CC BY
82
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ОСНОВ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УДК 34.01 A.B. ИЛЬИНЫХ, Е.М. ОХОХОНИН, A.C. ШАБУРОВ
В последнее время все чаще как на политической арене, так и в повседневной жизни говорится о современном государстве как о социальном.
К примеру, в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2008 год впервые была поставлена задача реализации положений статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальном государстве, а также предложены направления и механизмы его формирования. Однако на практике процесс становления социального государства протекает достаточно проблематично. Имеются трудности в различных аспектах социальной сферы: образование, здравоохранение, пенсионное и трудовое обеспечение, демографическая ситуация, существует проблема взаимоотношения Федерального центра и регионов в проведении социальной политики, направленной на формирование основ социального государства. Отношения в сфере социального обеспечения населения в Российской Федерации имеют большую социальную значимость, что существенно повышает уровень актуальности рассматриваемых проблем компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере социального обеспечения. На самом деле проблема не так проста, как видится на первый взгляд. В жизни российского общества сейчас происходит смена парадигмы общественного развития. Наряду с этим, проблемы социального обеспечения претерпевают серьезное научное осмысление. Меняется подход к понятию «социальное обеспечение». Это обусловлено характером рыночных отношений, объективно диктующих те или иные способы финансирования социального обеспечения через различные организационно-правовые формы.
Конституция Российской Федерации содержит нормы о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и в вопросах регулирования социальной сферы. В большинстве случаев разграничение полномочий в сферах совместного ведения содержится в текущем федеральном законодательстве и договорах Федерации с ее субъектами. Кроме того, субъекты Российской Федерации обладают определенными полномочиями по непосредственному регулированию социальной сферы в рамках полномочий, предоставляемых статьей 73 Конституции Российской Федерации [6, с. 92]. Некоторую ясность в этот вопрос внес Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» [7, с. 86]. Согласно ст. 12 указанного Закона, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти [1, с. 240]. Противоречивый характер законотворчества центра и субъектов Российской Федерации находит отражение в нормативно-правовых актах, касающихся деятельности регионов в социальной сфере. Вышеперечисленные обстоятельства в значительной мере влияют на решение проблемы согласования двух уровней законодательства в сфере социального обеспечения Российской Федерации: федерального и регионального. В федеративном государстве определенные функции социального управления делегируются как
на региональный, так и на местный уровень. Для введения в систему практики управления социальными процессами в регионе необходимы разработка и осуществление взаимообусловленных научно обоснованных программ и планов социального развития регионов, районов, городов, предприятий [5, с. 34]. Управление социальными процессами, осуществляемое сегодня федеральными системами, ориентировано на приоритет общенациональных интересов и не может строиться как система, состоящая из простой суммы управляющих воздействий на социальные процессы, протекающие в регионах.
Формирование социальной политики на уровне региона - достаточно новое явление в России, поскольку до начала рыночных реформ регион не являлся в полной мере самостоятельным носителем социально-экономических отношений и практически не представлял собой самостоятельный субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. Сегодня органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе. Не секрет, что в России федеральный центр и регионы развиваются как бы параллельно, их законодательство во многом дублирует друг друга и нередко входит в противоречие [3. с. 122]. Практика показывает, что преувеличение саморегулирования общественных процессов в субъектах РФ часто ведет к правовой самодеятельности, не позволяющей оптимально распределить предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации по вопросам социального обеспечения.
Таким образом, в рамках формирования федерального и регионального управления, складывающегося в России в условиях постепенного формирования социальной государственности и научной методологии, необходимо:
- обосновать приоритеты правового обеспечения социальной политики в субъектах Федерации с учетом адресности, гибкой политики занятости и управления миграционными процессами; сформулировать выводы о наиболее приоритетных направлениях правового регулирования;
- определить необходимость возрастания роли Российского государства в формировании и реализации социальной политики, а также территориальном развитии «депрессивных» территорий; выработки критериев определения территорий, нуждающихся в государственном «протекционизме»;
- принять для более четкой реализации требований социального обеспечения основополагающие федеральные законы в социальной сфере (здравоохранении, образовании, пенсионной сфере, сфере труда и т.д.), что не позволит субъектам Российской Федерации не исполнять нормы, изложенные в этих федеральных законах. Полное и четкое законодательное разграничение полномочий и определение границ компетенции региональной власти также не позволит субъектам Российской Федерации выводить социальное законодательство отдельных территорий за пределы единой государственной системы.
Следовательно, с построением жесткой правовой вертикали без административных решений решатся проблемы реализации государственной политики в области социального обеспечения на региональном уровне.
Формирование социальной политики на уровне региона должно осуществляться на основе системного подхода, который включает в себя следующие этапы: формулировка целей; разработка понятийного аппарата; анализ причин и следствий; выработка путей и средств достижения целей; определение критериев оценки и механизмов принятия решений; разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов; определение перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения социальных гарантий, в частности разработка показателей социальной структуры и социальной инфраструктуры, норм обеспечения социальными услугами, а также разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграничения полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона. В контексте данной проблематики выделяются два основных понятия: «региональная социальная политика» и «социальная политика в регионе». Под региональной социальной политикой по-
нимается комплекс мер федеральных органов, направленных на социальное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двусторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных структур. Социальная политика в регионе вырабатывается органами власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика на практике сегодня в большей степени оказалась направленной на выработку стратегии социального развития на макроуровне, на формирование единого социального пространства, а социальная политика в регионе - на практическую реализацию комплекса мер по развитию социальной сферы в регионе.
Таким образом, региональная социальная политика может формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъектов Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зависят от социально-экономического состояния и специфики территории. Смысл управления социальной сферой региона заключается в координации, гармонизации взаимодействия подсистем, совершенствовании структуры этого чрезвычайно сложного системного образования. На федеральном уровне социальная сфера является объектом управления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов, ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном - управления и отделы органов местного самоуправления. На каждом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями [4, с. 654-658].
Взаимодействие Российской Федерации и регионов в рамках строительства социального государства и развития соци-
альной сферы наталкивается на ряд проблемных ситуаций [8, с. 386].
Во-первых, проблема чрезмерной дифференциации регионов России по уровню и качеству жизни. Регионы существенно отличаются экономическим потенциалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками, поэтому для определения основных социальных показателей необходимо руководствоваться более четкими критериями. В условиях увеличения неравенства субъектов Федерации федеральный центр должен взять на себя ответственность за реализацию минимальных стандартов на всей территории страны и обеспечивать единство социального пространства. Это весьма важно и с позиций регионального аспекта социальной политики федеративного государства, поскольку наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак территориального развития - социальная ориентация, то есть оценка количественных параметров региональных ситуаций, прежде всего, как они влияют на уровень и качество жизни населения. В то же время все понимают, что динамика реального уровня потребления социальных благ, рождаемость и смертность, параметры физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность жизни являются главными показателями эффективности федеративного и территориального развития. Естественно, что социальная доминанта регионального развития должна быть устойчиво сбалансированной с природными, демократическими, экономическими и другими ресурсами территории, социально-экономическими возможностями того или иного региона. Такая государственная политика должна быть отрегулирована правом. Так или иначе, но социальное государство обязано гарантировать и реально обеспечить провозглашенный минимум уровня жизни для всего населения и на всей территории страны. И это, пожалуй, в определенном смысле исходный принцип, но далеко недостаточный их набор, а тем более целостная система в социальном государстве. Между тем политика перераспределения доходов недостаточно эффективна, хотя и необходима в сложившихся условиях. Но эти вопросы невозможно решить простой разработкой и утверждением единых социальных стандартов. Для их введения
надо создать социально-экономические предпосылки. Необходима эффективная стратегия формирования в стране социального государства и выравнивания неоправданных различий в уровнях развития регионов страны.
Во-вторых, также заметным недостатком системы российского законодательства о социальном обеспечении остается так и не решенная до конца проблема разграничения законодательных полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации [2, с. 123]. Перенесение «центра тяжести» в финансировании социальных программ на регионы, децентрализация правового регулирования отношений по социальному обеспечению - характерная черта современного социального законодательства. В условиях же когда из 83 субъектов Российской Федерации только 14 не являются дотационными, а остальное большинство зависит от финансовой поддержки федерального центра, возлагать на региональную власть ответственность за реализацию государственных стандартов и обеспечение единого социального пространства вряд ли разумно.
В-третьих, отсутствие критериев и механизмов практического разграничения полномочий и ответственности Центра и регионов по проблемам управления социальной сферой регионов, нежелание Центра передавать полномочия субъектам Федерации и брать ответственность на себя, отсутствие или низкая степень взаимодействия федеральных и региональных органов власти по проблемам управления социальной сферой регионов.
Из вышесказанного следует, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует системный подход в формировании структуры социального обеспечения на региональном уровне.
Положительной тенденцией в данном направлении является разработка Концепции социально-экономического развития России до 2020 года. Согласно документу, территориальное развитие страны будет ориентировано на комплексное развитие и повышение конкурентоспособности экономик регионов, обеспечения достойной жизни граждан. Для этого предполагается синхронизация трех направлений региональной политики: создание новых центров роста в регионах на основе конкурентных преимуществ, координация инфраструктурных инвестиций государства и инвестиционных стратегий бизнеса, снижение дифференциации в уровне и качестве жизни населения. Однако, на наш взгляд, главную роль в достижении данных социально-экономических стандартов призваны сыграть, прежде всего, сами регионы. Роль государства должна определяться такими принципами демократического общества, как социальная справедливость и равноправие граждан. Иначе говоря, оно обязано взять на себя регулирование регионального развития, чтобы выравнивать качество жизни населения. Гарантии со стороны государства состоят в том, чтобы не допустить дискриминации граждан с точки зрения качества жизни по их местожительству (или, по крайней мере, сократить ее). В этом суть государственной региональной политики в социальной сфере, которая должна быть направлена на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, снижение безработицы, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение качества и доступности образования и здравоохранения, развитие системы пенсионного обеспечения и в целом на формирование в России основ социального государства.
1. Гриценко Н.Н Ф.И. Шарков Основы социального государства.- М.: Социальные отношения, 2004.- С. 240.
2. Евстратов А. Э. Генезис идеи социального государства (Историко-теоретические проблемы): дис. канд. юрид. наук. - Омск, 2005.- С. 123.
3. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право. - М., 2005. - С. 122.
4. Иваненко В.А., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционные аспекты. - М.: Норма, 2003. - С. 654-658.
5. Калашников С.В. Функциональная структура социального государства.// Человек и труд.- 2002. - № 6, - с. 34.
6. Калина Е.С. Государственно-правовой механизм обеспечения права на безопасность личности в Российской Федерации (теоретическое административно-правовое исследование): дис. канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004.- С. 92.
7. Торлопов В. А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. - СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 1999. С. 86.
8. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. - М., 2005. С. 386.
