Проблемы антимонопольного регулирования в рамках отношений по оказанию услуг электросвязи Текст научной статьи по специальности «Право»

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

Вестн. Ом. ун-та. 2013. № 3. С. 254-256. УДК 347

А.Е. Астафуров

ПРОБЛЕМЫ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РАМКАХ ОТНОШЕНИЙ ПО ОКАЗАНИЮ УСЛУГ ЭЛЕКТРОСВЯЗИ

Обозначены некоторые проблемы применения антимонопольного законодательства в рамках отношений по оказанию услуг электросвязи. В целях устранения проблем в применении юрисдикционными органами антимонопольного законодательства предлагается исключить из сферы действия статьи 4 Федерального закона «О естественных монополиях» услуги общедоступной электросвязи.

Ключевые слова: абонент, оператор связи, естественная монополия, электросвязь.

Связь - неотъемлемая часть жизнедеятельности общества. В Российской Федерации отношения в области оказания услуг связи регулируются нормами гражданского законодательства, в частности Федеральным законом от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи». Российский законодатель сформулировал легальное определение понятия «услуга связи» в ст. 2 указанного закона, в соответствии с которой под услугой связи понимается деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений. При этом, как следует из определения, услуги связи включают в себя как услуги электросвязи, так и услуги почтовой связи. Электросвязь - это любые излучение, передача или прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста, изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме, проводной, оптической и другим электромагнитным системам. Договор об оказании услуг электросвязи является публичным и его правовое регулирование осуществляется в соответствии с правилами ГК РФ (ст. 426 и др.) [1].

Практика показывает, что как антимонопольные органы, так и суды допускают существенные ошибки в применении норм Федерального закона РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» к отношениям, возникающим при оказании услуг электросвязи. Так, например, решением УФАС по Омской области по делу № 04/12-11 оператор связи признан нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» за неисполнение одной из обязанностей по конкретному договору - приостановку доставки абоненту счета за оказанные услуги. При этом УФАС рассматривало дело и применяло антимонопольное законодательство в отношении оператора, который занимает менее 1 % рынка.

Анализ судебных актов [2], вынесенных по результатам рассмотрения заявлений операторов связи об обжаловании решений комиссии УФАС, связанных с применением антимонопольного законодательства в рамках разрешения споров при оказании услуг электросвязи, позволяет сделать следующие выводы.

1. Судами поддержана позиция УФАС, в соответствии с которой делается вывод о признании оператора находящимся в состоянии естественной монополии на рынке услуг общедоступной электросвязи и, следовательно, занимающим доминирующее положение лишь на том основании, что оказание услуги общедоступной электросвязи статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» отнесено к числу сфер деятельности субъектов естественной монополии. При этом, как считают суды, нет необходимости проводить анализ рынка оказания услуг для установления доминирующего положения.

© А.Е. Астафуров, 2013

Проблемы антимонопольного регулирования в рамках отношений по оказанию услуг..

255

2. Суды полагают, что антимонопольный орган компетентен разрешать гражданско-правовой спор, возникающий из договора об оказании услуг электросвязи между оператором связи и абонентом по существу, принимать решение по делу и назначать административное наказание.

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона «О защите конкуренции» запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц. Из текста закона следует, что под действие указанной статьи попадают только те хозяйствующие субъекты, которые на товарном рынке занимают доминирующее положение.

Согласно ч. 2 ст. 5 Закона «О защите конкуренции» не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает 35 %, за исключением указанных в частях 3, 6 и 6.1 настоящей статьи случаев. На основании статьи 6 указанного закона для операторов связи порядок определения субъекта, занимающего доминирующее (существенное) положение, установлен Законом «О связи», а именно п. 11 статьи 2.

Федеральный орган исполнительной власти в области связи ведет и публикует реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования (п. 5 ст. 19 Закона «О связи»). Ведение реестра возложено на Роскомнадзор приказом Минсвязи от 19 мая 2005 г. № 55 об утверждении «Положения о ведении реестра операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования». Операторы сетей фиксированной телефонной связи, определяемых географически и использующих ресурс нумерации географически определяемых зон нумерации, включаются в реестр при выполнении следующих условий (п. 9 Положения):

- наличие лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи в сети связи общего пользования;

- обладание, в том числе вместе с аффилированными лицами, в географически определенной зоне нумерации не менее чем двадцатью пятью процентами монтированной емкости либо наличие возможности осуществлять пропуск не менее чем двадцати пяти процентов трафика.

Информация реестра публикуется на сайте Федеральной службы по надзору в сфере связи информационного портала Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации (п. 7 Положения). Принятие решения о включении операторов связи в реестр либо исключении из

реестра осуществляется на основании результатов анализа информации, полученной от операторов связи и иных источников и свидетельствующей о занятии оператором связи существенного положения в сети связи общего пользования либо о прекращении оснований для нахождения оператора связи в реестре (п. 5). Материалы о состоянии операторов связи собираются ежегодно (п. 10, 11). Кроме этого, на официальном сайте Федерального агентства связи (Россвязь) опубликован реестр Российской системы и плана нумерации.

При рассмотрении дела для определения возможности применения антимонопольного законодательства УФАС было обязано провести изучение указанных выше факторов, однако рассмотрение материалов дела показывает, что антимонопольным органом анализ рынка не проводился, доминирующее положение операторов связи в соответствии с нормами действующего законодательства не устанавливалось. Таким образом, вывод судов об установлении факта нахождения оператора связи в состоянии естественной монополии на рынке услуг общедоступной электросвязи сделан без учета реальной доли рынка, занимаемой оператором, и основывается лишь на том обстоятельстве, что оказание услуги общедоступной электросвязи статьей 4 Закона «О естественных монополиях» отнесено к числу сфер деятельности субъектов естественной монополии.

Проблема состоит в том, что понятие «естественная монополия», данное в ст. 3 Закона «О естественных монополиях», сформулировано законодателем достаточно абстрактно. В силу ст. 3 Закона «О естественных монополиях» под естественной монополией понимается такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Субъектом естественной монополии может быть признан хозяйствующий субъект, занятый производством товаров в условиях естественной монополии. В данном случае понятие «естественная монополия» не коррелирует с определением «доминирующее положение», данным в Законе «О защите конкуренции» и в Законе «О связи». Таким образом, правоприменительный орган при разрешении спора сталкивается с отсутствием взаимосвязи в нормах законов, регулирующих сходные общественные отношения. Представляется, что

256

А.Е. Астафуров

оператор связи, оказывающий услуги общедоступной электросвязи, не должен автоматически признаваться находящимся в состоянии естественной монополии, следовательно, не всегда его деятельность подпадает под действие Закона «О защите конкуренции», т. е. в каждом конкретном случае необходимо устанавливать факт наличия доминирующего положения на рынке услуг общедоступной электросвязи.

Кроме этого, суды полагают, что ущемление прав и законных интересов одного конкретного абонента является достаточным для признания действий хозяйствующего субъекта нарушающими положения, установленные статьей 10 Закона «О защите конкуренции» для защиты интересов неопределенного круга лиц. Данное утверждение представляется не соответствующим норме ч. 1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции» при буквальном ее прочтении. Заключение о нарушении интересов других лиц требует самостоятельного доказательства и не может обосновываться отдельным фактом нарушения интересов одного заявителя.

Согласно п. 1, 2 ст. 1 ГК РФ, гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Кроме того, статьей 421 ГК РФ устанавливается принцип свободы договора.

Таким образом, решения судов нарушают права как операторов связи, так и абонентов, в том числе право, предусмотренное п. 2 ст. 1 ГК РФ. Как правило, между оператором связи и абонентом в договорах об оказании услуг электросвязи устанавливается условие, содержащееся в разделе «ответственность сторон» договора, согласно которому оператор связи и абонент несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, Правилами оказания услуг связи и договором. Законодательством РФ предусмотрено право на судебную защиту нарушенных субъективных прав. Так, в п. 1 ст. 11 ГК РФ указано, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Возникшие разногласия по договору между

оператором связи и абонентом должны разрешаться в гражданско-правовом, а не административном порядке. Антимонопольный орган, рассматривая гражданско-правовой спор, по сути, подменяет судебные органы, нарушая в том числе и конституционный принцип разделения властей. Усмотрев компетенцию антимонопольного органа в разрешении гражданско-правового спора по договору, суды по существу допустили фундаментальное нарушение норм материального права (Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Закона «О защите конкуренции»). В соответствии с действующим законодательством антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов, указанное положение подтверждается и разъяснениями Высшего арбитражного суда РФ [3].

В момент принятия Закона «О естественных монополиях», определяющего перечень субъектов естественной монополии, на рынке фактически присутствовал единственный оператор, оказывающий услуги общедоступной электросвязи. Высокие темпы роста технического прогресса, в частности бурное развитие в последние годы сектора телекоммуникационных услуг, привели к тому, что появилось много альтернативных операторов, предоставляющих услуги местной телефонной связи, и все более ее вытесняющей мобильной телефонии. Следовательно, позиция, согласно которой услуги общедоступной электросвязи не могут быть заменены в потреблении другими товарами, представляется весьма сомнительной.

В целях нивелирования нарушений в единообразии при толковании и применении судами норм права представляется необходимым исключить из сферы действия статьи 4 Федерального закона «О естественных монополиях» услуги общедоступной электросвязи, оставив порядок определения доминирующего положения операторов связи в рамках юрисдикции действующей редакции Закона «О защите конкуренции».

ЛИТЕРАТУРА

[1] Сухарева Н. В. Комментарий к правилам оказания услуг связи. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[2] Определение ВАС РФ № ВАС-10018/12 от 17.10.2012 г. по делу № А46-9335/2011; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13.01.2009 г. по делу № Ф04-508/2009(20392-А70-23). Доступ из справ.-правовой системы « КонсультантПлюс».

[3] О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства : Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 г. № 30. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».