CC BY
117
Вестник Института экономики Российской академии наук
4/2020
А.В. ОДИНЦОВА
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
А.В. КОЛЬЧУГИНА
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
О.Н. ВАЛЕНТИК
научный сотрудник Центра федеративных отношений и регионального развития ФГБУН Институт экономики РАН
МОНОГОРОДА РОССИИ: НОВЫЙ ВЕКТОР ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ
В статье рассматриваются вопросы развития моногородов в Российской Федерации. Анализируется эволюция их места в социально-экономическом пространстве России. Показано, что рыночные трансформации, породив кризисные тенденции во всей экономике страны, особенно больно ударили по моногородам. Выделены основные этапы становления государственной политики поддержки моногородов. Представлены результаты проведенного авторами в 2019 г. анкетирования представителей моногородов Владимирской области с целью выявления основных проблем и перспектив их социально-экономического развития, а также возможных путей решения имеющихся трудностей.
Ключевые слова: малые города, моногорода, монопрофильные муниципальные образования, Стратегия пространственного развития Российской Федерации, ТОСЭР. JEL: О18, R58, R38. DOI: 10.24411/2073-6487-2020-10040
В Стратегии пространственного развития Российской Федерации (СПР) отмечена необходимость реализации дополнительных направлений социально-экономического развития городов, характеризующихся особым статусом монопрофильных муниципальных образований (МО). Это рассматривается в качестве важнейшей предпосылки сокращения уровня межрегиональной дифференциации и снижения внутрирегиональных социально-экономических различий.
Базой для возникновения моногородов, в свое время, послужили градообразующие предприятия, в течение многих десятилетий обеспечивавшие не только основной объем экономической деятельности и доходы местных бюджетов, но и рабочие места для основной части населения. Градообразующие предприятия финансировали всю коммунальную, социальную и прочую инфраструктуру соответствующих городов. Однако, в результате рыночных трансформаций они утратили социально-экономическую базу, одновременно лишив значительную часть населения (а также местные бюджеты) доходов.
В настоящее время в моногородах проживает около 16 млн чел. Численность занятого населения - почти 6 млн чел., из которых 916 тыс. чел. (15,4%) занято на градообразующих предприятиях; 1,5 млн чел. (25,8%) - в сфере малого и среднего предпринимательства (МСП) [1].
Монопрофильные города в пространственном развитии
Основы законодательной базы, определяющей понятия «градообразующее предприятие» и «моногород» (монопрофильное муниципальное образование) были заложены в середине 90-х годов. Так в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 августа 1994 г. № 1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими», к градообразующим были отнесены предприятия с занятостью около 30% и более от общего числа проживающих в населенном пункте и/или имеющее на балансе предприятия, социальные объекты, подразделения коммунального хозяйства, инженерно-технической инфраструктуры, обслуживающие около 30% и более проживающего на данной территории населения. Однако принятие указанного Постановления во многом было формальным. Оно не было подкреплено институционализацией необходимых механизмов поддержки градообразующих предприятий. В результате кризисные процессы в моногородах лишь углубились [1].
Следующим этапом в попытках решения проблемы моногородов стало Постановление Правительства РФ от 27 июля 2014 г. № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения». Было выделено три категории моногородов в зависимости от их социально-экономического положения: сложное положение; наличие рисков ухудшения положения; стабильное положение. При составлении Перечня моногородов в него было включено 319 МО. На 21.01.2020 г. их общее количество увеличилось до 321. При
этом группа МО с наиболее сложным социально-экономическим положением увеличилась на 3 единицы, группа, где имеются риски ухудшения социально-экономического положения - уменьшилась на 6, а группа моногородов со стабильной социально-экономической ситуацией увеличилась на 51.
Признание необходимости дифференцированного подхода в политике поддержки моногородов, несомненно, относится к числу новаций, которые не только должны изменить формы и механизмы политики пространственного развития, но и привести к существенным подвижкам в решении проблемы моногородов.
Моногорода как особая форма расселения и административно-территориального устройства нельзя считать чисто российским явлением. Данная форма была свойственна капитализму периода второй промышленной революции. Примерами могут служить хрестоматийно известный Детройт, Сошо, где расположен музей Пежо, Тион-виль, Флорандж, Ле-Крёзо, Турин. Все они, в свое время, под влиянием логики второй промышленной революции, были монопромышленными. Это было неизбежным следствием экономики массового производства, характеризующейся достаточно однородной продукцией и принципом экономии на масштабе.
Третья промышленная революция изменила ситуацию. В современных условиях требуется более диверсифицированная продукция, с налаженными сетевыми связями между крупными и средними и мелкими предприятиями, расположенными на соответствующей территории.
Характеризуя зарубежный опыт решения проблем моногородов, выделим три момента.
Первый. В зарубежной практике, проблемы моногородов являются не результатом кризисных процессов в экономике, ее институциональной трансформации, и, возможно, ошибок в ее осуществлении, а следствием объективных изменений в ее отраслевой структуре. Не случайно, почти все кризисные моногорода за рубежом - это бывшие «угольные» (Mining towns) и «металлургические» (Metal towns) города; поселения, где прежние добывающие предприятия закрылись из-за исчерпания природных ресурсов (Resource towns); поселения близь утративших значение железнодорожных узлов (Railway towns) и пр. [2]. Именно этот момент, резко ограничивает возможности использования зарубежного опыта возрождения моногородов в России.
1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. №1398-р «О перечне монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)», с изменениями на 21 января 2020 г. docs.cntd.ru/document/420210942.
Однако существуют еще два момента, которые, на наш взгляд, и делают зарубежный опыт интересным и полезным для России.
В большинстве стран речь идет об адресной помощи, которая оказывается на региональном и общегосударственном уровнях. И только по факту возникновения признающейся кризисной и требующей вмешательства ситуации.
Третий момент, на наш взгляд, наиболее важный для России, -в том, что процесс принятия программ поддержки моногородов отличается открытостью и гласностью. Принятие любой программы предваряется ее обнародованием и обсуждением с привлечением всех заинтересованных субъектов - населения города, общественных и политических организаций, представителей бизнеса. При этом рассматриваются различные, иногда альтернативные, варианты привлечения ресурсов для экономического оздоровления территории. Так, в одних случаях, речь идет о государственных средствах, в других, -о средствах частного бизнеса, в т. ч. привлеченных с использованием механизмов ГЧП, в третьих, - о заемных и спонсорских средствах. Для контроля за реализацией принимаемых программ формируются различного рода наблюдательные советы [3; 4].
Российские моногорода в Стратегии пространственного
развития
На сегодняшний день моногорода в Российской Федерации расположены на территории 61 российского региона. Больше всего моногородов в Кемеровской (24), Свердловской (17) и Челябинской (16) областях. Среди других регионов, характеризующихся значительным количеством моногородов (больше 5) - Кировская, Мурманская, Архангельская, Тверская, Брянская, Владимирская, Иркутская, Ивановская, Нижегородская области, Забайкальский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Республика Саха (Якутия) и Республика Карелия. При этом по количеству кризисных моногородов лидируют Кемеровская (9) и Челябинская (7) области; Республика Карелия и Пермская область (по 6)2.
Большинство проблем, которые стоят перед моногородами, обусловлено, главным образом, высокой степенью зависимости их экономики от градообразующего предприятия, которое стало наследием,
2 Из решения Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 декабря 2016 г. № 69К (1144) «О результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств федерального бюджета, направленных в некоммерческую организацию «Фонд развития моногородов» в 2014-2016 годах». ЦБегБ/СОМРАО/ AppData/Local/Packages/Microsoft.MicrosoftEdge_8wekyb3d8bbwe/TempState/ Downloads/Otchet_2014-2016_-_Fond_razvitiya_monogorodov%20(2).pdf.
доставшимся от плановой экономики. Зависимость эта проявляется как в уровне занятости и доходов местного бюджета, так и в необходимости поддержания инфраструктуры. Кроме того, в большинстве моногородов наблюдаются трудности, а иногда полная неспособность градообразующих предприятий адаптироваться к условиям рынка. Непродуманность политики включения моногородов в процесс рыночных трансформаций, так же как и противоречивость процесса реформирования местного самоуправления, привела к тому, что у администрации моногородов, переживших развал градообразующего предприятия, не оказалось ни полномочий, ни экономических ресурсов, чтобы за счет доходов местных бюджетов исправить ситуацию. В значительном количестве случаев промышленные площадки остановленных в моногородах производств многие годы были недоступны для альтернативного хозяйственного использования.
На сегодняшний день в 20 регионах более половины городов относится к монопрофильным [5, с. 319]. Есть регионы, где проблема моногородов вообще имеет критический характер. Примером может служить Кемеровская область, где все города, кроме Кемерово, - монопрофильные. В настоящее время в них проживает 70% населения области.
Как уже было отмечено, за годы рыночных трансформаций, наблюдалось несколько попыток решить проблему моногородов. Характеризуя современную государственную политику в этой сфере, можно выделить следующие ее особенности.
Первая. Переход от единой политики в отношении моногородов к политике, основанной на их типизации с учетом остроты требующих решения проблем. Полагаем, что данный подход требует еще своего совершенствования. Так, многие эксперты высказывают точку зрения, что принятая типизация весьма условна и «годится только для того, чтобы обозначить ареал самых срочных действий в отношении этих городов. Такая упрощенная типизация недостаточна для того, чтобы осуществить подбор наиболее действенных форм государственной поддержки сообразно каждой конкретной ситуации в том или ином моногороде» [1, с. 12, 6]. Тем не менее, такой подход, несомненно, особенно значим для первой группы моногородов, которые требуют наиболее экстренных мер поддержки.
Вторая. Формирование институциональной основы политики поддержки моногородов. Здесь, в первую очередь, следует отметить создание Фонда развития моногородов, а также принятие приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов»3, срок реализации которой - с ноября 2016 г. по декабрь 2025 г.
3 Утверждена Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам. (Протокол от 30 ноября 2016 г. № 11).
Задачей Фонда развития моногородов становится финансирование концессионных проектов, выдача займов лизинговым компаниям, а также софинансирование строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры в соответствующих моногородах4.
В результате внесенных изменений Фонд развития моногородов получил право выдавать займы лизинговым компаниям от 5 до 250 млн руб. на срок до 15 лет под 0% годовых. Такая мера должна позволить обновить транспортную систему и инфраструктуру ЖКХ в моногородах. Также утвержденными изменениями введена возможность выдачи Фондом займов на концессионные, ГЧП и МЧП-проекты - от 25 млн до 1 млрд руб. со ставкой от 0 до 5% годовых. Кроме того, Фонд будет поддерживать инвестпроекты индивидуальных предпринимателей. Важным нововведением стало и софинанси-рование Фондом строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры. В моногородах с численностью до 50 тыс. чел. средства Фонда составят до 50% стоимости объектов инфраструктуры. При этом предполагается финансирование создания не только крупных предприятий и инфраструктуры, но и формирование современной городской среды.
Создание нормативно-правовой базы для использования механизмов концессии, лизинга, финансирования социальной инфраструктуры, несомненно, позволит усилить институциональные основы возрождения моногородов России.
Особые меры предусмотрены для моногородов, в которых введен режим ЧС федерального характера. В частности, Фонд сможет выдавать займы на оборотный капитал. Также здесь снято ограничение по финансированию Фондом проектов, связанных с оптово-розничной торговлей [7].
Третья. Новым элементом государственной политики в отношении моногородов стало решение о возможности создания в этих городах территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) [2].
Для стимулирования инвестиционной активности на территории моногородов, резидентам ТОСЭР предоставляются налоговые льготы, льготные тарифы страховых взносов в негосударственные внебюджетные фонды, облегченный порядок проведения государственного и муниципального контроля. При этом указанные льготы предоставляются новым инвесторам, которые не связаны с градообразующими предприятиями.
4 В соответствии с изменениями, внесенными в Постановление Правительства № 1186 «О предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации «Фонд развития моногородов»»,
Первыми статус ТОСЭР получили два моногорода в Кемеровской области - Юрга и Анжеро-Судженск. На середину июля 2018 г. таких моногородов было уже 62, а сегодня их 87. На 15.06.2019 г. на территории ТОСЭР было зарегистрировано 370 резидентов, выручка которых составила более 67 млрд руб. Предполагается, что реализация инвестиционных проектов к 2026 г. приведет к созданию 7900 рабочих мест и привлечет 29,4 млрд руб. инвестиций [8].
Эффективность введения института ТОСЭР долгое время сдерживалась ограничениями, установленными в видах экономической деятельности. Однако сегодня ситуация изменилась. С начала 2020 г. Постановлением Правительства РФ для 25-ти моногородов, имеющих статус территории опережающего развития (ТОР), расширен перечень видов экономической деятельности. Это, несомненно, станет важной предпосылкой для расширения привлекательности ТОСЭР для новых резидентов.
В условиях пандемии Фонд развития моногородов обратился в Минэкономразвития с рядом предложений, в т.ч. о расширении этого перечня для всех ТОСЭР в моногородах. Подобная мера, полагаем, должна способствовать выведению моногородов из кризисного состояния.
Кроме того, в начале 2020 г. снижен минимальный объем капитальных вложений резидента с 5 млн руб. до 2,5 млн руб., а также количество новых рабочих мест для предприятий-резидентов - с 20 до 10. Однако если руководство ТОСЭР в течение 2 лет не будет должным образом вести работу по привлечению резидентов и созданию необходимой инфраструктуры, то предусмотрена возможность отзыва полученного статуса до истечения срока его действия. Все это позволит привлечь новые предприятия и повысить эффективность соответствующих территорий [9].
Четвертая. Осознание необходимости рассмотрения государственной политики в отношении моногородов в качестве составной части общей системы стратегического планирования. Однако говорить о полной интегрированности политики в отношении моногородов в стратегию пространственного развития России пока преждевременно.
Наличие обновленной Стратегии социально-экономического развития, отражающей специфику функционирования ТОСЭР, является скорее исключением, чем правилом. Так как многие моногорода получили такой статус относительно недавно, то у них не было времени сформировать муниципальные стратегии, базирующиеся на гипотезе развития моногорода именно как ТОСЭР.
Хотя многие МО уже начали работу по обновлению своих стратегий, действующими пока остаются их старые редакции, которые
в ряде случаев заставляют задуматься относительно объективности представленной в них оценки социально-экономического положения. Так, например, в принятой в 2018 г. стратегии Белебеевского района Республики Башкортостан, получившего статус ТОСЭР, отмечается, что данное МО является самым комфортным районом в Республике для проживания, обладающий привлекательным деловым и инвестиционным климатом и развитой системой внешних и внутренних ком-муникаций5. Возникает вполне закономерный вопрос: почему самый комфортный для проживания и инвестиционной деятельности район Республики отнесен Перечнем монопрофильных МО РФ (моногородов) к первой категории, т. е. к моногородам с наиболее сложным социально-экономическим положением?
Повышение эффективности государственной политики возрождения моногородов, на наш взгляд, требует обусловленности получения моногородами государственной поддержки наличием у них обновленной, отвечающей их нынешнему статусу, стратегии развития. Эти стратегии, помимо прочего, должны создавать необходимые условия (экономические, нормативные и организационные) для развития крупного, среднего и малого предпринимательства.
Для усиления эффективности государственной политики развития моногородов в СПР предусмотрена разработка подпрограммы «Развитие моногородов» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»6. Соответствующий проект постановления был разработан Минэкономразвития Российской Федерации в феврале 2020 г. Речь идет о формировании нормативно-правовых, стимулирующих и организационных условий, направленных на формирование современной городской экономики, создание рабочих мест, привлечение инвестиций, развитие городской среды и улучшение экологической ситуации [10].
На реализацию мероприятий подпрограммы «Развитие моногородов» в рамках госпрограммы предлагается в 2021-2024 гг. выделить из федерального бюджета 69,670 млрд руб. В данный объем средств включены ежегодные субсидии, предоставляемые Фонду развития моногородов, в размере 18,8 млрд руб. в 2021-2024 гг. Таким образом, на эту программу предусмотрено выделение средств в размере 4,7 млрд руб. ежегодно [11].
5 Стратегия социально-экономического развития муниципального района Белебе-евский район Республики Башкортостан на период до 2030 г. www.belebey-mr.ru/ munitsipalnye-programmy/strategiya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya/index.php.
6 Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика».
В проекте особое внимание уделено механизмам государственно-частного партнерства, софинансированию Фондом расходов субъектов и МО при строительстве и реконструкции городской инфраструктуры, рефинансированию кредитов, полученных в коммерческих банках на реализацию новых инвестиционных проектов. Определены три направления: формирование институциональных условий развития моногородов, обеспечение устойчивого социально-экономического развития моногородов и предпринимательской активности на принципах возвратного налогового финансирования. Важными задачами признаны содействие созданию новых рабочих мест, привлечение инвестиций, формирование кадрового потенциала [11]. Упомянутый проект в декабре 2019 г. с учетом предложений федеральных ведомств, регионов и местных предпринимателей был внесен в Правительство РФ.
Моногорода в условиях пандемии
Дополнительным фактором, ухудшающим социально-экономической положение моногородов, безусловно, стала пандемия. Еще в марте на встрече руководителя Фонда развития моногородов с главами МО местные власти говорили о необходимости дополнительных мер поддержки бизнеса. Прежде всего, речь идет об отсрочке платежей по основному долгу и процентам по тем займам и кредитам, которые ранее выдал Фонд. Было принято решение о том, что такая возможность будет распространяться только на тех предпринимателей, которым пришлось приостановить свою деятельность из-за коронавируса. Решение по каждому соглашению должно приниматься индивидуально после обращения заемщика. Рассмотренная мера распространяется только на проекты из портфеля организации [12].
Генеральный директор некоммерческой организации «Фонд развития моногородов» И. Макиева выступила с предложением приравнять градообразующие предприятия к системообразующим в связи с влиянием на экономику распространения коронавирусной инфекции.
Как и по всей России, сложившаяся ситуация заставляет бизнес искать новые, порой нестандартные решения. Трудности возникают со сбытом продукции, что сокращает выручку, доходы населения, а значит и доходы местных бюджетов. Безусловно, все вызовы, с которыми сталкивается российская экономика, в моногородах ощущаются особенно остро, вследствие их заточенности на одно предприятие. Закрытие границ приводит для крупных предприятий-экспортеров к проблемам с отгрузкой продукции.
Вместе с тем есть позитивные примеры. Например, в г. Вязники Владимирской области предприятие, производящее сырье для авто-
мобильной промышленности, перепрофилировано на производство медицинских масок.
В целом, по итогам формирования перечня предприятий, производящих продукцию по борьбе с СОУГО-19 в моногородах, около 200 предприятий в 80 российских моногородах выпускают средства защиты для борьбы с коронавирусной инфекцией. По данным перечня, 72% предприятий занимаются пошивом масок и изготовлением респираторов, 12% - выпускают защитные костюмы, 9% - различные дезинфицирующие средства, 4% - специальное оборудование и 3% - прочие товары [13].
Из-за закрытия границ многие проекты оказались, по сути, законсервированы. Так, фабрика по производству детских игрушек «Полесье ДГ» в моногороде Димитровграде, которая находится в процессе расширения, не может привести зарубежных специалистов для обучения персонала. Из-за этого возникли сложности с пуско-наладкой оборудования.
В то время как в одних городах и регионах рассчитывают, что пандемия приведет к подъему туристической отрасли в результате введенных ограничений на выезд за рубеж, в других, - напротив, опасаются, что пандемия ударит по турбизнесу и гостиничной индустрии.
Наконец, 8 июня 2020 г. В.В. Путин по итогам совещания о ситуации на рынке труда поручил Правительству проработать распространение мер поддержки системообразующих организаций на градообразующие предприятия моногородов, а также вопросы, касающиеся распространения мер поддержки системообразующих организаций на градообразующие предприятия в моногородах (в т. ч. в части программ льготного кредитования).
Кроме того, принято решение о проработке возможности увеличения установленного законодательством РФ о налогах и сборах срока, исчисляемого со дня создания территории опережающего социально-экономического развития, в течение которого налогоплательщик должен получить статус резидента такой территории, в целях последующего получения права на применение пониженных тарифов страховых взносов [14].
Проблемы и перспективы моногородов на примере
Владимирской области
В 2019 г. авторами статьи при содействии Администрации Владимирской области было проведено анкетирование представителей моногородов области с целью выявления основных проблем и перспектив их социально-экономического развития, а также возможных путей решения имеющихся трудностей. В анкетировании приняли участие
представители местного самоуправления семи моногородов области, вошедших в федеральный список монопрофильных МО. Анкетирование охватило два городских поселения с численностью населения от 16 тыс. до 50 тыс. чел., четыре города с численностью до 15 тыс. чел. и один поселок городского типа с численностью до 15 тыс. чел.
В 2014 г. к группе монопрофильных МО Российской Федерации (моногорода) с наиболее сложным социально-экономическим положением (в т.ч., во взаимосвязи с проблемами функционирования градообразующих организаций) во Владимирской области отнесены три городских поселения: Гороховец, Камешково и Курлово (все три города с численностью населения менее 15 тыс. чел.) [15]. В число монопрофильных МО, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения, вошли города Меленки и Вязники (свыше 15 тыс. чел.). Наконец, монопрофильными МО со стабильной социально-экономической ситуацией были признаны г. Кольчугино (свыше 15 тыс. чел.) и поселок городского типа (пгт) Ставрово. Последующие изменения списка МО7 не отразили каких-либо перемен: на начало 2020 г. моногорода Владимирской области сохранили свое положение в тех же группах, что и в 2014 г.
Что показали результаты анкетирования? Прежде всего, они в целом, подтвердили связь ситуации в монопрофильном МО с реальным положением «его» градообразующего предприятия.
Так, несмотря на формальное наличие доступа к программам поддержки со стороны Фонда развития моногородов, представители одного из городов (г. Камешково) не видят перспектив восстановления экономической активности поселения в прежних объемах, что связывают с фактическим прекращение деятельности градообразующего предприятия.
В трех городах области (г. Меленки, Кольчугино и Вязники) градообразующее предприятие существенно сократило объемы производства.
По данным представленных анкет, только в трех МО (с населением до 15 тыс. чел.) - Курлово, Гороховец, пгт Ставрово - градообразующее предприятие по-прежнему работает в полном объеме. Число занятых на этих предприятиях остается в целом таким же, как и в более стабильные года. А доля занятых на них, из-за общего оттока населения, несколько увеличилась. Следует отметить, что, несмотря на это,
7 Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2014 г. № 1398-р «О Перечне монопрофильных муниципальных образований РФ (моногородов) (с изменениями и дополнениями вводимыми Распоряжениями Правительства РФ от 16.04.2015 г. №668-р, от 07.08.2015 г. №1526-р, 16.04.2015 г. №668-р, от 07.08.2015 г. №1526-р, от 28.10.2015 г. №2190-р, от 24.11.2015 г. №2388-р, от 13.05.2016 г. №891-р, от 18.03.2019 г. №453-р, от 08.08.2019 г. №1762-р, от 21.01.2020 г. №42-р). base.garant.rU/70707138/#ixzz6H3PqkC2x.
только пгт Ставрово сохранил свое положение в группе со стабильным экономическим положением, города Курлово и Гороховец остались в списке неблагополучных монопоселений. Данный факт позволяет предполагать, что критерии по вхождению монопоселений в списки по вышепредставленным категориям требуют доработки в плане эффективного отслеживания текущей ситуации.
Возможный подъем в экономике моногорода представители анкетируемых поселений связали, прежде всего, с созданием и развитием малых и средних предприятий (МСП). Такой ответ поступил из большей части городов (5 из 7 опрошенных моногородов). С приходом крупного отечественного или зарубежного инвестора такой подъем связали 2 моногорода.
С модернизацией действующего градообразующего предприятия - только 1 поселение (на данный вопрос допускалась возможность нескольких ответов). Им стал пгт Ставрово, где градообразуюшее предприятие продолжает работать в прежнем объеме, а само поселение отнесено к группе со стабильным положением. Не случайно, на вопрос о наличие инвестиционных планов в отношении градообразующего предприятия положительный ответ был получен только в одном случае (г. Кольчугино).
Остальные опрошенные ответили, что инвестиционные планы в моногороде есть, но только в целом по городу, и эти планы не касаются градообразующего предприятия. Это, на наш взгляд, является свидетельством недостаточных усилий местных администраций по обеспечению тесного взаимодействия с градообразующим предприятием. Как показывает мировая практика, в подобных случаях местные власти стремятся к разработке совместных планов действий по восстановлению работы такого предприятия независимо от его формы собственности. У нас же, вопросы взаимодействия частного собственника и власти в неоправданной степени табуировано, а без такого взаимодействия проблемы моногородов разрешить сложно.
В ряде ответов при опросе обозначилась такая важная причина сохранения сложной социально-экономической ситуации, как бездействие собственников градообразующего предприятия вплоть до доведения этого предприятия до банкротства и отсутствие возможности применения каких-либо мер воздействия на собственника предприятия со стороны местной власти. Но здесь следует упомянуть о том, что один из основных налоговых поступлений и рычагов воздействия на предпринимателя является налог на землю, полностью поступающий в местный бюджет. Следует в таких случаях и взаимодействовать с органами власти субъектов Федерации, которые являются получателями налога на недвижимость, которые также в свою очередь могут через управление этой налоговой ставкой стимулировать собственни-
ков либо к восстановлению работы предприятия, либо к продаже данных видов недвижимости более эффективному собственнику.
На вопрос о наличии долгосрочной программы (стратегии) социально-экономического развития МО ответы распределились следующим образом. Программа (стратегия) есть у всех опрошенных представителей монопрофильных МО. При этом у подавляющего большинства из них (5 из 7 моногородов) подобный документ продолжает сохранять свою актуальность. У остальных моногородов программа (стратегия) есть, но нуждается в доработке. В ряде случаев отмечалось, что отдельной стратегии у города нет, но есть стратегия развития всего муниципального района с входящими в него поселениями и данного моногорода.
В анкетах наиболее часто в качестве основных препятствий для выполнения стратегии развития и в целом - для социально-экономического развития МО назывались такие обстоятельства, как: отсутствие достаточных средств местного бюджета (5 из 7 моногородов); отсутствие (недостаток) инвестиций частных инвесторов (4 из 7 моногородов); отток трудовых ресурсов с территории (3 из 7 моногородов), отсутствие квалифицированных управленческих кадров в системе муниципального управления (3 из 7 моногородов).
Одна из важнейших проблем малых городов - снижение численности населения (отрицательная динамика за последние 20 лет); старение населения (каждый пятый - пенсионер), утрата населения трудоспособных возрастов, особенно, молодежи. Главной причиной оттока населения (особенно трудоспособных возрастов) опрошенные считают неудовлетворительный уровень оплаты труда (6 из 7 моногородов) и неудовлетворенность состоянием объектов социально-культурного характера (4 из 7 моногородов). Следует отметить, что никто из опрошенных не отметил такой важный фактор, как отсутствие рабочих мест. Возможно, что, несмотря на то, что градообразующие предприятия в большинстве случаев снизили объемы производства и, соответственно, свои возможности по предложению рабочих мест, в этих городах в достаточной мере реализуются иные формы предпринимательской активности. Это позволяет в известной мере реализовать функции по предоставлению рабочих мест, хотя, как было отмечено выше, материальная обеспеченность этих рабочих мест невысока и не всегда устраивает трудоспособных граждан.
Анкета включала вопросы, связанные с возможностью привлечения в моногорода рабочей силы «со стороны». В качестве причины, сдерживающей такие возможности, называлось отсутствие специального жилого фонда для привлечения иногородних на имеющиеся вакансии. Возможно, это связано действительно с достаточно большим числом вакансий при полной занятости собственного населения, а не
с желанием привлечь иностранную рабочую силу на места, на которые не идут местные жители из-за низкой оплаты.
На наш взгляд, в малых монопрофильных МО в большей степени, чем в крупных городах, значимо негативное влияние недостаточного квотирования дешевой иностранной рабочей силы. Хотя влияние градообразующих предприятий, как отмечалось выше, несколько снижается в моногородах, но остается важной не только в плане трудоустройства местного населения, но и в установлении уровня оплаты труда для всех занятых по данному поселению в целом. Возможность ориентации градообразующих предприятий на менее требовательных в плане оплаты труда иностранных работников неизбежно будет «давить» на уровень оплаты труда и на остальных предприятиях города, что будет сказываться на платежеспособности населения в целом и на экономическом развитии поселения.
Эти опасения косвенно подтверждаются ответами на вопрос об обеспеченности трудовыми ресурсами для подъема экономики монопрофильного МО. Практически все опрошенные ответили, что такая обеспеченность в муниципалитетах достаточна. При этом половина опрошенных отметила, что трудовые ресурсы сохранились и все еще реально могут быть задействованы в различных формах хозяйственной деятельности. Вторая половина высказала мнение, что свободные ресурсы в МО есть, но они нуждаются в обучении, переподготовке. Данные ответы поднимают проблему большего внимания к выявлению и целенаправленному формированию новых профессиональных компетенций, к организации обучения и переобучения кадров, прежде всего, через взаимодействие предпринимателей, местной и региональной администрации.
Относительно социально-культурных аспектов улучшения ситуации в монопрофильных МО ответы распределились следующим образом. Большинство опрошенных (6 из 7 моногородов) считает, что жилищный фонд МО достаточен и находится в удовлетворительном состоянии. А вот по обеспеченности жилищного фонда основными коммунальными услугами (газо-, водо- и пр. снабжение) как удовлетворительные эти услуги оценила меньшая доля опрошенных (3 из 7 моногородов), а большая часть (4 из 7 моногородов) оценили их как неудовлетворительные. Меньшая часть (2 из 7 опрошенных) неудовлетворительную оценку дала состоянию объектов социально-культурного характера, хотя в целом признала наличие этих объектов достаточным. Но, вместе с тем, были высказаны и вполне конкретные дополнительные потребности, а именно: стадион, крытый каток, бассейн. В ряде случаев были запросы и на объекты «первой необходимости», в т.ч. роддом, школа.
В целом можно сделать вывод, что большинство опрошенных считает, что имеющийся жилищный фонд и социально-культурные объ-
екты в МО по количеству и качеству недостаточны для закрепления и привлечения кадров в конкуренции с более крупными и экономически сильными поселениями (5 из 7 опрошенных). Часть опрошенных считает, что без значительных финансовых вливаний в эту сферу улучшение ситуации в экономике моногородов невозможно (3 из 7 опрошенных).
По оценкам опрошенных, наиболее важной является проблема формирования местного бюджета. Не менее важным является отток трудовых ресурсов, необходимость повышение квалификационного уровня, а также переобучения трудовых ресурсов. Особо была выделена недостаточность практики муниципально-частного партнерства в моногородах. Актуальными являются и вопросы методического, правого, информационного обеспечения по разработке стратегий развития, инвестиционных программ для данных МО.
Согласно проведенному опросу, администрация моногородов принимала активное участие в региональных и федеральных программах социально-экономического развития территорий, в т.ч., связанных с реализацией мер поддержки моногородов. Наиболее активно моногорода принимали участие в таких программах, как:
1. Программы поддержки малых и средних предприятий (6 из 7 моногородов).
2. Программы развития городской инфраструктуры (6 из 7).
3. Программы социально-культурного характера (5 из 7).
В наименьшей степени возможность участия в принятии федеральных поддерживающих мер представлена, как это ни парадоксально, в Программе поддержки моногородов. Только двум городам была предоставлена возможность участия в этой программе, при этом один город входил в группу моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением и один город - в группу со стабильным социально-экономическим положением. Это не позволяет определить критерии и степень эффективности включения монопрофильного МО в специализированную целевую программу поддержки со стороны данного Фонда.
Отдельно стоял вопрос о роли закона о территориях опережающего развития, допускающего возможность их создания в моногородах. Такую возможность большинство опрошенных оценили, как имеющую решающее или очень важное значение для возрождения экономики территорий (5 из 7 моногородов) или важное значение. Тем не менее, в двух случаях опрошенные высказали сомнения в том, что организация ТОСЭР на территории данных моногородов имеет шансы на успех.
Опрос выявил высокую степень заинтересованности в различных мерах поддержки монопрофильных МО со стороны федерального
и регионального уровня власти, при этом наибольшую приоритетность получили следующие меры поддержки.
1. Софинансирование инфраструктурных проектов, в т.ч. за счет средств Фонда поддержки моногородов (5 из 7 моногородов). При этом процент софинансирования со стороны муниципалитета предполагается существенно сниженным (до 5%).
2. Содействие в жилищном строительстве и строительстве объектов социально-культурного характера (4 из 7 опрошенных).
3. Содействие в привлечении, и особенно в обучении, трудовых ресурсов (4 из 7).
4. Информационное и иное содействие в привлечении отечественных и зарубежных инвесторов (4 из 7).
5. Помощь в подготовке муниципальных стратегий, программ и инвестиционных проектов (4 из 7).
6. Целевые меры поддержки малого и среднего предпринимательства (3 из 7). В числе таковых мер представителями МО предлагаются осуществить:
• льготные налоговые условия для предприятий в сфере производства товаров;
• субсидии на возмещение части затрат на приобретенное оборудование;
• субсидии на возмещение первоначального взноса за приобретенное оборудование по лизингу.
7. Содействие в организации промышленных парков, бизнес-инкубаторов и пр. (3 из 7).
Хорошо заметно, что в отличие от ответов на вопрос о препятствиях к выполнению стратегий развития и в целом к улучшению социально-экономической ситуации, ответы на вопрос о потребных мерах поддержки МСП более «выровнены». Определенные предпочтения есть и здесь, но они не носят столь резкого характера. Это говорит о понимании того, что только системная поддержка, а не отдельные, даже значимые меры, могут дать существенное улучшение ситуации в моногородах и обеспечить их устойчивое социально-экономическое развитие.
В целом опрошенные большей частью (5 из 7 моногородов) считают, что за период с 2014 г., когда Правительством РФ был утвержден перечень моногородов и активизированы меры их целевой поддержки, в социально-экономической ситуации наметились некоторые изменения в лучшую сторону. Однако в ответах на вопросы анкеты отмечалось, что эти улучшения фрагментарны, нуждаются в закреплении и развитии. В то же время, в двух случаях отмечалось, что такие изменения есть, но как в лучшую сторону, так и даже в худшую сторону. Причем таким образом ответили представители городов,
входящих в группу с наиболее сложным социально-экономическим состоянием или в группу с риском ухудшения. Это может свидетельствовать о важности более четкого выделения данной групп моногородов и более тщательной проработке для них целевых мер поддержки, возможно с более индивидуализированным разбором причин, препятствующих их дальнейшему развитию и разработки индивидуализированного плана вывода территории из кризисного состояния.
* * *
Несмотря на несомненные подвижки в формировании механизмов, создающих предпосылки для привлечения инвестиций, ограничения оттока трудовых ресурсов и создания комфортной для проживания среды, государственная политика в отношении этой категории МО до сих пор не отличается внутренней последовательностью. Отсутствуют четкие представления о том, при каких обстоятельствах и для каких типов моногородов более предпочтительны те или иные формы (инструменты) их государственной поддержки: соинвестирование со стороны специализированного Фонда; налоговые льготы; создание ТОСЭР; акцент на развитие малых форм хозяйствования, или иные меры. Нет понимания потенциальных преимуществу института межмуниципального сотрудничества, который, несомненно, имеет большой потенциал в плане укрепления социально-экономических основ моногородов.
Государственная политика возрождения моногородов должна быть целеориентирована не просто на восстановление хозяйственной деятельности на этих территориях, а на превращение этих городов в центры инновационного развития экономики.
Другая проблема связана с кадровым потенциалом моногородов. Региональным и федеральным властям следует больше внимания уделять обучению муниципальных властей нормативно-правовой базе, основам стратегического планирования, внедрению успешных практик в реализации муниципально-частного партнерства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бухвальд Е.М., Иванов О.Б. Моногорода России: от аутсайдеров к лидерам экономического развития // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2017. № 5. С. 7-21.
2. Бухвальд Е.М. Малый бизнес как фактор экономического подъема моногородов России // Мир перемен. 2018/ № 1. С. 35-48.
3. Кутергина Г.В.,Лапин А.В. Управление развитием моногородов: отечественные и зарубежные подходы к моделированию // Вестник Пермского университета. Серия Экономика. 2015. № 3. С. 69-77.
4. Макиева Е.В., Кривогов И.В. Модернизация экономики моногородов // Вестник финансового университета. 2011. № 5. С. 5-9.
5. Любовный В.Я. Города России: альтернативы развития и управления. М.: Экон-информ, 2013.
6. Пыжева Ю.И., Зандер Е.В. Социально-экономическое разнообразие моногородов Сибири и Дальнего Востока: статистический анализ // Проблемы развития территории. 2019. № 3 (101). С. 49-61.
7. Расширен перечень мер поддержки Моногорода РФ. xn--80afd4affbbat.xn--p1ai/ news/rasshiren_perechen_mer_podderzhki_monogorodarf.
8. О текущей социально-экономической ситуации в моногородах. government.ru/ orders/selection/405/29731.
9. Расширяется перечень ОКВЭД для резидентов ТОСЭР // Официальный портал муниципального образования город Новотроицк. novotroitsk.orb.ru/ news/?ELEMENT_ID=18123.
10. Омаров Т.Д., Омарова Т.Д. Роль программно-целевого метода в решении проблем развития моногородов (на примере Владимирской области) // Экономика
и предпринимательство. 2019. № 8.
11. Минэкономразвития предложило увеличить объем выделяемых средств на развитие моногородов. tass.ru/ekonomika/7781731.
12. Коронавирус не привел к кризису в моногородах, последствий пандемии в них ждут позже // Finanz.ru. 26.03.2020. www.finanz.ru/novosti/aktsii/koronavirus-ne-privel-k-krizisu-v-monogorodakh-posledstviy-pandemii-v-nikh-zhdut-pozzhe-1029033316.
13. ВЭБ.РФ и МОНОГОРОДА.РФ сформировали перечень предприятий, производящих продукцию по борьбе с COVID-19 в моногородах. моногорода. рф/news/vebrf_i_monogorodarf_sformirovali_perechen_predpriyatiy_ proizvodyashchikh_produktsiyu_po_borbe_s_cov.
14. Путин поручил проработать меры поддержки для предприятий моногородов // РИА Новости 8 июля 2020. ria.ru/20200608/1572642005.html.
15. Бухвальд Е.М., Кольчугина А.В. Малые и моногорода в стратегии пространственного развития Российской Федерации. М. ИЭ РАН. 2019.
ABOUT THE AUTHORS
Odinsova Alexandra Vladimirovna - Doctor of Economic Sciences, Leading Scientific Associate of the Center for Federal Relations and Regional Development of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia [email protected].
Kolchugina Anastasia Vladimirovna - Candidate of Economic Sciences, Senior Scientific Associate of the Center for Federal Relations and Regional Development of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
Valentik Olga Nikolaevna - Scientific Associate of the Center for Federal Relations and Regional Development of the Federal State Budgetary Institution of Science - Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Moscow, Russia.
SINGLE-INDUSTRY TOWNS IN RUSSIA: A NEW VECTOR OF STATE SUPPORT The article deals with the development of single-industry towns in the Russian Federation. It analyses the evolution of their place in the socio-economic space of Russia. It is shown that market transformations, creating crisis trends in the entire economy of the country, particularly hurted single-industry towns. The main stages of formation of the state policy of support of single-industry towns are highlighted. The results of the surveys research conducted among residents of single-industry towns of the Vladimir region in 2019 are presented. The aim of the surveys was to identify the main difficulties and prospects for socio-economic development, as well as possible ways to solve existing problems.
Keywords: small towns, single-industry towns, single-industry municipalities, the strategy of spatial development of the Russian Federation, the territory of advanced socio-economic development in the Russian Federation. JEL: O18, R58, R38.
