CC BY
563
Ткачев Александр Иванович
кандидат юридических наук, г. Томск e-mail: zemcontrol@rosreg.tomline.ru
Проблемные вопросы привлечения к административной ответственности за использование не по целевому назначению земельных участков в населенных
пунктах
Анализируется законодательство и судебная практика по вопросам использования не по целевому назначению земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов; рассмотрены критерии определения правомерности, либо неправомерности использования земельных участков по целевому назначению; сделаны выводы о возможности привлечения лиц, использующих земельные участки не по целевому назначению, к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ.
Ключевые слова: административная ответственность, использование земельного участка не по целевому назначению.
Частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее - КоАП РФ) установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом.
Судебная практика применения ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ за использование не по целевому назначению земельных участков в населенных пунктах окончательно не сложилась. Арбитражные суды различных регионов выносят разные решения по одним и тем же вопросам.
Одним из важных вопросов реализации данной статьи КоАП РФ является критерий оценки использования не по целевому назначению земельных участков в населенных пунктах.
Так, в судебных решениях, в которых признается законность привлечения к административной ответственности за использование не по
целевому назначению земель населенных пунктов не анализируется, в чем именно выразилось нецелевое использование земельных участков. В таких решениях суды ограничиваются лишь указанием того, что фактическое использование земельного участка не соответствует установленному для него виду разрешенного использования [2].
Однако в литературе отмечается, что действующим КоАП РФ предусмотрено привлечение к административной ответственности за использование земель не в соответствии с целевым назначением, но не за использование земельных участков не в соответствии с установленным для них разрешенным использованием [3]. Тем самым, обоснованно указывается, что использование земельного участка не в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования еще не означает нецелевое использование земельного участка и само по себе не влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Для определения возможности применения ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ необходимо рассмотреть объективную сторону правонарушения, закрепленную данной статьей.
В судебной практике отмечается, что объективной стороной административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, является, в частности, использование земельного участка не по целевому назначению, что подразумевает осуществление землепользования в нарушение правового режима (установленной категорией земель и разрешенным использованием), определенного компетентным органом [4].
Именно нарушение правового режима использования земель, определенного компетентным органом, может повлечь административную ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
В соответствии с п. 2 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации [5] (далее - ЗК РФ) градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Таким образом, при определении правового режима использования земельного участка в населенном пункте необходимо руководствоваться градостроительным регламентом, что подтверждается судебной практикой.
Суды применяя данные положения указывают, что согласно ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные к различным территориальным зонам в соответствии с градостроительным регламентом. Возможность нахождения объекта на спорном земельном участке в соответствии с требованиями градостроительного регламента признается основанием для признания незаконным привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ [6]. Отсутствие же градостроительного регламента в материалах административного дела, либо отсутствие доказательств нарушения градостроительного регламента оценивается как недоказанность использования спорного земельного участка не по целевому назначению [7].
При этом дополнительно делается вывод, что невнесение лицом изменений относительно вида разрешенного использования в документы учета недвижимости и документы о регистрации прав на недвижимость не образует состава правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ [8].
Следует признать указанные выводы судов обоснованными и соответствующими следующим положениям действующего законодательства.
Так, в соответствии с п. 2 ст. 7 ЗК РФ земли, указанные в пункте 1 ст. 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
В силу положений п.п. 1, 3 ст. 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Согласно положениям ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации [9] (далее - ГрК РФ) в разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
1) основные виды разрешенного использования;
2) условно разрешенные виды использования;
3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
Таким образом, действующим законодательством установлено право на использование земельных участков в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. При этом основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются их правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.
В связи с чем, можно прийти к выводу, что действия по фактическому использованию земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования, установленным в правоустанавливающих документах, но в рамках основного или вспомогательного (наряду с основным) вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных градостроительным регламентом, соответствуют установленному компетентным органом правовому режиму использования земельного участка. Эти действия не образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Вместе с тем, судебная практика не содержит анализа того, какое несоответствие фактического использования участка установленным для него градостроительным регламентом видам разрешенного использования влечет административную ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Представляется, что нецелевое использование земельных участков будет иметь место в тех случаях, когда фактическое использование не соответствует установленному виду разрешенного использования и его выбор не может быть произведен в силу действующего законодательства.
Так, запрещен выбор только вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования [10]. Поэтому нецелевым использованием земельного участка будет являться использование земельного участка только по вспомогательному виду разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования.
Использование земельного участка по условно разрешенному виду использования без приведения в соответствие данных государственного кадастра недвижимости с фактическим использованием также будет являться нецелевым использованием земельного участка, поскольку выбор условно разрешенного вида использования земельного участка требует согласования в порядке ст. 39 ГрК РФ.
Кроме того, нецелевое использование земельного участка также будет иметь место в тех случаях, когда фактическое использование земельного участка не подпадает под виды разрешенного использования, установленные градостроительным регламентом.
Таким образом, действия по фактическому использованию земельного участка не в соответствии с видом разрешенного использования, установленным в правоустанавливающих документах, и в рамках условного или вспомогательного (не наряду с основным) вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренных градостроительным регламентом, либо фактическое использование земельного участка не в соответствии видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Еще одним неоднозначно разрешаемым в судебной практике вопросом является возможность привлечения лиц к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ за использование ими не по целевому назначению части помещений в здании.
В одних случаях суды указывают, что использование части помещений в здании не по целевому назначению земельного участка не является основанием для привлечения по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ [11].
Однако следует поддержать иную точку зрения судов, которые указывают, что положения норм, закрепленных в ГрК РФ и ЗК РФ обязывают использовать по целевому назначению весь земельный участок. При этом отсутствуют исключения в виде возможности использования части земельного участка не по целевому назначению. Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ является использование не по целевому назначению земельного участка как единого объекта, даже если используется не по целевому назначению только часть этого участка. Таким образом, использование земельного участка под объект торговли полностью или частично не влияет на квалификацию правонарушения [12].
Данную позицию судов следует признать обоснованной, т.к. нецелевое использование даже части земельного участка уже нарушает правовой режим использования земельного участка и должно повлечь административную ответственность по рассматриваемой статье КоАП РФ.
При этом необходимо уточнить, что имеются случаи, когда часть помещений в здании используется не в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка, однако это не должно повлечь административную ответственность по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.
Представляется, что для определения правомерности использования по целевому назначению части помещений в здании можно применять правовую позицию, сформулированную Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ: изменение вида разрешенного использования в порядке, предусмотренном ст. 37 ГрК РФ возможно применительно к объекту, имеющему самостоятельное функциональное назначение, который может эксплуатироваться самостоятельно [13].
Именно самостоятельное функциональное назначение объекта, позволяющее использовать его самостоятельно, означает необходимость изменения вида разрешенного использования земельного участка.
Признаком самостоятельного значения объекта является, в частности, удовлетворение нужд неограниченного круга лиц [14], о чем могут свидетельствовать рекламы на фасаде здания. Торговые объекты (магазины, рынки), как правило, имеют самостоятельное значение, поэтому их нахождение в части здания является признаком нецелевого использования земельного участка.
Если же объект не имеет самостоятельного функционального назначения, то это не влечет необходимость изменения вида разрешенного использования и, соответственно, указывает на отсутствие признаков нецелевого использования земельных участков. Например, не будет фактов нецелевого использования земельных участков, предоставленных для размещения зданий театров, в которых располагаются буфеты, либо земельных участков, предоставленных для размещения зданий администраций, в которых находятся столовые. В таких случаях объекты общественного питания носят не самостоятельное, а лишь вспомогательное значение по отношению к основному виду деятельности, осуществляемому в зданиях, и потому не влекут необходимость изменения вида разрешенного использования земельных участков.
Судебная практика складывается в этом направлении. Так, в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2011 отмечается, что недоказанность самостоятельного характера объекта, а именно отсутствие до-
казательств по использованию объекта (сауны) неопределенным кругом лиц явилась одним из оснований для признания незаконным постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ [15]. Тем самым подчеркивается, что использование по назначению земельного участка определяется в зависимости от характера находящегося на нем объекта.
На основании изложенного можно сделать вывод, что нахождение самостоятельного объекта в части помещений в здании, расположенном на земельном участке, не отведенном для размещения этого объекта в соответствии с требованиями градостроительного регламента, свидетельствует о нецелевом использовании земельного участка.
Литература
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] : федер. закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 05.04.2013 № 58-ФЗ) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Росреестра по Томской области.
2. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.12.2005 № Ф04-9113/2005 (18027-А70-29); Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2011 по делу № А13-2151/2011; Постановление Семнадцатого арбитражного апелляци-
онного суда от 14.01.2011 по делу № А60-30889/2010. URL: http://kad.arbitr.ru.
3. Старова Е.В. Целевое назначение земельных участков, предоставленных для размещения и эксплуатации промышленных объектов: проблемы применения административной ответственности; Баразгова Р.С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Рос-реестра по Томской области.
4. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2013 № 09АП-38732/2012. URL: http://kad.arbitr.ru.
5. Земельный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (в ред. от 05.04.2013 № 55-ФЗ) // КонсультантПлюс : справ. право-
вая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Росреестра по Томской области.
6. Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 16.07.2009 № Ф04-4141/2009 (10415-А45-23) [Электронный ресурс] // Консультант-Плюс : справ. правовая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Росреестра по Томской области; Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2011 по делу № А53-5880/2011, от 16.08.2011 по делу № А53-3581/2011. URL: http://kad.arbitr.ru.
7. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 02.12.2010 по делу № А65-14490/2010; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 03.02.2009 по делу № А56-11420/2008; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 09.03.2006 по делу № А56-20743/2005 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Росреестра по Томской области.
8. Постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2011 по делу № А56-35978/2011, от 06.12.2011 по делу № А56-34796/2011. URL: http://kad.arbitr.ru.
9. Градостроительный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 05.04.2013 № 43-ФЗ) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. Версия Проф. М., 2005. Доступ из локальной сети Управления Росреестра по Томской области.
10. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.05.2012 № 12919/11. URL: http://kad.arbitr.ru.
11. Постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2011 № А08-6350/2010-26; № А08-6443/2010-26; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30.12.2011 по делу № А17-3238/2011. URL: http://kad.arbitr.ru.
12. Определения Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 ноября 2012 г. № ВАС-12918/12; от 25 марта 2013 г. № ВАС-71/13; Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2012 по делу № А22-348/2012. URL: http://kad.arbitr.ru.
13. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.05.2012 № 12919/11. URL: http://kad.arbitr.ru.
14. Там же.
15. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2011 № 09АП-26978/2011. URL: http://kad.arbitr.ru.
