрезмерной централизации законодательных полномочий (сужении сфер законодательного регулирования субъектов РФ) и, наоборот, не всегда обоснованной децентрализации исполнительных полномочий субъектов Федерации.
Во-вторых, разграничение полномочий по предметам совместного ведения стало проводиться путем детализированного и казуистичного размежевания полномочий, усложняющего правоприменение и дестабилизирующего систему разделения власти по вертикали.
В-третьих, усилился разрыв между полномочиями органов государственной власти субъектов РФ и бюджетно-финансовой основой данных полномочий. Фактически в регионах стал доминировать режим нефинансируе-мых «мандатов».
Правовой основой существенных преобразований в федеративном устройстве явился Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11. Этот Федеральный закон, в который 69 раз вносились поправки, фактически заменил Конституцию РФ и конституции, уставы в части определения статуса субъекта Российской Федерации, иначе говоря, стал законом о статусе субъекта РФ.
Федеральный закон № 184-ФЗ установил: 1) систему органов государственной власти субъектов РФ и организационную основу их деятельности; 2) территориальные основы статуса субъекта Российской Федерации; 3) полномочия по предметам совместного ведения и фактически полномочия по предметам ведения самого субъекта РФ; 4) экономическую и финансовую основы статуса субъекта РФ.
Сложившаяся правовая ситуация вступила в явное противоречие с положениями части 5 статьи 66 и части 1 статьи 137 Конституции РФ, установившими, что изменение статуса субъекта Российской Федерации, а следовательно, и сам статус должны быть определены не обычным, а федеральным конституционным законом.
Другой конституционно-правовой проблемой явилось детальное определение Феде-
ральным законом № 184-ФЗ основных элементов статуса субъекта Федерации и фактическое лишение субъектов РФ приоритета в регулировании полномочий по собственным предметам ведения.
Федеральный закон № 184-ФЗ определяет 73 полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта (за исключением субвенций из федерального бюджета) и 32 вида региональной собственности, подробно определяет систему органов государственной власти, экономическую, бюджетно-финансовую, социальную и организационную основы их деятельности. Вне зоны действия указанных полномочий практически не найти те, которые бы составляли собственные полномочия субъектов РФ.
По уровню детализации этот Федеральный закон напоминает инструкцию, его содержание в определенной мере заменяет не только законы, но и регламенты органов государственной власти субъектов. В итоге субъекты Российской Федерации вынуждены повторять в конституциях, уставах и текущих законах положения Федерального закона № 184-ФЗ. Степень их самостоятельности в таких условиях сведена к минимуму.
Наряду с инструктивностью Федерального закона №184-ФЗ, субъекты Российской Федерации стали заложником еще одного его существенного недостатка — эклектичного и хаотичного закрепления в статье 26.3 полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта. В перечне 73 полномочий вперемешку определены функции, полномочия, формы и виды деятельности, охватывающие различные сферы общественной и государственной жизни. В одном перечне содержатся законодательные, правоприменительные и организационно-исполнительные полномочия, при этом уровень их конкретизации неодинаков. Едва ли допустимо, когда в едином перечне устанавливаются:
1) нормативные полномочия (например, введение, изменение и отмена региональных налогов и сборов, установление административной ответственности за нарушение зако-
нов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ);
2) организационные и исполнительные функции, в частности: материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов РФ (п. 1); предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий (п. 5.1); осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в различных сферах общественной и государственной жизни (п. 30);
3) конкретные формы и виды исполнительной деятельности, например организация обеспечения донорской кровью и ее компонентами организаций здравоохранения,находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, и муниципальных организаций здравоохранения (п. 21.2), предоставление материальной и технической помощи на погребение (п. 41), участие в урегулировании коллективных трудовых споров (п. 44), осуществление поиска и спасания людей на внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации (п. 50);
4) абстрактные по смыслу и (или) отсылочные полномочия: организация оказания медицинской помощи, предусмотренной законодательством субъекта Российской Федерации для определенных категорий граждан (п. 21.1); создание благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации (п. 30.1), реализация полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом «О теплоснабжении» (п. 67).
Если конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации будут автоматически повторять положения Федерального закона в части закрепления полномочий, то их применение станет весьма затруднительным делом. В этих условиях, полагаю, вполне допустима технико-юридическая корректировка норм Федерального закона непосредственно конституциями, уставами субъектов РФ. В частности, по аналогии с юридической техникой ранее действовавшего Закона РФ от 5 марта 1992 года № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» полномочия субъектов РФ можно было бы
распределить по сферам (организационно-административная, экономическая, финансово-бюджетная, социальная, культурно-духовная, экологическая, правозащитная, правоохранительная и др.). Следовало бы также в законодательстве субъектов РФ разделить законодательные (нормотворческие) и правоприменительные полномочия.
Корректировка и совершенствование Федерального закона № 184-ФЗ с помощью законодательства субъектов Российской Федерации юридически возможны на основе использования права опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения: субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с этим федеральным законом в течение трех месяцев (п. 2 ст. 3). Вместе с тем это общее правило практически не применяется в условиях действия централизованной модели федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения. Фактически субъекты имеют право лишь косметической корректировки.
Следует отметить, что уже в первоначальной редакции Федеральный закон № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» достаточно подробно регулировал порядок организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. После многочисленных поправок, начиная с 2003 года, система разграничения предметов ведения и полномочий настолько изменилась в пользу федерального центра, что подавляющее большинство исследователей в сфере федерализма обоснованно поставили вопрос не просто о централизации, а о сверхцентрализации государственной власти12. Все чаще эксперты указывают на унитаристскую направленность в развитии государственного устройства России13, на утрату необходимых признаков федерации14, а некоторые даже называют Россию «децентрализованным унитарным государством»15.
Основная критика Федерального закона № 184-ФЗ строится вокруг обоснования его противоречия основополагающим принципам федерализма. В этом отношении переломным считается постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности его отдельных положений16.
Как известно, Федеральным законом от 11 декабря 2004 года были внесены поправки в Федеральный закон № 184-ФЗ, согласно которым был введен новый порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и расширена конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов. Гражданин Российской Федерации наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном указанным Законом. Тем самым были отменены прямые выборы глав субъектов РФ. Кроме того, была установлена конституционно-правовая ответственность законодательного органа субъекта РФ в форме его роспуска, если такой орган дважды не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Были также расширены основания ответственности высшего должностного лица субъекта РФ. Президент РФ приобрел право отрешить его от должности в связи с утратой доверия Президента РФ, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении № 13-П от 21 декабря 2005 года признал вышеназванный порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ не противоречащим Конституции РФ. Такая позиция Суда и ее мотивировка были подвергнуты справедливой критике в научной литературе. Было отмечено, что интерпретация конституционных норм, проведенная на основе адаптации Конституции РФ к изменившимся социально-правовым условиям, привела к ее корректирующему, приспосабливающему толкованию. В результате многие правовые позиции не выдерживают критики, а в итоговом документе в большей степени рассматриваются не во-
просы права, а делается попытка, причем не вполне удачная, разрешить возникшую политическую ситуацию в интересах правящей политической элиты17.
Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года противоречило его же правовой позиции, высказанной ранее в Постановлении от 18 января 1996 года № 2-П18, согласно которой высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Последующее дополнение законодательства нормами, позволяющими политической партии, получившей большинство мандатов в законодательном органе государственной власти субъекта РФ, предлагать Президенту РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ19, не изменило ситуацию, поскольку окончательное решение по кандидатуре принимает Президент РФ по своему усмотрению. Таким образом, по мнению многих федералистов, Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года был осуществлен окончательный перевод российского федерализма на унитаристские рельсы, так как введенный порядок формирования губернаторского корпуса характерен в большей мере для унитарных государств20.
Наряду с централизацией, значительно сократившей возможности регионального законотворчества, есть и другая проблема, связанная с повышением эффективности власти субъектов РФ по реализации закрепленных за ними полномочий. Решение этой задачи напрямую связано с финансово-бюджетной обеспеченностью полномочий субъектов РФ.
По данным Счетной палаты, с 1990-х годов в России в федеральном законодательстве неоднократно изменялись как виды, так и ставки налогов, закрепляемых за уровнями бюджетной системы. Если вначале к федеральным было отнесено 16 налогов и сборов, к региональным — 5, к местным — 23, то в настоящее время к федеральным налогам и сборам отнесены 8 налогов и сборов, к региональным — 3 налога, к местным — 2 налога. Устойчивым стало перераспределение налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу доходов, зачисляемых в федеральный бюджет, в результате чего в структуре налоговых доходов кон-
солидированных бюджетов субъектов Российской Федерации удельный вес региональных и местных налогов составляет не более 12 %. При этом доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет 25 %, а в 14 субъектах Российской Федерации — свыше 50 %. Ежегодно около 70 субъектов Российской Федерации получают дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, доля которых в 2010 году в объеме собственных доходов ряда субъектов Российской Федерации (например, республик Алтай, Дагестан, Тыва, Камчатского края) превысила 50 %21.
В этих условиях межбюджетные трансферты, ставшие обыденной практикой, уже своим фактом существования подтверждают несоответствие общего распределения собираемых бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы22.
По состоянию на сегодняшний день в перечне собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации их количество выросло с 41 до 86, а количество вопросов местного значения муниципальных районов — с 20 до 26, поселений — с 22 до 33, городских округов — с 27 до 35. При этом за органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления оказалось закрепленным решение ряда важнейших вопросов, которое требует серьезных финансовых затрат (в их числе предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и эпидемий, поддержка сельскохозяйственного производства, общее образование, социальная защита и социальное обслуживание населения) и является критерием качества жизни, показателем демократического содержания федеративного устройства страны. В итоге через муниципальные бюджеты финансируется 65 % расходов консолидированного бюджета на образование, 62 % — на жилищно-коммунальное хозяйство, 58 % — на здравоохранение, 50,6 % — на социальную политику23. Этот дисбаланс между доходной и расходной частью бюджета показывает, что меры по оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий и утвержденная для этих целей Программа развития бюджетного федерализма в Рос-
сийской Федерации на период до 2005 года24 не принесли ожидаемых результатов.
Еще одним негативным последствием федеративной реформы, осуществленной в соответствии с положениями Федерального закона № 184-ФЗ, стала необоснованная трансформация полномочий по предметам ведения субъекта Федерации в полномочия по предметам совместного ведения. Из-за расширительного толкования перечня полномочий по предметам совместного ведения было ограничено содержание статьи 73 Конституции РФ (содержание собственных полномочий субъектов РФ). Среди полномочий по предметам совместного ведения была выделена (численно преобладающая) группа федеральных полномочий, которые характеризуются теми же юридическими свойствами, что и полномочия Российской Федерации по предметам ее исключительного ведения. В результате изменений законодательно закрепленная модель разграничения полномочий по предметам совместного ведения, по мнению отечественных федералистов, практически утратила черты, свойственные кооперативному федерализму, и приобрела черты дуалистического (американского) федерализма с той лишь существенной оговоркой, что принцип дуализма был последовательно применен только к федеральному уровню государственной власти25.
В итоге за почти двадцатилетний период постконституционных преобразований в России сложилась неэффективная, сложно управляемая система разграничения предметов ведения и полномочий, стимулирующая регионы не на саморазвитие и здоровую конкуренцию между ними, а на дотационный паразитизм, вынужденные сделки с бизнес-структурами, зачастую сомнительного характера. Такая система разграничения компетенции по вертикали привела к дальнейшему росту различий в уровне социального и экономического развития, обострению кризисных явлений в экономике, росту социального и политического напряжения.
О перспективах совершенствования российской модели разграничения предметов ведения и полномочий
В условиях острой критики сложившейся системы разграничения предметов ведения и
полномочий некоторые ученые считают целесообразным отказаться от предметов совместного ведения Российской Федерации и перейти к дуалистической модели: определению предметов ведения Федерации и предметов ведения субъектов РФ.
По мнению В. Е. Чиркина, идея кооперативного федерализма и связанная с ней особая сфера совместных предметов ведения федерации и ее субъектов породили путаницу. В некоторых федерациях, включая и Германию, в последние годы намечается новая тенденция (с элементами возврата к прошлому, к дуалистическому федерализму): фиксируются исключительные полномочия федерации, а остальное отдается субъектам. В таком случае нет необходимости в каких-то договорах, споров о компетенции в пределах совместных предметов ведения не возникает (а именно их нередко решать труднее всего), обеспечивается верховенство федерации и самостоятельность ее субъектов в своей сфере. Что же касается совместной деятельности, «кооперации», то ее можно обеспечить применением других форм. Многие из них уже есть, в том числе специальная палата парламента — Совет Федерации, Государственный Совет и другие, помимо этих организационных форм есть и иные26.
Несмотря на аргументированность таких предложений, большинство отечественных исследователей по-прежнему являются сторонниками не упразднения в Конституции РФ предметов совместного ведения, а их пересмотра и уточнения. Возникновение сферы совместного ведения исторически было обусловлено невозможностью разграничения всего объема полномочий между федерациями и их членами. Совместное ведение — это не искусственная юридическая конструкция, а результат естественной эволюции федеративных отношений, способ обеспечения совместного решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни.
Как известно, в практике федеративных государств используются различные подходы к решению проблемы совместного ведения: уточнение, сокращение предметов совместного ведения, дальнейшая детализация соответствующих полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в федеральных законах. В связи с этим показателен пример Германии, где в результате
конституционной реформы (2006, 2009) произошел переход к концепции конкурирующего федерализма, и федеральные земли получили право отклоняющегося нормотворчества, направленного на предоставление дополнительных льгот и преференций гражданам и хозяйствующим субъектам27. В соответствии с закрепленным в Германии правом на отклоняющееся нормотворчество земли могут принимать законы, которые учитывают местную специфику и создают более благоприятные условия для жизни и предпринимательства. Такое законодательство может создавать одним землям определенные конкурентные преимущества перед другими землями, тем самым стимулируя последние к осуществлению аналогичных действий. Подобная соревновательная политика земель в результате ведет к лучшему обеспечению прав и законных интересов граждан. По своей значимости этот принцип имеет конституционное значение и является важнейшей гарантией учета интересов субъектов федерации.
Именно модель совместного ведения позволяет активнее внедрять институты согласования законотворчества, совместного обсуждения общих проблем государственной политики. В этом направлении важно своевременно ставить задачи по совершенствованию согласительных процедур и механизмов.
Так, например, в марте-апреле 2009 года Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования было проведено углубленное интервью законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с целью определения современного состояния федеративных отношений в России и выявления проблем, с которыми сталкиваются субъекты РФ при взаимодействии с федеральными органами государственной власти. В интервью приняли участие более 50 субъектов РФ, направившие в Центр свои ответы28.
В соответствии с полученными данными на вопрос о том, насколько мнение и интересы субъектов РФ учитываются на федеральном уровне, ответ представили 39 субъектов РФ. Из них 90 % дали неудовлетворительную оценку обратной связи со стороны федерального центра. Соответственно, согласно ответам абсолютного большинства субъектов РФ, их мнение и интересы учитываются на федеральном уровне в недостаточ-
ной степени. Это обусловлено избыточной централизацией процесса принятия решений. Практика взаимоотношений с федеральным центром показывает, что позиция субъектов РФ игнорируется практически на всех стадиях процесса принятия решений. При этом в наибольшей степени это происходит на стадии принятия федеральных законов, подзаконных актов федерального уровня, при финансовом обеспечении их реализации и принятии федеральных целевых программ29.
Наряду с совершенствованием институционально-процедурных механизмов, важнейшим условием оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий является отказ от Федерального закона № 184-ФЗ в действующей редакции и возвращение к первоначальной идее принятия федерального закона об общих принципах.
Задача принятия федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в Российской Федерации на основе конституционализма, была специально зафиксирована в Конституции РФ 1993 года. В соответствии с пунктом «н» статьи 72 действующей Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти. В части 1 статьи 77 определено, что система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Исходя из буквального толкования положений Конституции РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ первого созыва совместно с аппаратом Правительства РФ первоначально разрабатывала проект весьма компактного по содержанию федерального закона об общих принципах организации системы государственной власти в Российской Федерации. С этой целью учеными и экспертами Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ была подготовлена Концепция
федерального закона об общих принципах организации системы государственной власти в Российской Федерации, который определял единые требования к системе государственной власти как федерального, так и регионального уровней и затрагивал такие основополагающие принципы, как легитимность, выборность, разделение властей, формирование системы сдержек и противовесов, ответственность перед народом, законность и др.
В дальнейшем, однако, практика законопроектной работы обусловила иную логику формирования федерального законодательства в сфере определения системы государственной власти, искажающую конституционную идею. В итоге была закреплена жесткая и детальная модель системы государственной власти для субъектов Российской Федерации, при этом так и не были установлены принципиальные требования к самой федеральной власти.
Другая важнейшая законодательная задача, обеспечивающая федеративное развитие России, — принятие федерального конституционного закона о статусе субъектов Российской Федерации, который должен определить основы статуса субъектов и сформировать вектор конкретизации и итогового формирования их статуса в конституциях, уставах и законах субъектов РФ. Работа над таким законом велась в Совете Федерации Федерального Собрания РФ первого созыва, однако так и не была завершена по целому ряду субъективных причин.
Таким образом, оптимизация модели разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации может быть достигнута лишь на основе концепции субсидиарное™, отвечающей природе России как Федерации, при адекватном формировании основ статуса субъектов РФ на федеральном уровне и определении режима активной социально-политической ответственности всех уровней власти за надлежащее выполнение закрепленных за ними полномочий. Почти двадцатилетний период постконституционно -го развития позволяет оценить ошибки проведенных преобразований, вынести из этого конкретные уроки и определить перспективы подлинной федерализации России.
Умнова Ирина Анатольевна — заведующая отделом конституционно-право-
вых исследований Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор.
ikonyukhova@yandex.ru
1 Договор о Европейском союзе: Консолидированная версия. М.: Интердиалект+, 2001. С. 48.
2 Цит. по: Dinan D. Ever Closer Union: An Introduction to European Integration. London: Lynne Rienner Publishers, 1999. P. 158.
3 См.: Ibid. P. 158.
4 См.: Schutze R. Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism // Cambridge Law Journal. 2009. Vol. 68. No. 3. P. 525536.
5 В частности, в преамбуле Конституции Республики Польша от 2 апреля 1997 года субсидиар-ность выделяется как основа укрепления прав граждан и их сообществ. См.: Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 2. М.: НОРМА, 2001. С. 686.
6 См., например: Лебедева Э. Опыт федерализма в Третьем мире и Россия // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 2. С. 74 — 89.
7 См.: Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс,1992. С. 72-91.
8 Аболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1994. № 5. С. 142-149, 143.
9 См.: Федерализм — глобальные и российские измерения: Материалы Международной научно-практической конференции. Казань : Типография Татарского газетно-журнального издательства, 1993. С. 12.
10 Аболин О. Ю. Указ соч. С. 143.
11 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2011. № 31. Ст. 4703.
12 См.: Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 2—7, 4.
13 См.: Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. СПб.: Алетейя, 2008. С. 69, 238, 240; Глигич-Золотарева М. В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. С. 238; Черепанов В. А. Федеративная реформа в России. М.: Социально-политическая мысль, 2007. С 138, 225.
14 См.: Зуйков А. В. Размышления о российском федерализме // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 12. С. 21—25; Станских С., Фогельклу А. Проблемы реформирования федеративных отношений в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 3—6.
15 Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели. Екатеринбург: УрО РАН, 2009. С. 323.
16 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 года № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.
17 См.: Черепанов В. А. Указ. соч. С. 253.
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.
19 Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 13.
20 См.: Российский федерализм: Экономико-правовые проблемы / Отв. ред. С. Д. Валентей. С. 240.
21 Оперативная информация Счетной палаты Российской Федерации о средствах федерального бюджета, полученных субъектами Российской Федерации и закрытыми административно-территориальными образованиями за январь-декабрь 2010 года (по данным отчетов субъектов Российской Федерации) от 10 марта 2011 года № ИСП-1/13—01 // Интранет-сайт Совета Федерации.
22 См.: Леонов В.В. Актуальные вопросы совершенствования бюджетной системы Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 13 (399). С. 4.
23 См.: Коротких А.И. Разграничение предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями и субъектом Российской Федерации: регионально-экономическая детерминация: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб., 2010. С. 10.
24 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503.
25 См.: ФилипповаН. А. Указ. соч. С. 321-322.
26 См.: Чиркин В.Е. Новый российский федерализм: стратегия и тактика // Право и политика. 2000. № 12. С. 42-50, 47.
27 См.: Казак Е. С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 92-99.
28 См.: Сулакшин С. С., Малчинов А. С., Глигич-Золотарева М. В., Хаванский Н. А., Гаганова Н. А., Казак Е. С. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России / Под общ. ред. А. С. Малчинова. М.: Научный эксперт, 2011. С. 100-165.
29 См.: Там же.
