CC BY
73
УДК 343.1 ББК 67
© 2018 г. О. В. Мичурина,
профессор кафедры уголовного процесса Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя доктор юридических наук, профессор. E-mail: [email protected]
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ КАК УЧАСТНИКОВ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье обозначаются отдельные проблемные вопросы правового регулирования органов дознания как участников уголовного судопроизводства и предлагаются пути их разрешения.
Ключевые слова: участники уголовного судопроизводства, сторона обвинения, государственные органы и должностные лица, органы дознания, полномочия, компетенция, дознание.
O. V. Michurina - Professor of the Department of Criminal Procedure of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after V. Ya. Kikot, Doctor of Law, Professor.
PROBLEMATIC ISSUES OF LEGAL REGULATION OF BODIES OF INQUIRYAS PARTICIPANTS OF CRIMINAL LEGAL PROCEEDINGS
In article single problematic issues of legal regulation of bodies of inquiry as participants of criminal legal proceedings are designated and ways of their permission are offered.
Keywords: participants of criminal legal proceedings, party of charge, public authorities and officials, bodies of inquiry, powers, competence, inquiry.
Среди всех участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения особое место традиционно занимают органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ). Какие именно «другие» процессуальные полномочия в законе не уточняется, и это дает возможность констатировать, что государственные органы и должностные лица могут именоваться в уголовном судопроизводстве органами дознания не только в связи с осуществлением ими предварительного расследования в форме дознания.
Ранее (до принятия УПК РФ) уголовно-процессуальный закон не определял, что следует понимать под термином «орган дознания». В юридической литературе в связи с этим высказывались самые разнообразные мнения. Так, некоторые авторы понятие «орган дознания», исходя из его наименования, связывали исключительно только с производством дознания [7, с. 69]. Вместе с тем многими процессуалистами признавалось и то обстоятельство, что в его содержание следует вкладывать не только собственно дознание, но также и другие полномочия органа дознания [6, с. 20-21; 8, с. 121].
Действительно, не совсем справедливо ограничивать понятие «орган дознания»
только лишь одной из форм предварительного расследования. Орган дознания традиционно осуществлял и продолжает осуществлять большой комплекс процессуальных полномочий, и дознанием его уголовно-процессуальная деятельность не исчерпывается. Поэтому наиболее верна точка зрения, которая в содержание понятия «орган дознания» включает, наряду с дознанием, производство всех иных его полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным законом. Тем более что такая позиция согласуется с положениями современного уголовно-процессуального закона.
Обратим внимание еще на одну проблему. Органы дознания отнесены уголовно-процессуальным законом к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Это следует из того, что ст. 40 УПК РФ, регламентирующая систему органов дознания и их полномочия, включена в гл. 6 УПК РФ, которая именуется «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». Однако не совсем ясно, почему законодатель не указал органы дознания в п. 47 ст. 5 УПК РФ, когда перечислял участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения. Здесь имеется явная несогласованность норм закона, нуждающихся в скорейшей корректировке.
К органам дознания, согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ, относятся: органы внутренних дел
Российской Федерации и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные, управления (отделы, отделения, пункты) полиции, а также иные органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности (п. 1); органы Федеральной службы судебных приставов (п. 2); начальники органов военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации, командиры воинских частей, соединений, начальники военных учреждений или гарнизонов (п. 3); органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы (п. 4).
К иным органы исполнительной власти, помимо перечисленных в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, наделенным полномочиями по осуществлению ОРД, ст. 13 Федерального закона «Об ОРД» относит оперативные подразделения: органов Федеральной службы безопасности; таможенных органов РФ; Федеральной службы исполнения наказаний; службы внешней разведки РФ; федеральных органов государственной охраны.
Главный признак, который объединяет органы дознания, упомянутые в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, - это полномочия по реализации ОРД. Отсюда можно сделать вывод, что указанные органы дознания выполняют две функции: уголовно-процессуальную и оперативно-разыскную. Органы дознания, названные в пп. 2-4 ч. 1 и пп. 1-3 ч. 3 ст. 40 УПК РФ, не осуществляют ОРД, поэтому их задачи как органа дознания ограничиваются выполнением лишь уголовно-процессуальной функции.
Некоторые авторы высказываются о сомнительной целесообразности определения органов дознания через перечень органов, наделенных полномочиями на осуществление ОРД [3, с. 67]. И это понятно: в юридической литературе традиционно разделялись органы дознания и органы, ведущие ОРД. Не отрицалось также существование оперативно-разыскной функции органа дознания, хотя и составляющей самостоятельный предмет исследования [4, с. 8].
УПК РСФСР, как и современный УПК РФ, тоже наделял органы дознания полномочиями на проведение оперативно-разыскных мероприятий. Но если из содержания ст. 117 УПК РСФСР четко не определялось, кто же из органов дознания обладает этими полно-
мочиями, то нынешний уголовно-процессуальный закон эту проблему четко разрешает. Поэтому причины, побудившие законодателя обозначить отдельные органы дознания через органы, наделенные полномочиями на осуществление ОРД, очевидны. Вместе с тем с точки зрения законодательной техники это сделано не совсем удачно. В п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ необходимо включить исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, наделенных полномочиями на осуществление ОРД и являющихся одновременно органами дознания. Кроме того, сам подход к их включению в эту группу нуждается в серьезной корректировке.
Так, оперативные подразделения Федеральной службы исполнения наказаний названы органом дознания в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 13 Федерального закона «Об ОРД». Однако в п. 5 ч. 2 ст. 157 УПК РФ сказано, что неотложные следственные действия производят начальники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Чем же занимаются оперативные подразделения этого ведомства? Кто реализует остальные процессуальные полномочия - начальник или и иные сотрудники органа дознания? Почему именно проведение неотложных следственных действий возложили на начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы? Могут ли такие начальники делегировать свои полномочия по проведению неотложных следственных действий подчиненным должностным лицам? Законодатель, внеся неопределенность в процессуальный статус оперативных подразделения Федеральной службы исполнения наказаний, а также начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, ответов на поставленные вопросы не дает.
Во всех случаях, когда закон в качестве органа дознания предусматривает государственный орган, последний фигурирует в ст. 157 УПК РФ как уполномоченный на осуществление неотложных следственных действий. Аналогична ситуация и для должностных лиц: они упоминаются в системе органов дознания, их же закон наделяет правом на производство неотложных следственных действий. Только относительно оперативных подразделений Федеральной службы исполнения наказаний как органа дознания это условие не выполнено. Попробуем выяснить причину.
Наделение в Федеральной службе исполнения наказаний именно начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы правом на осуществление неотложных следственных действий вызвано, вероятно, некоторыми особенностями функционирования этих учреждений и должно способствовать их более быстрому и эффективному реагированию на преступные проявления. Однако сложно представить, что на практике глава указанного учреждения сам проводит неотложные следственные действия по уголовному делу, возбужденному его подчиненными. На него как на руководителя возложен целый комплекс функций: административных, исполнительно-распорядительных, воспитательных и иных, поэтому он физически не сможет самостоятельно решать еще и процессуальные вопросы. В подобных обстоятельствах перепоручить проведение неотложных следственных действий наиболее подготовленным сотрудникам органа дознания вполне естественно. Законное обоснование такого решения состоит в том, что органом дознания в рассматриваемом случае признаются оперативные подразделения федеральной службы исполнения наказаний. Поэтому они и должны реализовывать все те процессуальные полномочия, которые входят в их компетенцию как органа дознания. На практике именно сотрудникам оперативно-режимных частей учреждений и органов уголовно-исполнительной системы поручается проведение неотложных следственных действий, и это не противоречит нормам закона. Однако расхождения в трактовке наименования этого органа дознания вводят в заблуждение.
Ссылаясь на п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ и ст. 13 Федерального закона «Об ОРД», допустимо рассматривать в качестве органов дознания оперативные подразделения федеральных органов государственной охраны и службы внешней разведки РФ. Вместе с тем они не упомянуты в ст. 157 УПК РФ в числе органов, которые наделены полномочиями на производство неотложных следственных действий и предварительного расследования в форме дознания. Какую же тогда уголовно-процессуальную деятельность органа дознания осуществляют оперативные подразделения этих ведомств? Только рассматривают сообщения о преступлениях, выполняют поручения следователя и осуществляют разы-
скные и оперативно-разыскные мероприятия. Какие уголовные дела они могут возбуждать, чтобы не вторгаться в компетенцию не только других органов дознания, но и следователя? Поручения каких именно следователей они вправе выполнять и какие это должны быть поручения (произвести следственные и иные процессуальные действия или только оперативно-разыскные мероприятия)? Могут ли они вообще реализовывать какие-либо процессуальные и иные полномочия, если компетенция указанных подразделений никак не регламентирована законом? Если нет, то правомерно ли рассматривать их в качестве органа дознания?
Допустим, что законодатель не упустил оперативные подразделения федеральных органов государственной охраны и службы внешней разведки РФ из внимания и наделил их процессуальными полномочиями, в том числе на проведение неотложных следственных действий. Тогда, упоминая в п. 6 ст. 157 УПК РФ об иных должностных лицах, которые правомочны производить неотложные следственные действия, он, по аналогии с Федеральной службой исполнения наказаний, должен был иметь в виду не сам государственный орган, а его руководителя либо руководителя оперативного подразделения этого органа. Но если в Федеральной службе исполнения наказаний признание именно начальников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в качестве субъектов осуществления неотложных следственных действий еще оправдано, то наделение подобными полномочиями руководителей федеральных органов государственной охраны и службы внешней разведки РФ или руководителей оперативных подразделений этих ведомств представляется довольно необычным. Может быть, следует исключить их из перечня органов дознания? Однозначного ответа на этот вопрос нет.
Помимо неудачной регламентации перечня органов дознания, к дополнительной путанице приводит ч. 3 ст. 40 УПК РФ, согласно которой возбуждение уголовного дела и проведение неотложных следственных действий возлагаются законом также на капитанов морских и речных судов, руководителей геологоразведочных партий и зимовок, начальников российских антарктических станций и сезонных полевых баз, глав дипломатических представительств и консульских уч-
реждений Российской Федерации. Уполномочивая их на осуществление процессуальных полномочий, законодатель, тем не менее, прямо не устанавливает, что они являются органами дознания: будучи таковыми, указанные должностные лица фигурировали бы в перечне ч. 1 ст. 40 УПК РФ. В каком же тогда статусе они осуществляют уголовно-процессуальную деятельность - как органы дознания или в каком-то ином?
В юридической литературе отмечено: «... для обладания процессуальным статусом органа дознания необходимо наличие следующих юридических предпосылок: во-первых, создание государственного органа управления в установленном законом порядке, во-вторых, назначение лица на должность, в том числе и на должность руководителя этого органа, и, наконец, в-третьих, наделение уголовно-процессуальным законодательством данного вида органов управления полномочиями на производство дознания» [4, с. 38]. Можно ли признать достаточными названные предпосылки? Сформулированное в законе понятие органа дознания и практика деятельности многих из них свидетельствуют, что нет.
Органами дознания именуются только те государственные органы и должностные лица, которые уполномочены в соответствии с законом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия. Должностные
Литература
1. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в последующих редакциях) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4921.
2. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
3. Безруков С. С. Проблемы реализации принципа законности в деятельности органов дознания // Процессуальная деятельность милиции: материалы научно-практической конференции. М., 2006.
4. Болотин С. В. Орган дознания в системе уголовно-процессуальных правоотношений: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990.
5. Дознание в органах внутренних дел / под ред. А. А. Чувилева. М., 1986.
лица, перечисленные в ч. 3 ст. 40 УПК РФ, не осуществляют дознания. Однако на них возложено выполнение не менее важных процессуальных полномочий органа дознания, а именно возбуждение уголовного дела и производство неотложных следственных действий. Эти полномочия они осуществляют, вероятнее всего, именно как органы дознания.
Для того чтобы обладать статусом органа дознания, совершенно необязательно быть носителем всех его процессуальных полномочий и тем более полномочий по производству дознания. Достаточно осуществлять лишь часть из них. К примеру, уже то, что капитаны морских и речных судов, руководители геологоразведочных партий и зимовок, начальники российских антарктических станций и сезонных полевых баз, главы дипломатических представительств и консульских учреждений РФ выполняют отдельные процессуальные полномочия органа дознания, дает основание называть их именно органами дознания. При этом вполне очевидно, что эти должностные лица наделяются полномочиями органа дознания эпизодически и при определенных условиях лишь потому, что никто, кроме них, не может осуществить уголовно-процессуальную деятельность в дальнем плавании, а также местах, которые удалены от расположения органов предварительного расследования.
Bibliography
1. The Code of Criminal Procedure of the Russian Federation of December 18, 2001 № 174-FZ (in the subsequent editions)// Collection of the legislation of the Russian Federation. 2001. № 52 (p.1). Art. 4921.
2. The federal law of August 12, 1995 № 144-FZ «About operational search activity»// Russian Federation Code. 1995. № 33. Art. 3349.
3. Bezrukov S. S. Problems of realization of the principle of legality in activity of bodies of inquiry// Procedural activity of militia: materials of a scientific and practical conference. Moscow, 2006.
4. Bolotin S. V. Organ of inquiry in the system of criminal procedure legal relationship: abstract of dis. ... PhD in law. Moscow, 1990.
5. Inquiry in law-enforcement bodies / under the editorship of A. A. Chuvilev. M, 1986.
6. Lukovnikov G. D. Bodies of inquiry in the system of pre-judicial production on criminal cases: abstract of dis. ... PhD in law. Moscow, 1999.
6. Луковников Г. Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
7. Мачковский Г. И. О некоторых теоретических вопросах в советском уголовном процессе // Социалистическая законность. 1989. № 11.
8. Павлов Н. Е. Уголовно-процессуальное законодательство и уголовный закон (соотношение и проблемы применения). М., 1999.
7. Machkovsky G. I. About some theoretical questions in the Soviet criminal trial// Socialist legality. 1989. № 11.
8. Pavlov N. E. The criminal procedure legislation and the criminal law (a ratio and problems of application). Moscow, 1999.
