CC BY
71
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА БЕСПАРТИЙНЫМИ ГРАЖДАНАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ДЕМИДОВ Дмитрий Геннадьевич
Аннотация: в статье рассматриваются проблемные аспекты реализации пассивного избирательного права в Российской Федерации. Автором анализируются нормы действующего избирательного законодательства, решения Конституционного Суда Российской Федерации, решения Европейского Суда по правам человека. В статье представлено авторское видение решения исследуемой проблематики.
Annotation: this article presents problems of eligibility realization in Russian Federation. Author analyses electoral norms, decisions of the Constitutional Court of Russian Federation, decisions of European Court of Human Rights. Original opinion of the author on problems in question also described.
Ключевые слова: выборы, пассивное избирательное право, решения Конституционного Суда РФ, демократия.
Key words: elections, eligibility, democracy, decisions of the Constitutional Court of Russian Federation.
Правовые основания реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами, безусловно, начинаются с закрепления их в ст.21 Всеобщей декларации прав человека положения о праве каждого человека в управлении своей страной непосредственно либо через своих представителей. Правовое развитие и укрепление указанное положение получило в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. В Российской Федерации эти международные нормы были конституированы и стали непосредственно действующими после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.
Согласно положениям Документа Копенгагенского совещания по человеческому измерению СБСЕ 1990г. государства-участники уважают право своих граждан принимать участие в управлении страной непосредственно или через представителей, избираемых ими свободно в ходе честного избирательного процесса (п. 6), при этом государства уважают право граждан добиваться политических или государственных постов в личном качестве или в качестве представителей политических партий или организаций без дискриминации (п. 7.5). Представляется, что действующая процедура выдвижения беспартийных граждан на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти (на федеральном уровне и на региональном) не позволяет российским гражданам свободно реализовывать указанное право и смежные с ним конституционные права.
Обратимся к действующему законодательству, судебной практике и попытаемся обосновать следующий тезис: введение полностью пропорциональной системы Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации негативно отразилось на пассивном избирательном праве граждан
(п. 2. ст. 32 Конституции Российской Федерации). Ст. 37 Федерального закона о выборах депутатов1 регламентирует достаточно сложный порядок реализации пассивного избирательного права беспартийных граждан на выборах в Государственную Думу Российской Федерации. П. 1 ст. 37 закрепляет право гражданина баллотироваться на выборах в нижнюю палату парламента через региональное отделение политической партии. При этом гражданину необходимо сначала заручиться поддержкой не менее чем десяти членов политической партии, затем его кандидатура должна быть рассмотрена на конференции регионального отделения политической партии, и если она поддерживается данной конференцией, то только тогда рассматривается наравне с иными кандидатурами, внесенными в федеральный список кандидатов.
Несмотря на то, что п. 4 ст. 37 действующего Федерального закона о выборах депутатов и предусматривает ответственность за несоблюдение требований данной статьи, фактически данная норма представляется нереализуемой. Во-первых, беспартийный кандидат ставится в зависимость от политической партии, в том числе и от внутрипартийной дисциплины. Значит, при условии попадания в нижнюю палату парламента, согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее Регламент), он также зависит от дисциплины внутри фракции (ст. 16-17 Регламента) и при неподчинении ей может лишиться депутатского мандата (ст. 18 Регламента)2. Дан-
1 Федеральный закон от 18 05. 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 04. 10. 2010 № 26Э-ФЗ) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; 2010. № 41 (2). Ст. 5192.
2 Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (с измен. от 18 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2009. № 12. Ст. 1395.
30
Юридическая наука. 2011. № 4
ный вопрос также регулируется нормами федерального законодательства о статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации и законодательством о политических партиях3.
Уже на начальном этапе выдвижения беспартийный гражданин ставится в неравные условия с членами выбранной им политической партии. Он не может заявить конкретные предложения, касающиеся политической программы (а если и сможет с ними выступить, то весьма сложно представить, что данные предложения будут учтены). Многие уставы политических партий не регламентируют вопросы, касающиеся беспартийных граждан4. Есть и огромная сложность попадания в федеральный список кандидатов (не более 600 человек, п. 22 ст. 36 Федерального закона о выборах депутатов). Список, согласно условиям ст. 36, является жестким и закрытым. При этом избиратели видят только первую тройку (с 2011 года - первую десятку) общефедерального списка кандидатов в избирательном бюллетене (п. 20 ст. 3 6 Федерального закона о выборах депутатов)5.
Следует также обратить внимание на тот факт, что если мы говорим о «процедуре» в юридическом смысле этого термина, то важно иметь в виду, что его структура подразумевает четкую юридическую конструкцию по реализации и защите права. Но такой конструкции в отношении реализации права беспартийных граждан в действующем законодательстве нет. Есть определенная совокупность положений (гарантий), в соответствии с которыми гражданин может реализовать свое право, не более того. Что же касается процедуры защиты права, то она достаточно детально определена в действующем законодательстве. При этом, как справедливо указывает профессор Е.И. Колюшин, чрезмерная подвижность избирательного законодательства снижает актуальность судебных решений с точки зрения обеспечения единообразия судебной практики; и все же, отсутствие единства судебной практики диктует необходимость в проведении Пленума Верховного Суда РФ по вопросам применения избирательного законодательства6.
3 Федеральный закон от 08. 05. 1994 г. № Э-ФЗ (в ред. от 27. 07. 2010 г. № 121-ФЗ) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 2010. № 31. Ст.4181; Федеральный закон от 11. 07. 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 04. 06. 2010 г. № 116-ФЗ) «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2010. № 23. Ст. 2798.
4 Устав политической партии «Единая Россия» / / Официальный сайт Всероссийской политической партии «Единая Россия». [Электронный ресурс] иИЬ: http://edinros.er.rU/er/rubr.shtml7110102#4 (дата обращения 12. 02. 2010); Устав политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» // Официальный сайт политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации». [Электронный ресурс] ШЬ: ^Др:/ /kprf.ru/party/charter/ (дата обращения 12. 02. 2010).
5 Представленность в партийных списках беспартийных граждан на последних выборах в государственную Думу РФ см. здесь: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва / Национальный центр мониторинга демократических процедур. 2008. № 5. П. 4 // [Электронный ресурс] ИИЬ: http://www.vibori.ru/ Regs/GD/part-5-6.htm#_Toc193171239 (дата обращения: 22. 10. 2011).
6 Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма: Инфра-М, 2010. 384 с. // СПС «Консультант Плюс».
Обратимся к решениям Конституционного Суда РФ и проанализируем позиции, касающиеся реализации пассивного избирательного права.
В позициях Конституционного суда неоднократно указывалось, что подлинно свободные демократические выборы, осуществляемые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предопределяют, в частности, право любых лиц, отвечающих установленным избирательным законодательством условиям и выполнивших предусмотренные им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов, и право других лиц свободно выражать свое отношение к ним, (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года № 1-П, Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П). Пассивное избирательное право является важным элементом конституционно-правового статуса личности, и оно не может быть поставлено в зависимость от принадлежности к той или иной политической партии. Однако анализ действующих норм избирательного законодательства демонстрирует, на наш взгляд, именно такую зависимость.
Вполне обоснованной является позиция, указывающая, что возможность установления исключений из принципа всеобщности пассивного избирательного права федеральным законом вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статей 32 (часть 3), 55 (часть 3) и 62 (часть 2), а также норм международного права. В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах признает право и возможность каждого гражданина голосовать и быть избранным без необоснованных ограничений (пункт «Ь» статьи 25), таким образом, оставляя государствам-участникам право вводить обоснованные ограничения. При этом Пакт содержит общее указание на запрет такого истолкования закрепленных в нем положений, которое влекло бы ограничение прав и свобод в большей мере, чем это в нем предусмотрено (пункт 1 статьи 5), и тем самым оставляет перечень обоснованных правоогра-ничений открытым (Определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-О-О). Следует отметить, что степень обоснованности указанных правоограничений Конституционным Судом РФ не рассматривалась.
На необходимость обеспечения равенства возможностей при реализации конституционных прав Конституционный Суд РФ указывал в своем Постановлении от 16 июня 2006 г. № 7-П: свободные выборы «предполагают наличие такой избирательной системы, которая обеспечивает гражданам равные возможности в реализации активного и пассивного избирательного права, что в свою очередь предполагает адекватное определение статуса кандидатов и такое регулирование предвыборной аги-
тации и финансирования выборов, которое, основываясь на конституционном принципе равенства, учитывало бы при этом различие способов и условий реализации указанных прав, а также ее социально-политические и юридические последствия» (п. 2.2 мотивировочной части)7.
Целесообразно также упомянуть Судебное решение от 2 марта 1987 года Европейского Суда по правам человека в по делу Матье-Моэн (Mathie-МоЫп) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии, на которое неоднократно ссылался Конституционный Суд РФ, где указывается, что избирательная система должна более или менее точно отражать мнение народа, а также объединять различные идейные движения и содействовать формированию достаточно логичной и ясной политической воли. Следовательно, под словами «в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти», подразумевается, наряду с уже закрепленной в статье 10 Конвенции свободой выражения своего мнения, принцип равенства всех граждан при осуществлении ими права голоса и права выставлять свою кандидатуру на выборах8. Но согласно действующему федеральному избирательному законодательству граждане Российской Федерации при реализации пассивного избирательного права на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в сущности, находятся в неравных условиях.
По смыслу проанализированных положений Конституции Российской Федерации и международно-правовых актов, всеобщее избирательное право означает, в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления и вместе с тем государство в лице федерального законодателя может и, по сути, должно определять порядок и условия реализации гражданами Российской Федерации активного и пассивного избирательного права, в том числе порядок выдвижения кандидатов в депутаты. При этом, как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2009 г. № 16-П, федеральный законодатель, осуществляя на основании статей 71 (пункт «в»), 72 (пункт «н» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации соответствующее правовое регулирование, не должен допускать искаже-
ния конституционных принципов избирательного права, отмены или умаления самих принадлежащих гражданам Российской Федерации прав, с тем чтобы они не утрачивали свое реальное содержание, и обязан исходить из того, что в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации возможные ограничения этих прав федеральным законом должны преследовать конституционно значимые цели и быть соразмерны им. Конституционным Судом РФ также неоднократно указывалось, что право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) по своей природе является индивидуальным, а не коллективным правом (Постановление Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2009 г. № 16-П).
Проанализированные решения Конституционного Суда Российской Федерации показывают важность реализации конституционного права гражданина быть избранным и указывают на необходимость правильного и последовательного толкования норм избирательного законодательства с учетом международно-правовых норм. Однако в решениях Конституционного Суда РФ до сих пор отсутствует анализ действующего механизма реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. С учетом вышеизложенного предполагаем, что назрела необходимость обращения в Конституционный Суд РФ по указанной проблеме.
При этом необходимо, чтобы либерализация избирательного и партийного законодательства основывалась на позициях конституционного пра-вопонимания: реальностью реализации права через закон. Политические партии не стремятся включать в свои списки беспартийных граждан, и осуществить конституционно гарантированное пассивное избирательное право беспартийному гражданину практически невозможно. В заключение отметим, что в целях реализации конституционных гарантий беспартийных граждан необходимо установить и более жесткие законодательные требования к политическим партиям по включению в федеральные списки кандидатов беспартийных граждан (например, гарантией представительства в федеральном списке может служить квота в размере 5 процентов от общего числа кандидатов в федеральном списке), либо вернуться к совмещению мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
7 По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области: Постановление от 16 июня 2006 № 7-П // СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.
8 Европейский Суд по правам человека: избранные решения. В 2-х т. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 535.
