Горбашко Е.А., Камынина Н.Р., Бачуринская И.А., Воронина Е.В.
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МОНОГОРОДОВ КАК МОНОПРОФИЛЬНЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные аспекты управления и развития моногородов в России на современном этапе. Проанализированы проблемы и барьеры развития и управления моногородами как монопрофильными муниципальными образованиями. Акцентируется внимание на формировании и развитии территорий. Указаны проблемы функционирования данных муниципальных образований в контексте функционирования территорий со специальными экономическими режимами на примере территорий опережающего социально-экономического развития.
Ключевые слова. Муниципальное управление, моногород, монопрофильное муниципальное образование, развитие, территории опережающего социально-экономического развития.
Gorbashko E.A., Kamynina N.R., Bachurinskaya I.A., Voronina E. V.
PROBLEM ASPECTS OF MANAGEMENT AND DEVELOPMENT OF SINGLE-INDUSTRY TOWNS AS SINGLE-INDUSTRY MUNICIPAL FORMS
Abstract. The article examines problematic aspects of the management and development of single-industry towns in Russia at the present stage. The problems and barriers to the development and management of single-industry towns as single-industry municipalities are analyzed. Attention is focused on the formation and development of territories of socio-economic development. The problems of functioning of these municipalities in the context of the functioning of territories with special economic regimes are indicated using the example of territories of rapid socio-economic development.
Keywords. Municipal management, single-industry town, single-industry municipal formation, development, territories of rapid socio-economic development.
Введение
Развитие моногородов или «монопрофильных муниципальных образований» отражает тесную структуру взаимосвязей между населенным пунктом и градообразующим предприятием. Моногород формируется на базе градообразующего предприятия с доминированием в какой-либо отрасли промышленности и расположен на территории одного муниципального образования. Многие исследователи отмечают, что формирование и развитие моногородов - это историческое наследие индустриальной
ГРНТИ 82.13.37 EDN DQMAEX
© Горбашко Е.А., Камынина Н.Р., Бачуринская И.А., Воронина Е.В., 2023
Елена Анатольевна Горбашко - доктор экономических наук, профессор, проректор по научной работе, заведующая кафедрой проектного менеджмента и управления качеством Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Надежда Ростиславовна Камынина - доктор экономических наук, кандидат технических наук, доцент, ректор Московского государственного университета геодезии и картографии.
Ирина Анатольевна Бачуринская - доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Елена Владимировна Воронина - кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры государственного и территориального управления Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Контактные данные для связи с авторами (Бачуринская И.А.): 191023, Санкт-Петербург, наб. канала Грибоедова, 30-32 (Russia, St. Petersburg, Griboedov canal emb., 30-32). E-mail: [email protected]. Статья поступила в редакцию 20.11.2023.
эпохи [6]. На территории России такие города стали активно появляться во времена Советского Союза, когда политика государства была направлена на наращивание промышленного и оборонного потенциала страны. Строительство моногородов происходило по особому принципу: изначально закладывался завод или несколько малых и средних промышленных предприятий, осуществляющих полный производственный цикл, а в дальнейшем формировались жилые кварталы и обустраивалась инфраструктура.
Формирование и развитие моногородов отвечало задачам эпохи развития государства: период индустриализации, военное время, развитие производства и сохранение численности населения в труднодоступных территориях. Нельзя не отметить пристальное внимание российских и зарубежных ученых к проблемам управления моногородами. В работах [1; 2; 3] рассматриваются мировой опыт и российская практика, значительное внимание авторы [7; 12] уделяют факторам формирования и развития городов России, отдельные работы [4; 11] посвящены содержанию и характеристике управления моногородами. Многие авторы связывают управление моногородами с особенностями территории моногорода и ее инвестиционной привлекательностью. Отмечается, что моногорода на протяжении истории их развития являлись «локомотивами экономического развития территорий». Однако, в настоящее время авторы [11] рассматривают данные территории как проблемные и требующие повышенного внимания с позиций муниципального управления.
При этом, особенности муниципального управления на территориях со специальными экономическими режимами требуют особого внимания со стороны государства. В связи с этим возникает необходимость анализа проблемных аспектов муниципального управления моногородами на территориях со специальными экономическими режимами и выявление барьеров, препятствующих их развитию. Таким образом, на основании обзора существующей литературы по теме исследования, сформулирована цель данной статьи. Ею является обобщение проблем и барьеров управления моногородами как монопрофильными муниципальными образованиями в контексте функционирования территорий со специальными экономическими режимами на примере территорий опережающего социально-экономического развития. Материалы и методы
В процессе исследования использовались методы анализа и синтеза данных академических исследований по проблематике моногородов, а также обобщение и анализ мировой и отечественной практики управления моногородами на уровнях регионального и муниципального управления. В процессе исследования применяется метод, основанный на качественном анализе факторов развития и управления моногородами в России, реалий и фактов их взаимодействия, поддающихся наблюдению.
Сбор фактов о развитии моногородов - сложный процесс, реализации которого помогают общепринятая основа территориальной организации общества, тенденции, тренды, методы и приемы регионального анализа; основные подходы к классификации. При проведении исследования в качестве исходных данных были использованы официальные материалы Росстата, результаты аналитического доклада Института комплексных стратегических исследований, а также официальные сайты органов власти. Результаты и их обсуждение
В настоящее время на территории России насчитывается триста двадцать одно монопрофильное муниципальное образование, в которых проживает более двенадцати миллионов человек, т.е. 8,7% всего населения России. В тройку лидеров по количеству монопоселений среди федеральных округов РФ входит Поволжский федеральный округ (24%), Центральным федеральный округ (20%) и Сибирский федеральный округ (16%). Значительную долю населения моногородов, уступая Поволжью (32%) и Сибири (22%), составляют жители Урала (18%). Численность населения при этом варьируется от 265 тыс. чел. в Южном федеральном округе до 4 млн чел. в Приволжском федеральном округе [4].
Численность населения и количество монопрофильных муниципальных образований в России по федеральным округам значительно различаются (см. рис.). Моногорода имеют особое значение для обороноспособности страны, поскольку в них сосредоточено наиболее значимые производства для экономики и обороноспособности страны. Отраслевая структура представлена наиболее значимыми отраслями и составляет: машиностроение - 22,3%, добыча полезных ископаемых - 21,8%, 11,1% - лесная промышленность и менее 10% - черная и цветная металлургия, легкая и химическая промышленность [9]. В связи с этим, социально-экономическое положение и управление развитием моногородов требует особого внимания со стороны государства.
1 1
1
ПФО ЦФО СФО СЗФО УФО ДФО ЮФО СЕФО
■ Доля моногородов. % Доля населения, проживающего в моногородал. %
Рис. Численность населения и количество монопрофильных муниципальных образований
в России по федеральным округам [4]
В работах современных авторов [4; 5] выделены следующие общие проблемы моногородов: особенности географического размещения (отдаленность от крупных центров и разрозненность), экономические проблемы (уязвимость в отношении внешних экономических факторов, неблагоприятная инвестиционная среда и отсутствие потенциала для привлечения инвестиций, зависимость от финансовых результатов отраслевого предприятия, угроза продолжительной безработицы из-за несоответствия спроса и предложения на рынке труда, отток экономически активного населения), проблемы инфраструктуры (недостаточное развитие транспортной и социальной инфраструктуры), социальные проблемы (незащищенность населения в социальном и экономическом плане из-за узкой специализации предприятий), проблемы предприятий на территории моногородов (истощение ресурсного, целевого и производственного потенциала).
Нельзя не отметить меры, предпринятые государством к решению проблем управления и развития моногородами. Общий портфель проектов для развития моногородов, сформированный ВЭБ.РФ, составляет на первое января 2023 года 26,3 млрд рублей. В данном портфеле почти пропорционально распределены займы фонда (14,6 млрд руб.) и инфраструктурные проекты (11,71 млрд руб.) [8]. Проблема низкой инвестиционной привлекательности территорий решается путем формирования территорий опережающего социально-экономического развития. Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР, ТОР) в моногородах России начали функционировать в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 614 от 22.06.2015 года «Об особенностях создания территорий социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации». Данные территории являются частью территории субъекта РФ, которые создавались для целей повышений инвестиционной привлекательности территорий муниципальных монопоселений и улучшения социально-экономического развития моногородов.
Необходимо отметить, что из созданных 93 ТОР, восемьдесят девять ТОР - в моногородах, при этом пять моногородов одновременно являются ЗАТО. ТОР предоставляют резидентам данных территорий особые льготы. Среди них выделяются налоговые льготы, возможность функционирования в режиме свободной таможенной зоны, предоставление особых услуг со стороны государства и сокращенные сроки для их получения, особый порядок использования земельных участков, финансирование государством и формирование объектов инфраструктуры, льготные условия подключения к ним. Таким образом, ТОР направлены на решение проблем моногородов, а именно: создание новых рабочих мест, диверсификация структуры производства и уменьшение роли градообразующего предприятия в формировании показателей социально-экономического положения города, поддержка инфраструктурных
проектов, развитие отдельных отраслей и направлений деятельности, формирование новых технологических и производственных решений на базе современных инновационных технологий, снижение бюджетных расходов.
Использование данного инструмента в отдельных моногородах имеет значительное влияние на социально-экономическое положение города. Например, по рейтингу Минстроя России, ТОР «Лесной» входит в топ-10 городов по повышению индекса комфорта городской среды. Среди городов Свердловской области «Лесной» является лидером по уровню благоустройства четвертый год подряд. С 2018 г. в рамках программы формирования комфортной городской среды благоустроены 6 общественных территорий. В 2023 году благоустроено девять дворовых территорий, ведутся работы еще в трех [10]. Госкорпорация «Росатом» активно развивает программу ТОР, список городов-участников активно пополняется, также расширяется граница территории и варианты ее возможного использования.
Результатом успешной практики сотрудничества градообразующего предприятия с государством по совершенствованию инфраструктуры является инфраструктура города Когалым. С 2005 года компания «Лукойл» активно участвует в строительстве объектов социальной и инженерной инфраструктуры города. За последние два года в Когалыме появился малый театр, теннисный корт, медицинский центр с многофункциональной лабораторией, детский сад, образовательный кампус и множество других объектов социальной инфраструктуры, также осуществляется реставрация и реконструкция уже существующих зданий. В настоящее время город является туристическим центром в Ханты-Мансийском автономном округе. Благодаря активному взаимодействию градообразующего предприятия и власти удалось создать в городе комфортные условия для проживания.
Несмотря на все достоинства формирования ТОР в моногородах, необходимо отметить следующие проблемные аспекты и барьеры развития ТОР в моногородах: неэффективность созданных ТОР с позиции вложений государства, централизация власти в руках управляющих компаний, меры поддержки стандартизированы и не позволяют индивидуально подходить к каждому городу. С точки зрения управления, при формировании ТОР необходимо учитывать, что органы местного самоуправления передают часть своих полномочий управляющим компаниям, также население не может участвовать в общественных обсуждениях и публичных слушаниях в процессе планировки территории опережающего социально-экономического развития.
Анализируя зарубежный опыт, мы пришли к выводу, что не существует универсальной модели управления развитием моногородов. Примерами разных направлений развития могут служить опыт Чехии, Великобритании и Японии. Так, в Чехии промышленный г. Острава власти превратили в крупнейший туристический центр страны с развитой торгово-развлекательной инфраструктурой. Такого результата удалось достичь при помощи присвоения промышленным зданиям, в частности, заводу «Вит-ковице», статуса объектов культурного наследия. Таким образом, моногород был полностью перепрофилирован и превращен в город-музей.
В Японии значительный вклад в пространственное развитие монопромышленного города Камаиши внесло градообразующее предприятие - завод «Nippon Steel». Компания приняла значительные меры по диверсификации своего производства, тем самым сохранила рабочие места своих сотрудников и решила проблему узкой промышленной специализации. Муниципальные власти также поддержали развитие города путем предоставление инвесторам льготных условий на территории Камаиши. Великобритания в рамках пространственно-территориального развития выбрала путь редевелопмента промышленных территорий и создания новой инфраструктуры, отвечающей современным потребностям общества. Половина промышленных построек была преобразована в жилые и офисные. В рамках физической регенерации территории власти создавали специальные экономические зоны с налоговыми льготами.
Необходимо отметить, что с целью стимулирования развития экономики моногородов в регионах РФ реализуется комплекс мер поддержки, которые регламентируются региональным законодательством. По мнению авторов статьи, решению задач согласования интересов местной власти и бизнеса будет способствовать механизм государственно-частного и муниципально-частного партнерства (МЧП). Будущее развитие моногородов должно определяться не только деятельностью местной власти, но и бизнес-сообществом, осуществляющим свою деятельность на конкретной территории. Такое взаимодействие возможно при разработке согласованной политики развития градообразующего предпри-
ятия в рамках механизма МЧП. Внедрение данного механизма позволит обеспечить развитие трех составляющих экономики муниципального образования: градообразующего предприятия моногорода, бизнеса и социальной сферы.
Несомненно, условием эффективного осуществления МЧП должна стать такая система управления, которая будет отвечать за двустороннее соблюдение участниками МЧП взятых на себя обязательств. Основными задачами такой системы управления должны стать не только обеспечение эффективного использования всех ресурсов участников МЧП, но и привлечение государственных ресурсов для реализации проектов МЧП на территории моногорода, а также расширение сферы реализации МЧП и вовлечение в реализацию его проектов других предприятий, организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в моногороде. Заключение
Завершая анализ проблемных аспектов управления моногородами с учетом образования в рамках данного муниципального образования ТОР, выделим, на наш взгляд, наиболее существенные положения. Моногорода являются важными территориальными единицами пространственного и социально-экономического развития страны. При этом моногорода как муниципальные монопрофильные образования уникальны и имеют свою историю, отраслевую специфику и текущее социально-экономическое положение, зависящее, в том числе, и от действующих на их территориях преференциальных режимов, например, территорий опережающего социально-экономического развития. Территории опережающего социально-экономического развития моногородов являются важным механизмом в пространственном развитии не только моногородов, но и страны в целом.
Управление моногородами должно строиться с учетом проблем и барьеров их развития на современном этапе и возможностью перехода от одной модели управления к другим, в том числе на базе формирования территорий опережающего социально-экономического развития. При этом необходимо учитывать специфику взаимодействия руководства градообразующих предприятий, администрации монопоселения, бизнеса ТОР и местного населения. Решению задач согласования интересов местной власти и бизнеса будет способствовать механизм государственно-частного и муниципально-частного партнерства.
Будущее развитие моногородов должно определяться не только деятельностью местной власти, но и бизнес-сообществом, осуществляющим свою деятельность на конкретной территории. Такое взаимодействие возможно при разработке согласованной политики развития градообразующего предприятия в рамках механизма МЧП. Внедрение данного механизма позволит обеспечить развитие трех составляющих экономики муниципального образования: градообразующего предприятия моногорода, бизнеса и социальной сферы.
ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Арсланбаева Р.В. Моногорода: мировой опыт и перспективы развития в Российской Федерации // Экономика и управление: научно-практический журнал. 2019. № 3 (147). С. 35-37.
2. Баймурзина Г.Р., Кабашова Е.В. Особенности социального и экономического развития современных моногородов Республики Башкортостан // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2020. Т. 13, № 1. С. 106-124.
3. Голубева Е.И., Заика Ю.В., Тульская Н.И. Моногорода России: факторы формирования, современное состояние и перспективы развития // ИнтерКарто. ИнтерГИС. 2018. Т. 24, № 1. С. 240-252.
4. Кулай С.В. Оценка современного состояния и перспектив развития моногородов с учетом деятельности градообразующих организаций (на материалах Кемеровской области): дис. ... канд. экон. наук. Барнаул, 2022. 261 с.
5. КутергинаГ.В., Лапин А.В. Управление развитием моногородов: отечественные и зарубежные подходы к моделированию // Вестник Пермского университета. Серия: Экономика. 2015. № 3 (26). С. 69-77.
6. Малашенко Е.А., Мекуш Г.Е. Понятие «моногород»: российский и зарубежный взгляд // Ученые записки Крымского государственного университета имени В.И. Вернандского. 2020. С. 125-134.
7. Мосина Л.А., Сабанчева М.В. Факторы развития моногородов в России // Теория и практика общественного развития. 2016. № 12. С. 87-89.
8. Поддержка моногородов. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://xn--90ab5f.xn--p1ai/podderzhka-monogorodov (дата обращения 21.10.2023).
9. Риски 2022: градообразующие организации моногорода. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.csr.ru/ru/research/riski-2022-gradoobrazuyushchie-organizatsii-i-monogoroda (дата обращения 30.10.2023).
10. ТОР «Лесной»: город - в десятке лидеров комфорта городской среды. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://atomtor.ru/tor-lesnoj-gorod-v-desjatke-liderov-komforta-gorodskoj-sredy (дата обращения 21.10.2023).
11. Троянская М.А., Тюрина Ю.Г. Управление моногородом: содержание и характеристика // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2019. Т. 8, № 3 (28). С. 372-374.
12. Хайруллина Ю.Р., Дасаева Р.М. Факторы устойчивого развития моногородов: теоретические подходы, региональные практики // Электронный экономический вестник Татарстана. 2019. № 2. С. 12-21.