CC BY
40ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ СЛУЖАЩИМИ ИНОЙ ОПЛАЧИВАЕМОЙ РАБОТЫ ЗАВИТОВА Светлана Васильевна,
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административно-правовых дисциплин юридического факультета ВИПЭ ФСИН России. E-mail: zavitova_s@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются особенности осуществления работы по совместительству государственными служащими. Проанализировано законодательство о государственной службе, трудовое законодательство и судебная практика по вопросам работы по совместительству, выделены проблемные вопросы и предложены пути их решения. Обозначены проблемы, связанные с выявлением конфликта интересов при выполнении государственными служащими иной оплачиваемой работы.
Abstract: The article deals with the peculiarities of part-time work by civil servants. The legislation on civil service, labor legislation and judicial practice on part-time work are analyzed, problematic issues are identified and ways of their solution are proposed. The problematic issues related to the identification of a conflict of interest in the performance of other paid work by civil servants are identified.
Ключевые слова: государственные служащие, выполнение иной оплачиваемой работы, совместительство, конфликт интересов.
Keywords: civil servants, performance of other paid work, part-time work, conflict of interest.
Конституция РФ (ст. 37) закрепляет право каждого гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Из положений Конституции РФ следует, что каждый гражданин РФ имеет право на выбор трудовой деятельности и данное право не может быть ограничено количеством работодателей. Трудовой кодекс РФ [1] закрепляет право гражданина помимо выполнения основной работы, заключить договор по совместительству. Однако как показывает анализ норм действующего законодательства, не все граждане могут реализо-вывать данное право в полном объеме. Одной из таких категорий граждан являются государственные служащие.
Для выявления особенностей осуществления работы по совместительству государственных служащих раскроем сущность данного правоотношения.
Согласно ч. 1 ст. 282 ТК РФ совместительством признается выполнение работы по отдельному трудовому договору в свободное от основной работы время. Следует уточнить, что заключение трудовых договоров о работе по совместительству допускается с неограниченным числом работодателей, если иное не предусмотрено федеральным законодательством. Вместе с тем работники не могут злоупотреблять своим правом и должны добросовестно исполнять свои обязанности как по основному месту работы, так и при осуществлении работы по совместительству.
Необходимо отметить, работодатель не может запретить работнику осуществлять работу по совместительству. Данное положение подтверждается судебной практикой. Во всех случаях, когда работодателем в условиях трудового договора предусматривается запрет на работу по совместительству (за исключением специальных установленных в законодательстве запретов) судами принимаются решения, направленные на восстановление прав работника на свободный труд. Так решением Комсомольского районного суда г. Тольятти Самарской области № 12-1421/2016 от 11 июля 2016 г. по делу № 12-1421/2016 [2] суд признал не соответствующим требованиям ТК РФ и п/п «в» п. 10.4, п. 12.3 трудового договора, заключенного между гражданином Б. и ООО «Машинторг». Так п/п «в» п. 10.4 трудового договора одним из оснований досрочного расторжения трудового договора по инициативе работодателя устанавливал нарушение Б. п. 12.3 трудового договора, согласно которому Б. не имеет права выполнять по договорам с другими предприятиями и организациями работу,
связанную с трудовой функцией работника по настоящему договору, а также заниматься любым другим видом деятельности на иных предприятиях и организациях, если это может нанести экономический или иной ущерб работодателю. Неисполнение данного пункта признавалось достаточным основанием для увольнения работника.
По данному вопросу существует и другая проблема, если работник начинает злоупотреблять своим правом на совместительство, т.е. выполнять работу по совместительству в период основной работы. В данном случае работодатель вправе применять меры дисциплинарного воздействия в отношении такого работника, вплоть до увольнения. Анализ судебной практики показывает, что при рассмотрении указанной категории дел суды поддерживают позицию работодателя.
Таким образом, основываясь на анализе норм трудового законодательства и судебной практике можно сделать вывод о том, что граждане РФ в полной мере имеют возможность реализовать свое конституционное право на свободный труд, если это не нарушает права третьих лиц, в данном случае работодателей по основному месту работы.
Государственные служащие являются отдельной категорией граждан, наделенных особым правовым статусом, поскольку они выполняют отдельные государственные полномочия. В соответствии со ст. 11 ТК РФ трудовое законодательство распространяется на государственных служащих с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Следует также отметить, что на такую категорию государственных служащих как военнослужащие нормы трудового законодательства вообще не распространяются.
Как показывает анализ норм законодательства о государственной службе, государственные служащие могут выполнять работу по совместительству, но с установленными ограничениями.
Согласно ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] (далее Закон № 79-ФЗ) государственному гражданскому служащему предоставляется право выполнять иную оплачиваемую работу. Для реализации данного права гражданский служащий должен уведомить представителя нанимателя о выполнении иной оплачиваемой работы. Причем такое уведомление должно быть представлено до начала ее выполнения.
Установление действующим законодательством порядка
Административное право; административный процесс
уведомления о выполнении государственным служащим иной оплачиваемой работы не предусматривает возможность установления запрета на выполнение такой работы представителем нанимателя. При этом со стороны представителя нанимателя возникает обязанность установить локальным нормативным актом порядок уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы (например: Приказ Счетной палаты РФ от 21.05.2014 № 66 (ред. от 16.01.2019) «О порядке уведомления федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации о выполнении иной оплачиваемой работы» [4]).
Реализация права на выполнение иной оплачиваемой работы государственным гражданским служащим ограничивается одним условием, что указанная работа не повлечет за собой конфликта интересов, то есть такой личной заинтересованности, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей. При этом служащий обязан самостоятельно оценивать условия и действия, которые потенциально могут повлиять на объективность его служебной деятельности.
Следует отметить, что нормы Закона № 79-ФЗ прямо не содержат указания о выполнении иной оплачиваемой работы в свободное от службы время, однако косвенно это предполагается. Для такой категории государственных служащих как военнослужащие и государственные служащие иных видов службы, к которым в частности относятся сотрудники уголовно-исполнительной системы, действующим законодательством установлен запрет на выполнение иной оплачиваемой работы (совместительства), за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности [5,6]. При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ.
Единственным условием, предусмотренным для осуществления иной оплачиваемой работы военнослужащими, является то, что данная работа не должна препятствовать исполнению обязанностей военной службы. Например, порядок осуществления иной оплачиваемой работы военнослужащими ФСБ России определен Приказом ФСБ России от 30.07.2012 № 378 «Об условиях совмещения военнослужащими органов федеральной службы безопасности военной службы с иной оплачиваемой деятельностью» [7]. Согласно данного приказа военнослужащий должен рапортом уведомить руководителя органа безопасности. В рапорте необходимо отразить информацию содержащую наименование и адрес организации, где предполагается осуществлять иную оплачиваемую деятельность (при наличии), вид иной оплачиваемой деятельности, планируемый период, ориентировочные дни (часы) ее осуществления, а также обосновывается возможность совмещения исполнения обязанностей военной службы с осуществлением иной оплачиваемой деятельности. Так же установлено, что контроль за соблюдением военнослужащими органов безо-
пасности условий совмещения военной службы с иной оплачиваемой деятельностью осуществляют их непосредственные начальники.
Для сотрудников иных видов службы (в том числе в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы) работа на условиях совместительства может осуществляется при соблюдении следующих условий, если выполняемая работа: не приводит к возникновению конфликта интересов; не влечет за собой ухудшение исполнения сотрудником обязанностей по замещаемой должности на государственной службе.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что для государственных гражданских служащих и военнослужащих, а так же служащих осуществляющих иные виды службы в законодательстве установлены различные права по выполнению иной оплачиваемой работы. По нашему мнению, это противоречить положениям Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее Закон №58-ФЗ) [8] закрепляющего основные принципы построения и функционирования системы государственной службы. В данном случае нарушается принцип единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Представляется, что у всех категорий государственных служащих должны быть равные права по выполнению иной оплачиваемой работы.
Осуществление работы по совместительству всеми государственными служащими предусматривает уведомление представителя нанимателя о выполнении такой работы. Анализ нормативных правовых актов, показал, что порядок уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы урегулирован только в отношении государственных гражданских служащих в ведомственных нормативных правовых актах. При этом единая типовая форма уведомления отсутствует. Встречаются лишь отдельные варианты данной формы, закрепленных в локальных актах конкретных органов, где предусмотрена государственная гражданская служба. Следует согласиться с А.А. Гришковцом, который полагает, что необходимо нормативно определить форму уведомления. Данное уведомление должно содержать сведения о деятельности, которую собирается осуществлять служащий (консультации, преподавательская деятельность), форму и порядок оплаты, срок, в течение которого служащий собирается осуществлять соответствующую деятельность [9, с. 30]. Представляется, что данный порядок уведомления должен быть установлен ведомственным нормативным правовым актом, а в федеральном законе, регламентирующем соответствующий вид службы должна быть сделана ссылка о том, что «порядок и форма уведомления государственного служащего о выполнении иной оплачиваемой работы должен быть определен федеральным органом исполнительной власти».
При выполнении иной оплачиваемой работы государственными служащими можно выделить несколько проблем.
Одна из проблем связана с тем, что в законах и нормативных правовых актах не раскрыты понятия педагогической, научной и
иной творческой деятельности, что влечет риски субъективного подхода разных лиц к трактовке этих понятий. В современных условиях значительно расширился перечень видов деятельности, которые можно отнести к научной или творческой. Законодательно этот перечень не закреплен. Если раньше научная деятельность сводилась в основном к подготовке научных трудов и выступлениям на конференциях, то в настоящее время научная деятельность включает научно-организационную, грантовую и иные формы деятельности.
Требует конкретизации и понятие разрешенной педагогической деятельности, чтобы отграничить ее от смежных понятий, например, тренерская деятельность, репетиторская деятельность.
Еще больше дискуссий существует по поводу определения творческой деятельности, так как присутствует многообразие ее форм. В данном случае возникает закономерный вопрос, какие из них допустимы в контексте положений закона.
Следующая проблема связана с выявлением и урегулированием конфликта интересов при выполнении государственными служащими иной оплачиваемой работы. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О противодействии коррупции» [10] (далее Закон № 273-ФЗ) в ч. 1 ст. 10 закрепляет следующие определение конфликта интересов - это ситуация, при которой личная прямая или косвенная заинтересованность служащего влияет или может повлиять на исполнение им должностных (служебных) обязанностей (полномочий). Основной составной частью понятия конфликт интересов является понятие «личная заинтересованность».
Личная заинтересованность, согласно ч. 2 ст. 10 Закона № 273-ФЗ, означает, что доходы, выгоды, преимущества может получать сам служащий, его родственники, друзья (знакомые) или организации, которые как-то связаны с ним. На это указано и в Письме Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088 [11].
В указанном письме приведены типичные ситуации конфликта интересов, которые могут возникнуть у государственных служащих при выполнении иной оплачиваемой работы. К таковым относится, например, заключение трудового договора с организацией, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные функции государственного управления, либо государственный служащий на платной основе участвует в выполнении работы, заказчиком которой является государственный орган, в котором
Определение степени своей личной заинтересованности является квалифицирующим признаком возникновения конфликта интересов, остается ответственностью самого государственного служащего со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. Поэтому государственный служащий до заключения договора о выполнении иной оплачиваемой работы должен самостоятельно оценить имеется ли риск возникновения конфликта интересов.
Анализ деятельности государственных служащих, показывает, что с проблемой возникновения конфликта интересов в большинстве случаев могут столкнуться государственный гражданские служащие и некоторые другие категории служащих (сотрудники полиции, сотрудники войск национальной гвардии), так как их деятельность связаны с выполнение контрольно-надзорных и организационно-управленческих мероприятий.
О возникновении или возможности возникновения конфликта интересов государственный служащий должен написать уведомление, которое предварительно рассматривает отдел (должностное лицо) по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Окончательное решение о наличии или отсутствии конфликта интересов принимает комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов (аттестационная комиссия). Представляется, что принятие решение коллегиальным органом способствует предотвращению усмотрений руководителя при решении вопроса о конфликте интересов.
Следует отметить, что сложность в определении наличия конфликта интересов вызвана невозможность закрепления всех возможных ситуаций конфликта интересов в нормативных правовых актах и расширительным толкованием правоприменителей понятия «личная заинтересованность».
Таким образом, на основании проведенного исследования можно сделать вывод о том, что законодательство, регулирующее работы по совместительству в отношении государственных служащих содержит пробелы и противоречия. Требуется выработка единого подхода к осуществлению работы по совместительству различных категорий государственных служащих с учетом реализации принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, закрепленного в Законе №58-ФЗ.
он замещает должность.
Библиография:
1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
2. Решение Комсомольского районного суда г. Тольятти Самарской области № 12-1421/2016 от 11 июля 2016 г. по делу № 12-1421/2016. URL: https://sudact.ru/regular/doc/t4qarIoxYkdJ/ (дата обращения 23.10.2019).
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215. Приказ Счетной палаты РФ от 21.05.2014 № 66 (ред. от 16.01.2019) «О порядке уведомления федеральными государственными гражданскими служащими аппарата Счетной палаты Российской Федерации о выполнении иной оплачиваемой работы» // Опубликован не был доступ и СПС «КонсультантПлюс (дата обращения: 24.10.2019).
Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 03.07.2019) «О статусе военнослужащих» // СЗ РФ. 1998. Ст. 2331. (ст. 10).
Федеральный закон от 19.07.2018 № 197-ФЗ «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // СЗ РФ. 2018. № 30. Ст. 4532 (ст. 34). Приказ ФСБ России от 30.07.2012 № 378 «Об условиях совмещения военнослужащими органов федеральной службы безопасности военной службы с иной оплачиваемой деятельностью» // Российская газета. 2012. № 203.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 30.
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Письмо Минтруда России от 15.10.2012 № 18-2/10/1-2088 «Об обзоре типовых случаев конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядке их урегулирования» // Опубликован не был доступ и СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 29.10.2019).
3.
7.
9.
10. 11.
