CC BY
20
УДК 67.9(4Укр) 300
О. Б. Ковальчук
Навчально-науковий iнституг права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка", канд. юрид. наук, заслужений юрист Украши, доц. кафедри кримiнального права i процесу
ПРОБЛЕМН1 ПИТАННЯ, ЯК1 МОЖУТЬ БУТИ ВИР1ШЕН1 ЛИШЕ ЗА ДОПОМОГОЮ ВНЕСЕННЯ ЗМ1Н ДО КОНСТИТУЦ11 УКРА1НИ
© Ковальчук О. Б., 2014
Дослщження розглядае проблемн1 питання, як1 можуть бути вир1шен1 лише шляхом внесення змш до Конституцй УкраТ'ни. Зд1йснено анал1з найнагальн1ших питань, як1 потребують вирннення на р1вн1 конституцшних зм1н. Розглядаються пропозицц щодо структури та способу формування парламенту, реформування оргашв мкцевоТ' влади та оргашв м1сцевого самоврядування, передач! повноважень Конституцшного Суду УкраТ'ни, розширення перел1ку суб'ект1в законодавчоТ' 1н1ц1ативи тощо.
Ключов1 слова: конститущя, парламент, вибори, органи мкцевоТ' влади.
Е. Б. Ковальчук
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ, КОТОРЫЕ МОГУТ БЫТЬ РЕШЕНЫ ТОЛЬКО ПУТЕМ ВНЕСЕНИЯ ИЗМЕНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ УКРАИНЫ
Исследование посвящено проблемным вопросам, которые могут быть решены только путем внесения изменений в Конституцию Украины. Осуществлен анализ наиболее актуальных вопросов, требующих решения на уровне конституционных изменений. Рассматриваются предложения по структуре и способу формирования парламента, реформирования органов местной власти и органов местного самоуправления, передачи полномочий Конституционного Суда Украины, расширения перечня субъектов законодательной инициативы и т. д.
Ключевые слова: конституция, парламент, выборы, органы местной власти.
O. В. Kovalchuk
THE PROBLEM QUESTIONS THAT CAN BE DECIDED ONLY BY MAKING ALTERATION IN CONSTITUTION OF UKRAINE
Research is sanctified to the problem questions that can be decided only by making alteration in Constitution of Ukraine. An author is carry out the analysis of the most urgent questions that need a decision at the level of constitutional changes. In the article suggestions are examined in relation to a structure and method of forming of parliament, reformation of local government and organs of local self-government, delegation of powers of Constitutional Court of Ukraine, expansion of list of subjects of legislative initiative bodies and other.
Keywords: constitution, parliament, elections, organs of local.
Постановка проблеми. Сучаст суспшьно-полггичш умови, як виникли в Украгт, дали поштовх виршенню гострих та проблемних питань, за допомогою внесення змш до Конституцй Украши. Такими нагальними сьогодш питаннями е питання структури та способу формування
парламенту, оргашв мгёцевог' виконавчо!' влади та оргашв мiсцевого самоврядування, обрання виборчо1 системи, питання адмiнiстративно-територiального устрою тощо.
Мета роботи - провести комплексне дослщження та виявлення основних проблем, як потребують вирiшення на рiвнi внесення змiн до Конституцii Украши.
Стан досл1дження. Окремi аспекти дослiджуваноi' проблеми отримали висвiтлення у працях О. Барабаша, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, I. Колiушка, В. Федоренка, О. Майданника, Ю. Барабаша, I. Зайця, В. Чушенка, В. Кравченка, В. Погоршка, П. Стецюка, М. Орзiха, М. Козюбри, М. Ставншчук та iнших учених. Думки науковщв з одних питань е бшьш схожими, з iнших - повшстю протилежнi, оскшьки бачення кожного грунтуеться на власному науковому та практичному досввд.
Виклад основних положень. Питання внесення змш до чинноi Конституцй Украiни упродовж тривалого часу обговорюеться в широких колах юристiв-науковцiв, юриспв-практиюв, полiтикiв, полiтологiв та громадськостi.
На кожному етат державотворення в Украт на перше мiсце ставили и питання, якi були найактуальнiшими на ввдповвдному вiдрiзку часу. Це були питання вибору ви6орчо1 системи, реформи адмiнiстративно-територiального устрою, органiв державноi виконавчоi влади, правоохо-ронних органiв та системи судових оргашв, вдосконалення правового регулювання оргашв мюцевого самоврядування.
Зараз в державi склались усi передумови, пiдстави та нагальна потреба для глибокого анашзу питань, якi повинш бути врегульованi на рiвнi Конституцй Украши, оскшьки без вiдповiдних змш неможливо далi розбудовувати правову державу европейського зразка. Сьогодт суспшьний та громадський розвиток нашо!' держави випереджае закладет в чиннiй Конституцii положення.
До таких проблемних питань необхвдно зарахувати такi. Зокрема, слушною е тщатива Кабiнету Мiнiстрiв Украши реформувати органи мiсцевоi влади шляхом лшввдацй обласних i районних державних адмтстрацш та обрання виконавчих комiтетiв ввдповвдними мiсцевими радами. Виконавчi комiтети повинш взяти на себе усю повноту ввдповвдальносл за роботу в обласл, 11 фiнансовий розвиток, iнфраструктуру, визначення кшькосл навчальних закладiв, спецiалiзацii те! чи шшо1 школи, самостiйно встановлювати мiсцевi податки i збори, ставки таких податюв.
Отже, Уряд Украши висловлюе свою полггичну i економiчну концепцiю щодо максимальноi передачi прав i повноважень в регiони. Заметь обласних i районних державних адмтстрацш пропонуеться ввести iнститут префектiв, який не ввдповщатиме за фiнансовi питання, а ввдповь датиме виключно за законшсть i правопорядок на ввдповвдних територ1ях.
Для реалiзацii зазначених пропозицш необхiдно внести змiни до Конституцй Украши щодо порядку формування мюцевих органiв.
Однак, коли йдеться про передачу прав регюнам на рiвнi змiн до Конституцй Украши, варто тдходити до цього питання ширше, оскшьки держава не може дозволити собi кожного року з цього чи з шших питань постшно вносити змши до Конституцii, враховуючи, що процедура внесення таких змш е ускладнена. Свiтова практика показуе, що розвинет правовi держави шдходять дуже виважено до такого кроку.
Тому вважаеться за необхщне виршити питання: Якою мае бути модель парламенту? На думку багатьох вчених, виршення цього питання у кожнш окремо взятш державi е результатом полггичного вибору, який залежить ввд юторй та традицiй краши, особливостей конституцшного ладу, розмiрiв територй, соцiально-економiчних i полiтичних обставин i деяких шших факторiв.
У сучасному свт двопалатнi парламенти дiють майже в усiх федеративних державах (Нiмеччина, США, Швейцарм, Австрм) i у чверт унiтарних держав (Великобританм, 1спан1я, 1тал1я, Норвегм, Польща, Японм) [1, с. 138-139].
Громадяни Украши за результатами Всеукрашського референдуму ще 16 квiтня 2000 року бшьшютю голосiв висловились за формування двопалатного парламенту [2, с. 33]. Однак думка громадян i досi не врахована та навiть не розглядаеться.
Отже, вважаемо за доцшьне передбачити в Конституцii Украши положення, що: "Верховна Рада Украши складаеться з Палати регiонiв (верхня) та Палати представникiв (нижня). Народний депутат Украши не може бути одночасно членом обох палат.
Палата репошв формуеться з голiв обласних рад обраних за мажоритарною системою вiдносноi бшьшосл виборцiв. Голова Палати репошв обираеться бiльшiстю голосiв 11 члешв шляхом таемного голосування.
Палата представникiв формуеться за змшаною виборчою системою.
Особа, яка вже була депутатом ради ввдповщного рiвня чи однiеi з Палат, не може обиратись у раду того самого рiвня або у ту саму Палату, де вона вже була депутатом.
За допомогою таких змш Палата репошв в комплекш зi згаданими вище пропозицмми уряду щодо реформування органiв мiсцевоi влади могла б стати справдi незалежним органом, який би забезпечував реальний, прямий зв'язок з ушма регюнами держави через й членiв - голiв обласних рад, що сприяло б шдвищенню авторитету зазначених ошб та 1х вiдповiдальностi перед виборцями, i що не менш важливо, держава не витрачала б кошти на й обрання.
Отже, територiальнi громади мали б додатковi гарантй врахування 1х iнтересiв на рiвнi найвищого законодавчого органу, адже навпъ у разi схвалення Палатою представниюв законопроекту, який з тих чи шших обставин не пiдтримуеться ввдповвдними громадами, такий законопроект може бути не шдтриманий Палатою регiонiв. А за такого способу формування парламенту голови обласних рад будуть дуже виважено тдходити до прийняття ввдповвдних рiшень.
Крiм того, варто передбачити положення, що у разi неналежного виконання сво!х обов'язкiв, народнi депутати Украши та депутати усiх рiвнiв рад можуть бути вiдкликанi виборцями, як 1х обрали на пiдставi вiдповiдного закону у термiн, який не перевищуе 3-х мiсяцiв.
Також важливо передбачити, що кшьюсть народних депутата Украши повинна бути зменшена, як мтмум, удвiчi.
Досвiд функщонування державноi влади в Украiнi однозначно сввдчить про те, що для забезпечення демократичного розвитку нашо! краши потрiбно посилювати не iнститут Президента, а ввдстоювати та змiцнювати парламентаризм. Бо надмiрна влада однiеi особи, тим бшьше за вiдсутностi належного рiвня демократii та дii принципу верховенства права, е надзвичайно небезпечною для демократичного розвитку Украши [3]. Такий приклад ми вже маемо.
Водночас зазначеш пропозицй потребують, своею чергою, вирiшення питання адмiнiстративно-територiального устрою, а запровадження ново!' системи адмтстративно-територiального устрою не можна здшснювати як окремо взяту реформу. Ефективносл вiд реформи можна очiкувати лише через деякий час i лише за умови, що вона здшснюватиметься у комплексi з урегулюванням проблем що стосуються мюцевого самоврядування, бюджетноi полiтики тощо [4, с. 505].
А важливими ознаками повнощнносл мкцевого самоврядування загалом, його органiв та посадових ошб зокрема е 1'х правова, органiзацiйна та матерiально-фiнансова самостшшсть (автономм) [5, с. 193].
Можна повшстю погодитись з думкою практиюв, що iснуюча в Украiнi перехвдна модель мiсцевого самоврядування вичерпала сво!' можливостi i не вiдповiдае мiжнародним зобов'язанням, взятим на себе Украшою. До того ж сучаснi глобалiзацiйнi свiтовi тенденцii та iнтеграцiйнi процеси, яю вiдбуваються сьогоднi i ввд яких наша держава не може ввдсторонитись, ставлять новi вимоги до вггчизняного законодавства, зокрема в частит, що стосуеться управлiння регiонами [6].
При внесенш змiн також потрiбно врахувати на перший погляд менш важливi питання, але вони теж мають важливе значення. Наприклад в Основному Закот потрiбно уникати, по можливосл, назв органiв виконавчоi влади, використовуючи правила нормотворчо!' технiки. Так, одна лише згадка у статп 85 Конституцй Украгни про призначення Голови Державного комггету
телебачення i радюмовлення Украши на практищ призвела до того, що неодноразово робились пропозицй щодо реформування оргашв, вiдповiдальних за iнформацiйну сферу, зокрема щодо створення Мiнiстерства шформацй Украши та лшввдацй цього комiтету. Однак цього не можна було зробити без внесення ввдповщних змш у Конституцию Украши. В результатi нагальш для цiеi сфери питання не могли бути виршет, оскшьки таю змши вважаються незначними.
Також не менш важливим питанням, яке зараз не пвдшмають, вважаеться визначення суб'ектш законодавчог' iнiцiативи. Стаття 93 Конституцй Украши передбачае, що право законодавчог' iнiцiативи належить лише Президентовi Украши, народним депутатам Украши та Кабшету М1тстр1в Украши. Однак, вiдповiдно до ст. 5 Конституцй Украши, народ е единим джерелом влади в Украшу То чому ж вш не мае права законодавчог' шшдативи? Наприклад, якщо однiею чи групою осiб розроблений законопроект, за який зiбрано на його пiдтримку 500 тисяч пвдпишв громадян Украши, вш мiг би бути зареестрований для розгляду у Верховнш Радi Украши. Адже за наявностi ввдповвдно!' тщативи громадяни не мають насправдi реальног' можливостi переконати Президента Украши, народного депутата Украши та Кабшет Мтс^в Украши в доцiльностi того чи шшого законопроекту. Це дуже часто е питанням i суб'ективного характеру, оскшьки позицй з одного i того самого питання можуть бути рiзнi, як i шляхи виршення проблемних питань.
Крiм того, погоджуемось з юристами-практиками, як пропонують надати право законодавчоi iнiцiативи i Уповноваженому Верховноi Ради Украши з прав людини, який повинен здшснювати парламентський контроль за додержанням конституцшних прав i свобод людини i громадянина. До Уповноваженого звертаються з найрiзноманiтнiших питань, а отже, ця посада дае можливють узагальнювати недолiки чинного законодавства та на пiдставi глибокого аналiзу та узагальнення звернень громадян пропонувати на рiвнi законопроекту вирiшення тих чи шших питань.
Крiм того, варто передбачити змши до Конституцй Украши, ввдповвдно до яких органи прокуратури на мюцях i в цен^ повиннi бути позбавленi функцii загального нагляду. Це питання повинно було бути виршене ще пiсля прийняття Конституцй Украши у 1996 рощ.
Також потрiбно звернути увагу на повноваження та дмльшсть Конституцiйного Суду Украши. Свггова практика знае три моделi конституцiйноi юрисдикцii (юстицii): американську (англосаксонську), европейську та змшану модели
Американська модель передбачае здiйснення конституцшного контролю судами загальноi юрисдикцй. Доктрина неспецiалiзованого судового конституцiйного контролю найчггюше була сформульована у справi "Мерберi проти Медюона" (1803 р.), в якш Верховний Суд США встановив, що закон Конгресу, який суперечить федеральнш Конституцii, може бути визнаний судом неконституцшним, тобто наделив себе повноваженнями судового контролю за вщповвдшстю законам Конституцй [7, а 11].
Свропейська модель передбачае створення спецiалiзованого судового конституцшного контролю, яка юнуе в Украшу I змiшана модель включае в себе елементи як американськоi, так i европейськоi моделей.
Аналiзуючи роботу Конституцiйного Суду Украши ввд початку його створення у 1996 рощ i до сьогодт, вбачаеться за доц]льне розглянути можливють переходу Украiни вiд европейськоi до американськоi моделi, зокрема, передачi повноважень Конституцшного Суду Украши Верховному Суду Украши. Повноваження, яю здшснюе Верховний Суд Украши, дають змогу це зробити. Це уможливило б, по-перше, зекономити велию державш кошти, по-друге, уникнути полiтичних протистоянь пiд час призначення судд]в та рiзного роду маншулювань з цього приводу.
Однак вважаеться за доцшьне повноваження щодо офщшного тлумачення Конституцii та закошв Укра]ни передати Верховн1й Радi Украши, як единому органу законодавчоi влади в Украш, оск]дьки не може орган, який не приймав нормативною акта, здшснювати належне його тлумачення. Тшьки Верховна Рада Укра]ии знае, який змют вона закладае, приймаючи в^дпов^дний закон чи тим бшьше Конституц1ю Укра]ии, або зм1ни до неi. Таке оф1ц1йне тлумачення буде набагато якiснiше.
До того ж виршення питань про вiдповiднiсть Конституцй Украши (конституцшшсть) законiв та шших правових акпв Верховноi Ради Украши, Президента Украши, Кабшету Мтс^в
Укра!ни, правових акпв Верховно!' Ради Автономно! Республши Крим та iншi повноваження цшком можуть бути покладет на Верховний Суд Укра!ни.
Висновки. Аналiз цього питання показуе, що е питання глобальнi, якi повиннi бути виршет, а е менш значущ, але не менш важливi, i вони теж потребують свого виршення. Тому важливо не пiдходити постхом до внесення змiн до Конституци Укра!ни, як i до змш звичайних законiв Укра!ни, оскшьки Укра!на, пiдписавши полiтичну складову угоди про асощащю з Свропейським Союзом, повинна врахувати i перспективу майбутнього евроштеграцшного розвитку держави.
Конституцiйнi змiни ще до прийняття !х Верховною Радою Укра'ни, крiм мiжнародноi, рiзного роду експертно!, фахово! оцiнки, обов'язково повинш пройти всебiчне обговорення у громадських колах, з врахуванням думки фахiвцiв усiх рiвнiв та галузей, а також позицш усiх регiонiв Укра!ни. Сьогоднi внесення змiн до Конституци - це не просто намагання вдосконалити Основний Закон держави, це нагальна потреба. Вщ якосп ново! редакци Конституци Укра!ни повнiстю залежить подальша розбудова Укра!ни, як правово! держави, Г! полiтична стабiльнiсть та добробут усiх громадян Укра!ни.
1. Кириченко В. М. Поргвняльне конституцшне право: модульний курс [текст]: навч. посгб. / В. М. Кириченко, О. М. Куракгн. - К.: Центр учбовог лтератури, 2012. - 256 с. 2. Жураковський В. Двопалатний парламент в Украгнг: проблеми формування // Право Украгни. -2001. - № 3. - С. 33-35. 3. Мельник М. I. Зауваження та пропозицгг до проекту Концепцгг внесення зм1н до Конституци Укрални. 13 вересня 2013 року. [Електронний ресурс]. - http:// cau.in.ua. 4. Актуальт проблеми конституцшного права Укрални [текст]: тдруч. / за заг. ред. проф. А. Ю. Олшника. - К.: Центр учбовог лтератури, 2013. - 554 с. 5. Конституцшне право Украгни [текст]: навч. посгб. для подготовки до гспитгв / упор. I. В. Тетарчук, Т. С. Дякгв. - К: Центр учбовог лтератури, 2013. - 218 с. 6. Представники реггонгв Украгни обговорили майбутню конституцгйну модель мгсцевого самоврядування. 18 вересня 2013 року. - [Електронний ресурс]. -http://www.oblrada.kharkov.ua. 7. Цимбалгстий Т. О. Конституцшна юстицгя в Украгнг: навч. посгб. - К.: Центр учбовог лтератури, 2007. -200 с.
