CC BY
78
УДК 343.163 ББК 67.411
© 2021 г. Якубина Юлия Павловна,
доцент кафедры уголовного процесса Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова кандидат юридических наук, доцент.
Диденко Николай Сергеевич,
начальник кафедры уголовного процесса Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫМ СЛЕДСТВИЕМ
Данная статья посвящена проблемным аспектам осуществления прокурорского надзора, возникающим в ходе производства предварительного расследования, обозначены предмет и объект прокурорского надзора за предварительным следствием. Помимо этого в статье приведена краткая история становления следственных органов, а также процесс создания Следственного комитета РФ как самостоятельного государственного органа.
Ключевые слова: прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, надзор, предварительное следствие, должностное лицо, уголовное судопроизводство.
Yakubina Yuliya Pavlovna - Associate Professor, the Department of Criminal Procedure, Oryol Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.V. Lukyanov, PhD in Law.
Didenko Nikolay Sergeevich - Head of the Department of Criminal Procedure, the Rostov Law Institute
of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.
PROBLEMATIC ASPECTS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OF THE PRELIMINARY
INVESTIGATION
This article is devoted to the problematic aspects of the prosecutor's supervision over the preliminary investigation. A brief history of the formation of investigative bodies is given, the creation of the Investigative Committee of the Russian Federation as an independent state body, the subject and object of prosecutorial supervision over the preliminary investigation are indicated.
Keywords: the prosecutor's office of the Russian Federation, the Investigative Committee of the Russian Federation, supervision, preliminary investigation, official, criminal proceedings.
Указом Президента России от 25.12.2020 № 812 «О проведении Года науки и технологий» 2021 г. обозначен «Годом науки и технологий». В современном мире в каждом цивилизованном правовом государстве научные достижения в любой области направлены на охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, защиту законных интересов общества и государства. Важной задачей государства является надлежащее обеспечение прав и свобод человека и гражданина, перечень которых закреплен в Конституции РФ. В структуре правового статуса личности значимое место занимают права и свободы, которые в свою очередь подлежат защите.
На сегодняшний день в России сформирована система правоохранительных, судебных и контролирующих органов, которые должны охранять и защищать конституционные права и свободы человека и гражданина. Значимое место занимают органы предварительного расследования. Они занимают главное место в
механизме защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку эффективная деятельность органов расследования является важнейшим условием обеспечения законности.
Более чем за 300-летнюю историю следственные органы нашей страны пережили немало преобразований. В разные исторические периоды следователи осуществляли свою работу при прокуратуре, НКВД, МВД и других ведомствах. О создании всесоюзного Следственного комитета впервые заговорили в апреле 1990 г. на I съезде народных депутатов СССР. В течение следующих нескольких лет активно шла разработка законопроекта, в 1993 г. он был внесен на рассмотрение Верховного Совета России и даже одобрен в первом чтении, однако процесс принятия был остановлен в связи с роспуском Верховного Совета.
Ключевой датой для Следственного комитета РФ (далее - СК РФ) принято считать 15.01.2011, когда после вступления в силу Федерального закона «О следственном
комитете Российской Федерации» [7], он стал самостоятельным федеральным органом, выйдя из-под «крыла» прокуратуры РФ.
После отделения Следственного комитета прокуратура лишилась ряда процессуальных полномочий в рамках производства предварительного следствия. Основополагающей деятельностью стало осуществление прокурорского надзора в различных сферах, в том числе и за органами, осуществляющими предварительное следствие.
Предварительное следствие является особым видом процессуальной деятельности, при осуществлении которой зачастую затрагиваются конституционные права и интересы граждан. Данное направление прокурорского надзора контролирует соблюдение законности при принятии решений следователями, соблюдение прав и свобод участников уголовного судопроизводства. В случае выявления нарушений прокуратура принимает меры, предусмотренные действующим законодательством, выносит определенные акты реагирования.
Согласно официальной статистике за 2020 г., в рамках осуществления надзора за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства было выявлено 5 086 896 случаев нарушения закона. Из них - 3 491 902 на доследственной проверке материалов о преступлении. При производстве предварительного расследования в форме следствия, дознания допущено 1 594 994 нарушений закона. Прокурорами направлено 339 457 требований об устранении нарушений законодательства в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурорами направлено 5 468 материалов. Возбуждено по материалам, направленным в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, 5 051 дело. Внесено 85 778 представлений, 22 0385 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности [4].
При рассмотрении статистических данных по надзору, осуществляемому транспортной прокуратурой Орловской области, за органами СК РФ за январь-май 2021 г. можно отметить следующие количественные показатели: в отчетный период не было отменено ни одно постановление о возбуждении уголовного дела; материалы одного уголовного дела направлены в суд с утвержденным обвинительным заключением; ни одно дело не было прекращено, и ни одно не возвращалось в орган
предварительного расследования для пересоставления обвинительного заключения [5].
Перед тем как приступать к более подробному анализу прокурорского надзора за деятельностью СК РФ, необходимо более детально остановиться на некоторых основополагающих аспектах. Во-первых, необходимо обозначить, что понимается под объектом прокурорского надзора. По смыслу Закона «О прокуратуре Российской Федерации» [6], объектом являются не органы предварительного следствия, а процессуальная деятельность их должностных лиц - следователей в рамках уголовного судопроизводства.
В настоящее время только в СК РФ помимо «обычного» следователя как штатной единицы осуществляет свою деятельность процессуальное должностное лицо - следователь-криминалист. Особенностью этого правового статуса является возможность производства следственных действий по уголовному делу без принятия его к своему производству. Предоставление подобных полномочий некоторым должностным лицам СК РФ вызывает особо внимание к их деятельности со стороны прокуратуры РФ.
Во-вторых, деятельность прокуратуры не абсолютна и безгранична, существуют определенные установленные пределы, за которые сотрудник прокуратуры не вправе выходить при исполнении своих должностных полномочий. В сфере надзора за деятельностью органов предварительного следствия таких ограничений четыре: по предмету, по поднадзорному объекту, по субъекту надзора, недопустимость подмены органа контроля [2].
После преобразований, о которых мы упомянули выше, прокуратура была лишена ряда полномочий, среди них: полномочия по возбуждению уголовных дел (отсутствуют и в настоящее время), полномочия по отмене в установленном порядке незаконных и необоснованных постановлений следователя (однако данное право было возвращено в компетенцию прокуроров в 2010 г.).
После утраты прокурором функции процессуального контроля за следствием в уголовно-процессуальное законодательство были внесены изменения, и среди участников уголовного судопроизводства появился новый субъект - руководитель следственного органа (далее - РСО). Таким образом, контроль и надзор за предварительным следствием стали двумя «непересекающимися» функциями,
осуществляемыми разными субъектами, за ведомственный контроль отвечает РСО, за надзор - прокурор.
Исследуя вопрос о прокурорском надзоре, нельзя не акцентировать внимание на его методах. Часто используемый метод - метод заслушивания сообщений и докладов о результатах проведенных доследственных проверок, расследования уголовных дел. Благодаря данному методу у прокурора имеется возможность координировать деятельность правоохранительных органов в борьбе с преступностью, своевременно знакомиться с материалами [1]. Метод ознакомления с наблюдательным производством. В рамках такого производства по каждому уголовному делу формируются материалы, которые состоят из копии процессуальных документов (постановление о возбуждении уголовного дела, протокол задержания, постановление о привлечении в качестве обвиняемого и др.) [1]. Непосредственное ознакомление с ними позволяет оперативно оценивать законность принимаемых следователем решений, следить за процессуальными сроками, за производством отдельных следственных действий и применением мер процессуального принуждения. Метод непосредственного изучения материалов и документов позволяет с наибольшей полнотой и тщательностью выявлять нарушения закона при приеме, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях, а также в рамках досудебного производства. В рамках данного метода прокурор лично изучает материалы доследственных проверок, журналы учета информации, книги учета сообщений о преступлениях, в необходимых случаях может истребовать сопутствующую документацию. По итогам данной деятельности прокурором может быть составлен краткий конспект, в котором в структурированной форме содержится вся наиболее значимая информация, с которой он знакомится при изучении материалов уголовных дел и доследственных проверок [1].
В случае выявления систематических нарушений закона со стороны следователей СК РФ прокурором может быть инициировано проведение проверки в отношении виновных должностных лиц, по результатам которой они могут быть привлечены к различным видам ответственности.
Одной из основных проблем прокурорского надзора за предварительным следствием,
в том числе осуществляемого следователями СК РФ, является соотношение эффективности и качества [3]. Уголовно-процессуальный кодекс РФ предусматривает возможность следователя принести руководителю следственного органа письменные возражения в случае несогласия с требованиями прокурора (ч. 6 ст. 37 УПК РФ). В таком случае различия в позициях между следственными подразделениям и прокуратурой порождает «бумажную волокиту», связанную с «хождением по инстанциям». Очевидно, что данный процесс достаточно затяжной, что опять же негативно сказывается на разумном сроке уголовного судопроизводства, за соблюдением которого сам прокурор и надзирает. В связи с этим, на наш взгляд, видится необходимым реформировать процедуру обжалования требования прокурора. По нашему мнению, весьма целесообразно выносить требование об устранении нарушений на имя конкретного прокурора (как это было ранее). В случае несогласия следователь при согласовании с РСО (территориального уровня) может обжаловать требование прокурора вышестоящему прокурору, а в случае несогласия при согласовании с РСО по субъекту обжаловать Генеральному прокурору, чье решение будет окончательным.
На прокуроров соответствующих уровней возложены полномочия по надзору за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов всеми подразделениями СК РФ. Надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях СК РФ и его подразделения [8].
Прокуроры в соответствии с полномочиями обязаны принимать необходимые меры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (за исключением прокуратуры комплекса «Байконур»), по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, природоохранных прокуратур [8].
Прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов подразделениями СК РФ при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, расследовании уголовных дел о преступлениях, совершенных в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, в пределах закрытых административно-территориальных образований проживающими либо работающими в них гражданскими лицами [8].
Транспортные прокуроры (на правах прокуроров субъектов) осуществляют: надзор за исполнением законов подразделениями СК РФ на транспорте. Военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов военными следственными органами СК РФ и входящими в их структуру следственными подразделениями. Прокуроры всех уровней (в соответствии с полномочиями) в случаях обнаружения признаков преступления, место совершения которого неизвестно, а также при отдаленности или отсутствии специализированных прокуратур в районе совершения преступления или чрезвычайного происшествия обеспечивают надлежащий надзор за исполнением законов подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также соответствующими подразделениями СК РФ, в том числе при решении вопроса о передаче по подследственности материалов и уголовных дел в установленном уголовно-процессуальном законодательством порядке [8].
На органы прокуратуры возложен не только надзор за исполнением законов СК РФ в сфере уголовного судопроизводства, но и по иным направлениям. Так, прокуроры соответствующих уровней обеспечивают надзор за законностью издаваемых правовых актов СК РФ и его должностными лицами вне уголовно-процессуальной сферы. Прокуроры надзирают за исполнением законодательства о противодействии коррупции, включая антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов СК РФ; законодательства о порядке рассмотрения в следственных органах и учреждениях СК РФ заявлений, обращений и жалоб граждан и организаций (за исключением тех, порядок рассмотрения которых установлен уголовно-процессуальным законодательством), в том числе в части направления руководителями следственных органов СК РФ соответствующих материалов в уполномоченные органы, должностным лицам для решения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности, если в ходе проверки обращения о правонарушении установлено отсутствие в деянии состава преступления, но наличие в нем признаков административного правонарушения; законодательства об осуществлении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовно-
го судопроизводства, в частности, при принятии решений о применении в отношении их мер социальной поддержки; законодательства о государственной и иной охраняемой законом тайне [9].
Прокуратура осуществляет надзор за учреждениями СК РФ, которые созданы для обеспечения деятельности СК РФ, а также экспертные и ревизионные подразделения, информационные подразделения, подразделения физической защиты для обеспечения безопасности сотрудников следственных органов.
При осуществлении надзора прокуроры в полном объеме реализовываются полномочия, которые регламентированы Федеральным законом о прокуратуре РФ от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ, в том числе по истребованию необходимых документов, материалов (включая материалы служебных проверок), статистических и иных сведений; проведению проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; вызову должностных лиц для объяснений по поводу нарушений закона; возбуждению в отношении сотрудников СК РФ дела об административном правонарушении при наличии оснований, включая случаи неисполнения законных требований прокурора; предостережению должностных лиц о недопустимости нарушений закона; опротестованию противоречащих закону правовых актов СК РФ; внесению представлений об устранении нарушений закона и другие полномочия.
Следует отметить, что прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, не вправе допускать вмешательства в деятельность следственных органов, связанную с осуществлением им полномочий в сфере уголовного судопроизводства; воздействовать в какой-либо форме на должностных лиц СК РФ в целях оказания влияния на принимаемые ими процессуальные решения или воспрепятствования в какой-либо форме их процессуальной деятельности; истребовать у них объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Таким образом, сфера надзора прокуратуры за деятельностью СК РФ как государственного органа связана не только с осуществлением полномочий в сфере уголовного судопроизводства, но и других направлений.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что прокурорский надзор за
органами предварительного следствия имеет большое значение в борьбе с преступностью, по охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве. Предполагаем, что преобразования, начавшиеся немногим более десяти лет назад, являются лишь началом реформирования следственных органов в нашей стране.
Литература
1. Довыденко О.С. Прокурорский надзор за деятельностью следователей Следственного комитета Российской Федерации // Фундаментальные и прикладные научные исследования: актуальные вопросы, достижения и инновации. 2019.
2. Мальцагов И.Д.. Хадисов Х.В., Бархад-жиев Т.М., Ахмадова М.Р. Особенности прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следователя // Известия Чеченского государственного университета. 2020. № 4 (20).
3. Масляева Т.В. Проблемы прокурорского надзора за деятельностью Следственного комитета Российской Федерации // Законность и правопорядок. 2016. № 3-4 (15).
4. И^: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf7ac-tivity/statistics/office/result?item=58866781.
5. Сведения об основных показателях следственной работы следственных органов Следственного комитета Российской Федерации // Орловская транспортная прокуратура.
6. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 30.12.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
7. Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 30.04.2021) «О Следственном комитете Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
8. Приказ Генеральной прокуратуры от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».
9. Приказ Генеральной прокуратуры от 09.02.2012 № 39 «Об организации надзора за деятельностью Следственного Комитета РФ вне уголовно-процессуальной сферы».
10. Якубина Ю.П., Диденко Н.С. Проку-рорско-надзорная деятельность и процессуальная независимость следователя: вопросы теории и практики // Юристъ-Правоведъ. 2021. № 3 (98).
В связи с этим наиболее вероятно, что в последующие годы и полномочия прокуроров претерпят ряд изменений. Однако в настоящее время есть ряд проблемных аспектов, которым, по нашему мнению, законодателю необходимо уделить пристальное внимание для повышения качества уголовного судопроизводства.
Bibliography
1. Dovydenko O.S. Prosecutor's supervision over the activities of investigators of the Investigative Committee of the Russian Federation // Fundamental and applied scientific research: topical issues, achievements and innovations. 2019.
2. Maltsagov I.D., Hadisov H.V., Barkhadzhiev T.M., Akhmadova M.R. Features of the prosecutor's supervision of the procedural activity of the investigator // News of the Chechen State University. 2020. № 4 (20).
3. Maslyaeva T.V. Problems of prosecutorial supervision over the activities of the Investigative Committee of the Russian Federation // Legality and law and order. 2016. № 3-4 (15).
4. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/ activity/statistics/ofice/result?item=58866781.
5. Information on the main indicators of the investigative work of the investigative bodies of the Investigative Committee of the Russian Federation / / Orel Transport Prosecutor's Office.
6. Federal Law № 2202-1-FL of 17.01.1992 (ed. of 30.12.2020) «On the Prosecutor's Office of the Russian Federation» // SZ RF. 1995. № 47. Art. 4472.
7. Federal Law № 403-FL of December 28, 2010 (as amended on 30.04.2021) «On the Investigative Committee of the Russian Federation» // SZ RF. 2011. № 1. Art. 15.
8. Order of the General Prosecutor's Office of May 7, 2008 № 84 «On the delimitation of the competence of prosecutors of territorial, military and other specialized prosecutor's offices».
9. Order of the General Prosecutor's Office of 9.02.2012 № 39 «On the organization of supervision over the activities of the Investigative Committee of the Russian Federation outside the criminal procedural sphere».
10. Yakubina Yu.P., Didenko N.S. Prosecutor-supervisory activity and procedural independence of the investigator: questions of theory and practice // Jurist-Pravoved. 2021. № 3 (98).
