CC BY
334
ПРАВО
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ
Панова И.В.
В статье затрагиваются вопросы досудебного и внесудебного порядка обжалования, рассмотрения административных дел. Рассматриваются актуальные проблемы административного порядка, выявляются проблемы текущего законодательного регулирования, предлагаются варианты их решения.
PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE JUSTICE Panova I.V.
The paper addresses the issues of pre-trial and extra-judicial appeal, review of administrative affairs. The urgent problems of the administrative order, identifies problems in the current legislative regulation, offered options for their solutions.
В ходе проведения судебной и административной реформы перед отечественными теоретиками и практиками неизбежно возникают сложнейшие проблемы административно-правового регулирования, которые связаны, прежде всего, с отсутствием необходимого механизма реализации установленных норм права, в частности, когда административное судопроизводство, упомянутое в Конституции РФ, при осуществлении государственно-правовой деятельности не находит должного развития в действующем законодательстве.
Актуальность теоретико-правового исследования вопросов административно-процессуальной деятельности обусловлена многими факторами:
1) идет увеличение рассмотрения административных дел как административно-юрисдикционными органами, так и судьями арбитражной системы и судов общей юрисдикции;
2) институт административной юстиции остается в России на законодательном уровне не установленным, а в теории весьма дискуссионным.
Совершенствование и развитие административной процедуры (внесудебной и досудебной) - важнейшая гарантия прав невластных субъектов, это веление времени и логическое завершение административной реформы в нашей стране.
Принципы и доктринальные требования по проведению административной и судебной реформ предполагают следование в вопросах правового регулирования базовой конституционной норме - о непосредственно действующих правах и свободах человека и гражданина, а также о том, что именно они, эти права и свободы, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
На сегодняшний день является актуальной проблема правового регулирования досудебных и внесудебных процедур по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. На текущий момент отсутствует единый подход к определению предмета административного процесса, недостаточное внимание уделено законодателем регулированию этой сферы
Панова И.В.
общественных отношений, отсутствует и единый кодифицированный акт.
Статистика свидетельствует о росте административных дел. Соответственно, развитие внесудебной (досудебной) процедуры позволит перейти к серьезной бюджетной и организационной экономии.
Главная цель и задачи административной юстиции в любой стране, в том числе и в России, - создать возможность быстро, четко, справедливо, законно выстраивать отношения невластных субъектов с публичной властью.
Совершенствование и развитие административной юстиции - важная гарантия прав невластных субъектов, важный этап в реализации административной реформы в нашей стране.
Следует отметить, что предложения о необходимости создания системы административной юстиции, которая будет способствовать не только реализации положений Конституции об оперативном доступе к правосудию, но и позволит разгрузить суды от несвойственных им функций, является обоснованным и актуальным в условиях правовой действительности.
I. Об административном судопроизводстве
Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия подчеркивает необходимость законодательного развития этого важнейшего процессуального института. В настоящее время в России идея административного судопроизводства весьма далека не только от правового, но и от логического завершения. Несмотря на все имеющиеся юридические предпосылки, административное судопроизводство (правосудие) не выделено в самостоятельную ветвь, административные суды не созданы.
Административно-процессуальная деятельность — вид юридического процесса, обладающий всеми признаками, присущими последнему (властный характер дея-
тельности; регламентация деятельности юридическими процессуальными нормами; деятельность целевая, сознательная, направленная на достижение определенных юридических результатов и оформляемая в документах).
Административно-процессуальная деятельность представляет собой часть управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности, подлежащей правовой регламентации. Можно выделять три процесса, включающих в себя три правовых вида деятельности: административно-нор-мотворческий, административно-правоприменительный (применение материальных норм позитивного характера), административно-юрисдикционный.
Административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей:
1) административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях создания правовой базы для реализации законов;
2) административно-правонадели-тельная часть включает производства, регламентирующие правоприменительную, не-юрисдикционную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме;
3) административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров, реализации санкций и защите охранительного правоотношения с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.
Административно-процессуальная деятельность - это также нормативно установленная форма упорядочения правовых документов (актов субъектов публичной власти: государственных и муниципальных органов исполнительной власти, Банка России).
Понятие управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности значительно шире понятия административно-процессуальной деятельности и включает в себя наряду с правовыми и неправовые (организационные, материально-технические) отношения. Многие правовые управленческие отношения не подвергаются процессуальному регулированию.
Административное судопроизводство не является частью административного процесса, который регламентирует властную деятельность исполнительных органов публичной власти и Центрального банка РФ, за исключением деятельности, которая регулируется другими отраслями права. Думается, более правильным признать, что три вида административного процесса (адми-нистративно-нормотворческий, админист-ративно-правонаделительный, админист-ративно-юрисдикционный) регулируются нормами административно-процессуального права.
То есть на данный момент можно говорить о том, что административное судопроизводство может осуществляться в рамках 1 ПК РФ и АПК РФ, по правилам будущего Кодекса административного судопроизводства, либо в потенциально возможном административном суде, но в особом порядке.
В настоящее время в российском законодательстве понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство» не совпадают.
Термин «административная юстиция» в России на законодательном уровне не установлен и употребляется юристами только в теории.
Административная юстиция включает в себя рассмотрение административ-
ных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными ад-министративно-юрисдикционными органами, т.е. это система судебных и квазисудебных органов, осуществляющих деятельность по контролю и надзору за законностью действий органов государственного администрирования, органов местного самоуправления и их должностных лиц путем рассмотрения и разрешения административных споров на основе специального процессуального порядка реализации материально-правовых административных норм.
Теперь необходимо четко определиться с понятиями «административное дело» и «административный спор».
До настоящего времени не существует легальных определений основных понятий: «административный процесс», «административное дело», «административно-юрис-дикционное дело», «административный спор», «административная юстиция», «административное судопроизводство» и др., не обозначены их предмет, содержание, а также их границы и объем.
Данный вывод основан и на положениях ст. 126 Конституции Российской Федерации, содержащей понятие «административное дело».
Административное дело - это документально оформленное уполномоченным лицом административное правоотношение.
Понятие достаточно широкое и в него включаются все дела, основанные как на позитивном «неконфликтном» правоотношении, так и на спорном правоотношении.
Под административно-правовым спором может пониматься публично выраженное отрицательное отношение одного из субъектов конкретного административного правоотношения к юридическому факту, послужившему основанием для возникновения, продолжения, изменения или прекращения административного правоотношения.
Панова И.В.
На наш взгляд, термин «административный спор» по смыслу достаточно близок к понятию «административно-юрисдикци-онное дело», с той лишь разницей, что ад-министративно-юрисдикционное дело -это документально оформленный административно-правовой спор, принятый на рассмотрение и разрешение по существу уполномоченным субъектом права.
К административным делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, относятся следующие виды:
- о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;
- о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
- о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части;
- по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;
- по спорам между Российской Федерацией и субъектами РФ по вопросам компетенции;
- по спорам между субъектами Российской Федерации;
- об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
- по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
- о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмис-сии, в специальном учреждении;
- об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
- о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
- по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования.
- об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора и оказания государственных услуг в сфере миграции и иные дела, возникающие из публичных правовых отношений.
Согласно проекту КАС РФ - 2013, административное дело - принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору. Понятие "административное дело" не распространяется на дела об административных правонарушениях (согласно Кодексу).
Согласно проекту Кодекса административного судопроизводства-2013, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, комиссий референдума, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) организаций, наделенных федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе государственных корпораций и саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также -экзаменационные комиссии);
6) об оспаривании решений, действий (бездействия), касающихся государственной службы;
7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Согласно проекту Кодекса суды также рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, в том числе административные дела:
1) о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами;
2) о прекращении деятельности средств массовой информации;
3) о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций;
4) о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Россий-
ской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее - иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее - специальное учреждение), и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (далее - о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего ре-адмиссии, в специальном учреждении и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении); 5) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также - об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы).
Следует заметить, что основная загруженность судебных органов делами по рассмотрению административных споров связана с:
- обжалованием актов и действий: должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; территориальных органов исполнительной власти субъектов РФ; коллегиальных органов административной юрисдикции; должностных лиц местного самоуправления;
- производством по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено к компетенции органов судебной системы;
Панова И.В.
- использованием достаточно сложного процессуального механизма рассмотрения административно-юрисдикционных дел.
Поэтому практический опыт позволяет нам сделать следующие выводы.
Первое. В значительном числе случаев судебного рассмотрения административных споров основанием их возникновения является ненадлежащее исполнение должностным лицом (государственным служащим) установленных объемов полномочий. Следовательно, законодательство о государственной службе и законодательство об административной ответственности должны содержать нормы, обеспечивающие неотвратимость и обязательность применения мер административного принуждения к государственным служащим (должностным лицам). В целях снижения нагрузки на органы судебной системы представляется целесообразным изменить некоторые акценты в правовом регулировании не только собственно рассмотрения административных споров во внесудебном и досудебном порядке, но и последствий досудебного, внесудебного и судебного рассмотрения административного спора. Нормы административно-юрисдикционного процесса в части указанных правовых последствий должны создавать такую правовую ситуацию, в ходе которой субъект государственного администрирования не должен быть заинтересован в рассмотрении спора судом. Этого можно достичь посредством нормативного установления: обязательности освобождения от занимаемой должности государственного служащего, чье решение или действие (бездействие) признано судом незаконным (следует заметить, что норма, сходная по смыслу, хотя и не доведенная по эффективности воздействия до желаемого уровня, содержалась в ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Правда, с признанием утратившим силу Федерального закона от 31 июля 1995 г. 119-ФЗ "Об основах государствен-
ной службы Российской Федерации" данная норма стала фактически неприменимой); обязательности досудебного рассмотрения административного спора в нескольких инстанциях: на уровне территориального органа федерального органа исполнительной власти в субъекте РФ, на уровне центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, после этого - в специализированном внесудебном федеральном органе по рассмотрению административных споров; прекращения административного спора в любой из досудебных инстанций в случае удовлетворения жалобы заявителя; права заявителя жалобы обращаться в суд с заявлением об освобождении от занимаемой должности должностного лица, жалоба на действия (бездействие) или решение которого признана обоснованной актом специализированного внесудебного федерального органа по рассмотрению административных споров.
Второе. Существует возможность выведения части административных дел из обязательного ведения судебных органов. Это могут быть дела, связанные с оспариванием нормативных правовых актов некоторых государственных органов и их территориальных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Третье. Необходимо оптимизировать не только собственно нормативное регулирование процесса рассмотрения административного дела, но и нормативное установление формы и обязательного содержания правовых актов, принимаемых несудебными органами, наделенными администра-тивно-юрисдикционными полномочиями.
Итак, административное судопроизводство - это вид российского судопроизводства (а не деятельность администрации) по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.
Можно выделить три вида административного судопроизводства:
1) рассмотрение административных дел судами (общей юрисдикции и арбитражными) в общем гражданско-правовом и арбит-ражно-правовом порядке;
2) рассмотрение административных дел по Кодексу административного судопроизвод-ства-2013 (по состоянию на октябрь 2013 года находится на рассмотрении ГД РФ);
3) рассмотрение административных дел в административном суде (которого у нас нет и который пока не предлагается).
II. Об административном судопроизводстве в судах арбитражной системы
В соответствии со статьей 118 Конституции РФ судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.
На основании статей 118, 126 Конституции РФ, главы 25 АПК РФ и иных нормативных правовых актов можно говорить о том, что административное судопроизводство в арбитражных судах представляет собой рассмотрение арбитражными судами административных дел в порядке, установленном нормами административного процессуального права.
После принятия Конституции РФ произошло одно из важнейших событий в сфере административного и арбитражного производства. АПК РФ предусмотрел создание во всех арбитражных судах коллегий, которым подведомственны дела, вытекающие из публично-правовых отношений. Коллегии стали структурной частью суда, специализирующейся в своей деятельности на делах, вытекающих из административных правоотношений.
Однако, несмотря на то, что в России функционируют арбитражные суды, существует самостоятельный кодифицированный закон, который регламентирует их деятельность, фактически осуществление правосудия по административным делам арбитражными судами подчинено правилам арбитражного судопроизводства.
При рассмотрении проблем административного судопроизводства в судах арбитражной системы необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
Для успешной и эффективной реализации административного судопроизводства необходимы три составляющие.
I. Судоустройство
В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
АПК РФ содержит раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений", который, в свою очередь, состоит из пяти глав:
- главы 22 «Особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных отношений»;
- главы 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» (статьи 191 - 196);
- главы 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц» (статьи 197 - 201);
- главы 25 «Рассмотрение дел об административных правонарушениях» (статьи 207 - 211);
- главы 26 «Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций» (статьи 212 - 216).
Панова И.В.
Несмотря на то, что в статье 1 АПК РФ («Осуществление правосудия арбитражными судами») термин «административное судопроизводство» не используется, весь раздел III Кодекса состоит из правил административного судопроизводства.
В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 № 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды аккумулируют на себе большую часть административного правосудия. Административное судопроизводство, урегулированное АПК РФ, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.
Развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации, равно как и в судах общей юрисдикции, является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.
II. Специализация судей В рамках судов общей и арбитражной юрисдикции развивается внутренняя специализация на уровне судей, составов и судебных коллегий. Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института, поскольку даже положение Основного закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.
III. Особый процесс
Раздел III АПК РФ устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (особый процесс).
При рассмотрении административных дел четко определена роль суда - он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).
Важное значение имеет решение вопрос с особым процессом для рассмотрения административных дел.
К особенностям разрешения административных дел относятся:
- особые весьма динамичные сроки производства;
- более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;
- возложение бремени доказывания по административным делам на органы публичной власти;
- стадия подготовки дела к судебному заседанию, позволяющая оптимально сочетать состязательность и активную (инквизиционную) роль суда.
Не умаляя заслуги АПК РФ, следует отметить, что жизнь, правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России и других стран) требуют дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.
Актуальность рассмотрения административных дел арбитражными судами подтверждается цифрами. От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2011 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 35,5%
от всех поступивших заявлений в арбитражные суды. Число дел, рассматриваемых арбитражными судами, которые возникают из административных правоотношений, периодически имеет тенденцию к росту. Этим и объясняется такое внимание суда к административному судопроизводству.
Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов административного судопроизводства, требующих своего разрешения. Например:
- границы контроля суда в сфере публичной власти.
Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, ведь судебная власть всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, была выстроена на базе закона, но в развитии нормативно-правовых отношений, хотя за их рамками (границами). В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации потому, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечитель-ным вопросам, и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой спецификой автоматическое принесение судам административного усмотрения, присущего исполнительной власти, в виде нор-моконтроля не возможно, ибо судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;
- определение правового положения лиц (участников) при рассмотрении административных дел вообще, а также и дел об административных правонарушениях в частности.
Заявитель - все же не сторона (п. 2 ст. 45 АПК РФ), а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.
Здесь не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. В соответствии с ч. 3 ст. 189 АПК РФ процессуальное положение административно-юрис-дикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определяют. Сложности возникают, когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, но в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд, не имеется; заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящее время резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Хотя история вопроса такова, что административный иск и административная жалоба - далеко не одно и то же.
Думается, что при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства: признание иска, встречный иск (встречная жалоба).
Таким образом, корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, а в практическом применении (реализации) влечет за собой целый комплекс вопросов:
- не продолжение арбитражным судом начатого производства по делу об административном правонарушении на основании протокола, а возбуждение нового дела на основании заявления;
- проблема сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности, когда привлечение правонарушителя к административной ответственности производится арбитражным судом;
- правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС
Панова И.В.
РФ) по вопросу судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;
- проблема извещения сторон по административным делам;
- функция государственной пошлины как обоснованного регулятора прохождения административных дел по судебным инстанциям;
- приемлемость применения примирительных процедур по административным делам или возвращение к расширению административных досудебных процедур, что позволит разгрузить суды от бесспорных, очевидных дел и сохранить здоровье, время и деньги заявителя.
Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ:
- проблема малозначительности, которую суд вправе применить и освободить правонарушителя от административной ответственности. Существуют два постановления высших судов общей юрисдикции и арбитражного, которые малозначительность определяют весьма по-разному. ВАС РФ главным критерием малозначительности называет «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», ВС РФ - «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений». Это вопрос правомочия суда, но не обязанность, влекущая за собой оценку административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной инстанции, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена статья 2.9. КоАП РФ (возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения);
- детализация активной поддержки судом невластного субъекта административного судопроизводства в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора;
- детализация позиции о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта;
- рассмотрение судом административных дел в полном объеме., где суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.
Очень важен вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Эти проблемы не новы, они есть и будут во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды.
Также представляется целесообразным формирование полностью электронного судебного дела. В результате этого возможного нововведения произойдут серьезные изменения в процессе: дела перестанут курсировать между инстанциями, что повлияет на скорость рассмотрения дела. Дело будет храниться в первой инстанции и никуда не будет отправляться, в вышестоящую инстанцию будет направляться только электронная копия. С 2014 года арбитражными судами планируется остановка записи аудио-протоколов на съемные носители и вместе с тем создание системы прямой записи непосредственно на сервер суда. Таким образом, может исчезнуть проблема дефектного диска аудиозаписи.
К делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства, отнесены следующие категории дел:
- об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогообложения, валютного регулирования и валютного контроля, таможенного регулирования, экспортного контроля и другие.
- об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом
отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (далее - ненормативные правовые акты, под которыми мы понимаем предписания контролирующих органов о прекращении нарушений законодательства, об устранении последствий таких нарушений, решения об изъятии из оборота опасных товаров, иные аналогичные решения и действия, принимаемые соответствующими органами и должностными лицами в пределах своей компетенции);
- об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (о привлечении к административной ответственности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности);
- о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах первой инстанции предусмотрен был гл. 23 АПК РФ. С 28 июня 2014 года данный вопрос отнесен к компетенции судов по интеллектуальным правам.
О нормативном правовом акте
Отсутствие в действующем российском законодательстве единого общепризнанного определения понятия «нормативный правовой акт» порождает споры как в юридической науке, так и в судебной практике. Такой разнобой не только нарушает единообразие в правоприменительной деятельности, но и влияет на пределы судебной защиты прав граждан (других невластных субъектов - индивидуальных предпринимателей, предприятий, учреждений, организаций) от незаконных нормативных правовых актов.
Необходимо определиться с понятием нормативного правового акта, которое в
настоящее время содержится в нескольких документах. Часто встречаются ссылки на постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором даются определения нормативного правового акта и правовой нормы: «Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».
Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении от 25 мая 2000 г. № 19 под нормативным правовым актом понимает «изданный в установленном порядке акт уп-равомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом». Аналогичное определение нормативного правового акта содержится и в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В юридической литературе появилась справедливая критика такого признака нормативного акта, как «установление правила поведения».
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» заменил формулировку «устанавливающий правовые нормы» на
Панова И.В.
«наличие правовых норм» и назвал следующие признаки нормативного правового акта:
1) издание в установленном порядке уп-равомоченными субъектами публичной власти (органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом);
2) наличие в нем правовых норм (правил поведения);
3) обязательность для неопределенного круга лиц;
4) рассчитанность на неоднократное применение;
5) направленнность на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Представляется, что нормативный правовой акт - это (1) письменный официальный документ, (2) принятый в определенной форме субъектом правотворчества; (3) направленный на установление, изменение, введение в действие или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера; (3) рассчитанный на многократное применение.
На повестке дня остро стоят три вопроса:
- о полномочиях судов в отношении актов, содержащих нормы права, но не опубликованных или не прошедших государственную регистрацию;
- о действии во времени актов правосудия (с какого момента признавать нормативный акт незаконным);
- о том, подлежит ли судебной проверке нормативный правовой акт, отмененный до судебного заседания, в том чис-
ле в процессе подготовки к судебному заседанию, органом, его принявшим.
В правоприменительной деятельности имеется много нормативных актов, никогда не имевших юридической силы. Это такой вид недействующих нормативных актов (решений публичных органов исполнительной власти), которые ввиду незавершенности или нарушения процедуры их принятия и опубликования не порождают никаких юридических последствий.
В судебной практике сложилось несколько позиций по этому вопросу.
Согласно первой признается, что отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может лишь явиться одним из оснований для признания данного акта недействую-щим1. Как правило, такие акты признаются судами недействующими со ссылкой на ст. 15 Конституции РФ.
Представляется, что рассматривать в судах акт, не являющийся нормативным правовым по процедуре нормоконтроля, не вполне верно с процессуальной точки зрения. Ведь акт не приобрел юридической силы вследствие несоблюдения (незавершения) процедуры его принятия.
Вторая позиция судов основана на том, что неопубликованный нормативный акт как не вступивший в законную силу не может нарушать права и законные интересы заявителя по делу. В связи с этим акт не подлежит судебному нормоконтролю, производство по делу подлежит прекращению2. В таком случае можно обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 1 ПК РФ, а с заявлением об оспаривании решения,
1 См.: Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов // Российская юстиция. 2003. №2 6. С. 31; дело № А53-7224/2004-С5-5. Архив Арбитражного суда Ростовской области; решение Арбитражного суда Воронежской области от 30 апреля 2004 г. по делу № А14-1881-04/67/14 // Вестник ВАС РФ. 2005. № 9. С. 86-89; решение Арбитражного суда Челябинской области от 5 февраля 2004 г. по делу № А76-20180/03-31-79/9 // Вестник ВАС РФ. 2004. № 9. С. 99-101.
2 Постановление ФАС Центрального округа от 23 марта 2005 г. по делу № А14-1881-2004/67/14; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 7 апреля 2005 г № Ф04-6859/2004(9513-А03-32), № Ф04-6859/2004(10025-А03-32).
действия (бездействия) органа государственной власти в порядке ст. 254 ГПК РФ.
Третий вариант решения проблемы предлагает Конституционный Суд РФ в своем определении от 20 октября 2005 г. № 442-О «По жалобе закрытого акционерного общества «СЕБ Русский Лизинг» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150, частью 2 статьи 181, статьями 273 и 290 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», где указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Суд устанавливает факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае обеспечивает эффективное восстановление нарушенных прав3.
Представляется, что суды должны эффективно восстанавливать нарушенные права заявителей, но акт неопубликованный, не имеющий юридической силы, нарушить права заявителя по сути не может. В противном случае мы должны признать тот факт, что суды в порядке нормоконтроля должны рассматривать не только нормативные правовые акты, но и акты, не имеющие юридической силы (по форме, порядку принятия, опубликования, отсутствия регистрации), но содержащие норму права. Данная позиция противоречит действующему процессуальному законодательству. Такие акты автоматически не могут становиться ненормативными правовыми актами, так как не содержат соответствующих признаков (обязательные правила поведения, влекущие юридические последствия; индивидуальный характер предписаний; обращенность к строго определенным лицам и по вполне определенному поводу).
3 См.: Вестник КС РФ. 2006. № 2.
Еще одна проблема: определение момента признания нормативного правового акта незаконным.
Изменения процессуальных кодексов, совершенствование процессуального законодательства будут способствовать защите гражданских прав, а также прав и интересов организаций и граждан во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
При этом важнейшей задачей в развитии арбитражного законодательства является обеспечение его стабильности в сочетании с принятием лишь объективно обусловленных изменений.
Административных дел в арбитражных судах много, следовательно, и проблем, с ними связанных, весьма достаточно.
Судебная практика складывается наиболее проблемно, к примеру, по следующим делам:
- о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;
- связанным с защитой конкуренции;
- экологические дела;
- таможенные дела.
- вопросы лицензирования и пр.
III. Об административной процедуре (внесудебной и досудебной) рассмотрения административных дел
Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдик-ционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикци-онным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В -любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает
Панова И.В.
его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.
Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикци-онный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в -судебные органы.
В настоящий период в работе над административным порядком в России много сделано. К примеру, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным
Отметим также ФЗ от 27.07.2012 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», согласно которому Федеральная служба по тарифам России наделена полномочиями по досудебному рассмотрению споров в сфере теплоснабжения (законодательством не определен порядок рассмотрения данных споров, в связи с чем рассмотрение споров в сфере теплоснабжения, связанных с установлением и применением цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, осуществляется на основании поданного в ФСТ России заявления о досудебном рассмотрении спора в сфере теплоснабжения)4. Сейчас ФСТ России оказывает две государственные услуги по досудебному рассмотрению споров: по досудебному рассмотрению споров, связанных с установлением и применением тарифов, регулируемых в соответствии с законодательством о естественных монополиях (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в статье 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»); по досудебному рассмотрению споров, возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, по-
требителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен в части 1 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»). Кроме двух вышеуказанных услуг по досудебному рассмотрению споров, с 1 января 2013 года ФСТ России оказывает третью государственную услугу: по досудебному рассмотрению споров, возникающих между органами регулирования тарифов, организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, и абонентами при установлении и (или) применении тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (исчерпывающий перечень этих тарифов приведен статье 31 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»). При этом в настоящее время законодательством не определен порядок только для досудебного рассмотрения споров, возникающих между органами регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, потребителями тепловой энергии при установлении и применении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения
В целом вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.
Также Федеральный закон от 04 ноября 2005 137-ФЗ5 «О мерах по совершенствованию административных процедур урегулирования споров» установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.
Основные цели административной реформы в России - это, во-первых, выработ-
4 См. подробнее письмо Федеральной службы по тарифам от 23.04.2013 № ДС-3933/4.
5 Федеральный закон от 04.11.2005 № 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // СЗ РФ. 2005. № 45. Ст. 4585.
ка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным ад-министративно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.
Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:
- создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
- повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);
- разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административ-но-юрисдикционного органа;
- создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.
Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикци-онный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы, т.е. как фильтр.
Итак, необходимо отметить, что российский законодатель в области обеспечения законности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями - административным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются, то сужаются.
Аргумент в пользу существования двух порядков рассмотрения административных споров вытекает из весьма серьезной проблемы - возможности распространения на судебные органы контроля свободного усмотрения в ряде случаев, которое имеется у публичных органов исполнительной власти в силу их административных полномочий.
Чем может быть ограничено вмешательство суда в независимую деятельность администрации: защитой публичных прав граждан или не только, но возможно вмешательство в компетенцию, которое, по сути, будет напоминать административное распоряжение. Например, всегда ли может невластный субъект обращаться с заявлением в суд, в котором будет требовать: возложение на строительство, выдать лицензию, принять какой-либо ненормативный акт, изменить заключение экспертизы, принять какие-либо документы, необходимые для рассмотрения того или иного вопроса и так далее), причем закон по многим аспектам дает публичным органам исполнительной власти вариации выбора поведения и весьма часто право административного усмотрения.
К примеру, можно ли в суд обжаловать не правовую, а организационную форму управления (например, представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, которое обязательно лишь для рассмотрения, но не для исполнения) - фонд социального страхования.
В связи с принятием нового Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) и фактически созданием Федеральной контрактной системы представляется возможным обратить внимание законодателя на важность разработки механизма организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государствен-
Панова И.В.
ных (муниципальных) закупок, анализ нормативно-правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмотрения административных дел, является основой, в соответствии с которой будут определены направления развития российского законодательства об административном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в области контрактных отношений (Закон вступил в силу в 2014 году).
Для всестороннего и полного рассмотрения проблемы в данном законе путем внесения соответствующих поправок необходимо осветить следующие вопросы:
1) стадийность процесса;
2) цели и принципы деятельности;
3) круг участников процессуальных отношений, их полномочия;
4) властные акты;
5) процессуальные сроки;
6) подведомственность дел;
7) виды и источники доказательств;
8) гарантии соблюдения законности и обоснованности принимаемых актов;
9) санкции процессуального и иного характера;
10) возмещение расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий.
Таким образом, деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления: рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных) и привлечение к административной ответственности.
Мы считаем актуальной проблему создания в Российской Федерации особого административного органа по рассмотрению административных дел, входящего в систему органов исполнительной власти, что позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в
органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.
При этом административная процедура рассмотрения административных дел должна по сложности не повторять судебное рассмотрение, а, напротив, быть предельно простой и открытой.
С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec(2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке:
1. Внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением.
2. Ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан.
3. Вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдик-ционного органа по рассмотрению административных дел и споров.
4. Судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдик-ционных дел в порядке административного судопроизводства.
В соответствии с инициативой ВАС РФ для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба Российской Федерации (Административная палата).
За много лет деятельности государственных органов и организаций выработаны способы практического соблюдения государственной дисциплины. На сегодня существуют три способа обеспечения законности и дисциплины: контроль, надзор и контрольно-надзорная деятельность.
В настоящий период потребность в общегосударственном контроле в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, так как это:
1) позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;
2) повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;
3) разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушение принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.
В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса. Таким органом
может стать Федеральная административная служба Российской Федерации.
Федеральная административная служба Российской Федерации выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений.
Во-первых, это рассмотрение общей административной жалобы.
Во-вторых, это привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке.
В-третьих, это пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.
Федеральная административная служба Российской Федерации являлась бы единым, независимым от органов исполнительной власти, централизованным контрольным органом, председатель которой мог быть назначен на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя Федеральной административной службы Российской Федерации было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.
Панова И.В.
Федеральная административная служба Российской Федерации может состоять из территориальных (на территории субъекта Российской Федерации - Административная палата субъекта Российской Федерации) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем Федеральной административной службы по представлению руководителя соответствующего субъекта Российской Федерации на определенный срок без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.
К полномочиям Федеральной административной службы Российской Федерации необходимо отнести:
- текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы;
- подготовку нормотворческих предложений в области административного права;
- рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
В полномочия Административной палаты субъекта Российской Федерации входило бы:
- рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения Федеральной административной службы;
- привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).
К ведению межтерриториальных подразделений Федеральной административной службы можно было бы отнести:
- рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления;
- привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);
- пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).
При этом должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы, Федеральной административной службой и ее структурными подразделениями. Судебное обжалование может осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.
Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение Федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа наряду с должностным лицом Федеральной административной службы может быть по аналогии с Законом Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" подвергнут дисциплинарным взысканиям вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения па-
раллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти, по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).
Для осуществления этих целей необходимо разработать и принять Положение об Административной палате Российской Федерации, подлежащее утверждению Указом Президента Российской Федерации, в котором детально прописать:
- компетенцию этого органа (то есть цели и задачи, права и обязанности, функции, формы и методы);
- определить основные административно-процессуальные понятия;
- стадии административной процедуры;
- юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб;
- перечень оснований для наступления ответственности должностных лиц публичных органов исполнительной власти. Также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации должны быть внесены статьи, предусматривающие соответствующую ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке.
Административные реформы в России не имели успеха, так как делались «без оглядки на народ». Подобная практика обречена на провал, в связи с чем предлагается
рассмотреть возможность пилотного внедрения предлагаемых нами административных палат в одном или нескольких субъектах Российской Федерации.
Финансовые затраты при создании Административной палаты в определенной части будут компенсированы, так как произойдет существенное сокращение числа мировых судей, соответствующих должностных лиц, занимающихся в настоящее время пересмотром постановлений по делам об административных правонарушений и т.д. Естественно, данные вопросы подлежат более детальному научному исследованию и обсуждению с привлечением соответствующих специалистов в области административного права, проведением экономического обоснования и т.д.
Пилотными регионами для проведения исследования эффективности образования Административной палаты РФ с ее территориальными органами выбрать следующие, исходя из критерия - центры федеральных округов РФ6: Северо-Западный федеральный округ - Ленинградская область; Южный федеральный округ - Ростовская область; Приволжский федеральный округ - Саратовская область. Данный выбор обусловлен, прежде всего, возможностью непосредственного и эффективного контроля за формированием и деятельностью административных палат соответствующих субъектов РФ со стороны Полномочных представителей Президента РФ, на которых следует возложить функцию по контролю за пилотным проектом.
Итак, создание Административной палаты Российской Федерации повлечет за собой следующие положительные последствия:
- экономический: существенная экономическая и организационная экономия затрат на деятельность судебной системы с минимальными затратами на деятельность Административной палаты;
6 В соответствии с перечнем федеральных округов и их центрами, утв. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849.
- организационный: создается новый контрольный квазисудебный орган. Структура с указанными функциями имеется в любом эффективно действующем государстве и в зачаточном виде существовала на разных этапах развития Российского государства. Создание Административной палаты Российской Федерации обеспечит осуществление указанных выше функций на современном уровне;
- нормотворческий: создание Админи-
$а И.В.
стративной палаты не потребует ломки сложившейся системы регулирования судебной деятельности. Регулирование ее деятельности потребует внесения изменений в уже существующие федеральные законы: АПК РФ, ГПК РФ, КоАП РФ и принятия только специальных подзаконных актов.
Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.
