Проблемные аспекты формирования местного самоуправления в новых субъектах Российской Федерации (на примере Херсонской области) Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 352

doi: 10.24412/1999-625X-2024-293-156-161

5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки

Проблемные аспекты формирования местного самоуправления в новых субъектах Российской Федерации (на примере Херсонской области)

Артур Валерьевич Жиляев

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права 1,

И avzhilyaev@yandex.ru 1 Омская академия МВД России (Омск, Россия)

На основе сравнительно-правового анализа положений российского и украинского законодательства о местном самоуправлении, особенностей интеграции новых субъектов Российской Федерации в политическую, правовую, экономическую и финансовую системы нашей страны в переходный период сформулирован вывод, что процесс организации данного института в этих регионах составит достаточно продолжительное время и будет сопровождаться сложностями в решении вопросов во всех сферах, составляющих основы местного самоуправления, опосредованными принципиальными различиями в построении власти на местах в двух государствах и незавершенностью муниципальной реформы в России.

Ключевые слова: новые субъекты Российской Федерации, местное самоуправление, муниципальная реформа

Для цитирования: Жиляев А. В. Проблемные аспекты формирования местного самоуправления в новых субъектах Российской Федерации (на примере Херсонской области) // Научный вестник Омской академии МВД России. 2024. Т. 30, № 2(93). С. 156-161.

Problematic Aspects connected with Formation of Local Self-Government in the New Subjects of the Russian Federation (on the example of Kherson Oblast)

АгШг V. Zhilyaev

Candidate of Science (in Law), Associate-Professor, Associate-Professor at the chair of Constitutional and International Law1,

И avzhilyaev@yandex.ru 1 the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs (Omsk, Russia)

Based on comparative legal analysis of the provisions of Russian and Ukrainian legislation on local self-government, peculiarities of integration of the new subjects of the Russian Federation into the political, legal, economic and financial systems of our country in the transition period the conclusion is formulated that the process of organization of this institution in these regions will take quite a long time and will be accompanied by difficulties in solving issues in all spheres that constitute the foundation for local self-government, mediated by fundamental differences in the construction of local government in the two countries and the incompleteness of municipal reform in Russia.

Keywords: new subjects of the Russian Federation, local self-government, municipal reform

Citation: Zhilyaev А. V. Problematic Aspects connected with Formation of Local Self-Government in the New Subjects of the Russian Federation (on the example of Kherson Oblast). Scientific bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2024. Vol. 30, No. 2(93). Pp. 156-161 (In Russ.).

С принятием осенью 2022 г. в состав Российской Федерации Донецкой и Луганской Народных Республик, Запорожской и Херсонской областей начался процесс широкомасштабной интеграции новых регионов в политическую, правовую, экономическую и финансовую системы нашей страны. Одним из ключевых направлений данной работы является формирование на их территориях местного самоуправления в соответствии с правилами, установленными действующим российским законодательством. В связи с этим уместно оценить сложившуюся на те-

кущий момент в упомянутых субъектах Федерации ситуацию в рассматриваемой сфере, проанализировать нормы права, определяющие особенности их адаптации к новым условиям в переходный период, и обозначить основные проблемы, которые придется решать их властям в течение ближайших лет.

Говоря об общем контексте затрагиваемой проблематики, необходимо отметить, что для более эффективного раскрытия ее содержания действующее законодательство и складывающуюся правоприменительную практику следует анализировать с уче-

© Жиляев А. В., 2024

156

том двух принципиальных аспектов, которые будут определять весь ход дальнейшего развития интеграционных процессов. Условно их можно назвать внешним и внутренним. Первый касается украинского наследия, с которым новые территории вошли в состав России. Второй — особенностей отечественной муниципальной реформы, которая в год тридцатилетия действия Конституции и двадцатилетия действия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 (далее — ФЗ о местном самоуправлении в Российской Федерации) по-прежнему еще далека от завершения 2.

Относительно первого аспекта подчеркнем, что стартовая позиция, с которой начались преобразования в рассматриваемой области общественных отношений, характеризуется целым рядом особенностей, способных уже на данном этапе повлечь за собой определенные проблемы для правоприменителей. Дело в том, что украинское законодательство в силу унитарной формы государственного устройства закрепляет отличную от российской систему построения местного самоуправления. В ее основе лежит иной подход к определению территориальных пределов функционирования муниципальной власти. Если по российскому законодательству это муниципальные образования, территории которых охватывают всю территорию государства, то в соответствии со ст. 2 Закона Украины от 21 мая 1997 г. № 280/97-ВР «О местном самоуправлении в Украине» 3 (далее — Закон Украины «О местном самоуправлении») местное самоуправление на Украине — это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады (т. е. общины — прим. автора) — жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города — самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Согласно ст. 1 территориальная громада — это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр. Таким образом, первичной основой

организации местного самоуправления является не административно-территориальная единица (муниципальное образование), а проживающая в определенной местности самостоятельно организованная территориальная община.

Это предполагает наличие других отличительных черт системы власти на местах, которых нет в Российской Федерации. В частности, в ст. 2 Закона Украины «О местном самоуправлении» также закреплено, что местное самоуправление реализуется территориальными громадами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов. Это означает, что к субъектам, осуществляющим такую власть, относятся еще и органы на двух других уровнях административно-территориального деления — районном и областном. Однако различия между унитарной и федеративной формами госустройства позволяют в данном случае лишь провести некие параллели с российской действительностью. Отсутствие аналога указанному правилу в отечественной муниципальной системе (либо наличие только частичного) определяется тем, что:

1) областной уровень на Украине соответствует уровню российских субъектов Федерации, следовательно, в контексте осуществления местного самоуправления в России он исключается совсем;

2) на уровне района на Украине нет территориальных громад, т. е. основного субъекта правоотношений, являющегося носителем местной власти. Тот факт, что представительные органы указанных территорий избираются населением, проживающим в их пределах (на выборах, назначаемых Верховной Радой), свидетельствует лишь об особенностях построения системы публичной власти в целом, основанной на принципах унитаризма;

3) на уровне района на Украине есть только представительные органы местного самоуправления. Законом Украины «О местном самоуправлении» не предусмотрено наличие там местных глав (головы) и исполнительных органов. Их функции выполняют местные государственные администрации и главы местных государственных администраций.

Основной вывод, который можно сделать из сказанного, заключается в том, что с точки зрения

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. Здесь и далее в статье, если не указано иного, доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Еще одним критерием оценки, который мы оставим за рамками нашей работы, является нестабильность военной и общественно-политической ситуации, характерной для современного этапа проведения специальной военной операции. Очевидно, что ее осложнение может существенно повлиять на правоотношения во всех сферах. Однако, поскольку ее дальнейшее развитие спрогнозировать невозможно, мы будем исходить из имеющегося положения дел и учитывать упомянутый критерий не будем.

3 Ведомости Верховной Рады Украины. 1997. № 24, ст. 170.

российского законодательства муниципалитеты на Украине сформированы только по поселенческому принципу, а у районов по причине унитарного устройства страны и отсутствия двухуровневой системы построения местного самоуправления имеются лишь отдельные признаки муниципальных образований. Если же мы учтем еще и то, что аналогичная районной система организации власти существует в Киеве, а в украинском законодательстве нет аналога отечественных межселенных территорий, то получаем главный проблемный вопрос: насколько полноценно данный институт охватывает территории отдельных областей и территорию всего государства.

Охарактеризованные различия в законодательстве двух стран влекут за собой особенности в иных сферах муниципально-правовых отношений. Главными из них являются отсутствие на Украине такого многообразия моделей организации местной власти в пределах отдельных территорий, которое имеется в России, а также серьезные расхождения в отечественной и украинской практике в части установления и разграничения компетенции властных структур различных уровней и определения перечня как собственных вопросов местного значения, так и делегированных полномочий, которые могут осуществлять муниципальные органы.

Не ставя перед собой задачи определить, насколько эффективна украинская система местного самоуправления, поговорим о проблемах ее адаптации к российским условиям. При этом отметим, что в силу сходства ситуации, в которой находятся законодатели и правоприменители всех четырех новых регионов, попробуем спрогнозировать направления ее развития на примере Херсонской области.

Первым, на что хотелось бы обратить внимание в этой связи, является то, что сроки переходного периода и первичные действия областных властей, которые они должны предпринять, определены Федеральным конституционным законом от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области и образовании в составе Российской Федерации нового субъекта — Херсонской области» 4 (далее — ФКЗ О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области). И в отношении территориальных и организационных основ местного самоуправления можно утверждать, что начальный этап интеграции уже пройден. На осно-

вании указов временно исполняющего обязанности Губернатора Херсонской области от 27 марта 2023 г. № 52/1-у 5 и от 29 марта 2023 г. № 54-у 6 в пределах региона образованы два городских и двадцать муниципальных округов, а в соответствии с его указом от 30 мая 2023 г. № 112-у 7 в сентябре 2023 г. сформированы представительные органы всех названных муниципальных образований.

Это следует расценивать только как первичные действия, которые в силу имеющейся аналогичной отечественной практики были достаточно прогнозируемыми и относительно безболезненными. С более существенными проблемами, связанными с дальнейшей скрупулезной работой по приведению в соответствие с действующим российским законодательством условий и порядка организации власти на местах в этом субъекте Федерации, региональные структуры столкнутся уже в ближайшей перспективе. И усугубляться они будут, помимо прочего, незавершенностью российской муниципальной реформы.

Одной из таких проблем, имеющей, по нашему мнению, исходное значение и существенно влияющей на положение проживающего в новых муниципальных образованиях населения, является волевое решение государства об определении только двух видов муниципалитетов, которые можно было создать в Херсонской области: городских и муниципальных округов. Это противоречит Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», который предусматривает восемь их видов. В данном случае федеральный законодатель попытался выдать желаемое за действительное, чем, по сути, нарушил права граждан. Речь идет о том, что он руководствовался положениями проекта закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти (действительно существенно сужающего перечень видов муниципальных образований), который на момент принятия решения еще был на стадии рассмотрения во втором чтении. В связи с этим можно утверждать, что население региона изначально было поставлено в неравные условия с населением остальной страны. По сути, люди были лишены права самостоятельно определять виды муниципальных образований (в том числе поселенческие) и, соответственно, модели организации власти в них. Полагаем, что такое действие сложно списать на проведение

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2022. № 41, ст. 6933.

5 Об административно-территориальном устройстве Херсонской области : указ временно исполняющего обязанности Губернатора Херсонской области от 27 марта 2023 г. № 52/1-у. URL: https://gov.khogov.ru/documents/ (дата обращения: 20.02.2024).

6 Об образовании городских округов и муниципальных округов на территории Херсонской области : указ временно исполняющего обязанности Губернатора Херсонской области от 29 марта 2023 г. № 54-у. URL: https://gov.khogov.ru/documents/ (дата обращения: 20.02.2024).

7 Об утверждении Положения о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований Херсонской области первого созыва: указ временно исполняющего обязанности Губернатора Херсонской области от 30 мая 2023 г. № 112-у. URL: https://gov.khogov.ru/documents/ (дата обращения: 20.02.2024).

специальной военной операции, так как она совершенно не препятствовала принятию правильного решения именно в данной части.

Еще одним аспектом, повышающим актуальность проблемы, является то, что граждане новых субъектов Федерации (в большей части Запорожской и Херсонской областей, в меньшей — двух республик), проживая в украинском правовом пространстве, привыкли к несколько другим реалиям. Как уже отмечалось выше, местное самоуправление на Украине организовано по поселенческому принципу. Это означает, что многие ключевые вопросы местного значения решались людьми именно в селах, поселках и городах, и лишь определенная их часть — на других уровнях. Население обладало реальной возможностью влиять на ситуацию в своих общинах, и никто не мог вмешиваться в его дела. Более того, проводившаяся на Украине в последние годы административная реформа имела целью децентрализацию государственной власти и повышение степени самостоятельности территориальных громад. В общих чертах ее содержание заключалось в том, что посредством укрупнения сельских, поселковых и городских громад на первом этапе и районов на втором центральные власти перераспределяли полномочия и передавали новым муниципалитетам в поселениях дополнительные финансовые ресурсы, которые должны были укрепить их независимость и повысить возможности жителей [1, с. 149-156]. При этом, отметим, что даже с учетом революционных и крайне неоднозначных результатов второго этапа реформы консолидация территорий в итоге не привела к учреждению на Украине двухуровневой системы построения местного самоуправления. Даже после объединения районов и громад схема его организации принципиально не изменилась и там не появился аналог российских муниципальных округов. Существенно изменился только статус районов, что проявилось в сокращении их компетенции и передаче многих вопросов (в том числе тех, которые раньше решало государство) как на вышестоящий, так и на нижестоящий уровни.

Говоря же о российской практике формирования местного самоуправления на новых территориях, отметим, что она изначально стала складывается в полностью противоположном направлении. После перехода под отечественную юрисдикцию у граждан херсонских поселений право на самостоятельное решение значительного числа вопросов местного значения, по сути, было изъято и передано на окружной уровень. Единственным позитивным моментом можно считать только то, что областное руководство приняло правильное решение о возвращении к прежнему районному делению этого субъекта Федерации, которое сформировалось еще в советский

период и существовало на Украине до упомянутой реформы. В частности, вместо пяти укрупненных районов было сформировано двадцать новых, что полностью соответствует действующей в России системе местного самоуправления и укладывается в логику ее дальнейших преобразований. Очевидно, что объединять существующие муниципальные районы в нашей стране никто не собирается. Однако, вернувшись к старому районированию, российские власти забрали у поселений не только новые полномочия, перешедшие от украинских объединенных районов, но и вообще почти все.

Вместе с тем справедливо признать и то, что с точки зрения общероссийского контекста развития ситуации на новых территориях указанные шаги федеральных и региональных властей соответствуют тенденциям реформирования территориальных основ местного самоуправления, начавшегося в 2019 г. Их основной целью является повсеместная ликвидация городских и сельских поселений и объединение местных общин на уровне городских и муниципальных округов, что в долгосрочной перспективе должно повысить степень государственных начал в сфере организации местного самоуправления с пропорциональным ограничением самостоятельности населения.

Данное обстоятельство вызывает неоднозначную оценку, что подтверждается, помимо прочего, широкомасштабной дискуссией, развернувшейся в российском экспертном сообществе по этому поводу. Например, некоторыми авторами выражается озабоченность, связанная с дальнейшим сокращением поселенческого уровня организации местного самоуправления [2, с. 151-155], отстаивается точка зрения об особой значимости поселенческой составляющей как наиболее близкой населению [3, с. 65-70] и обосновывается необходимость сохранения двухуровневой системы организации местного самоуправления [4, с. 65-68].

Другие ученые акцентируют внимание на отдельных противоречивых аспектах складывающейся правоприменительной практики. Например, ими выявляется ряд теоретических и практических проблем в реализации новелл законодателя об укрупнении муниципальных образований в муниципальные округа, демонстрирующих несовершенство законодательства в части установления процесса изменения границ или преобразования муниципальных образований [5, с. 38-42], делается вывод, что независимо от модели местного самоуправления, предусмотренной в ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Федерации принимают решения, фактически отражающие собственные политические интересы [6, с. 18], и т. п.

Есть же специалисты, которые высказывают более радикальное мнение. В частности, они считают, что ключевым трендом в последнее время становится дальнейшая концентрация верховной власти [7, с. 7] и что в нашей стране начался процесс встраивания местного самоуправления в систему государственной власти [8, с. 24-30].

С учетом изложенного, полагаем, что такая кардинальная смена образа жизни граждан, проживающих в новых регионах, может быть воспринята ими негативно и породить массовое недовольство, что, в свою очередь, может существенно повлиять на эффективность развития местного самоуправления в целом. Помимо прочего, о реальности подобных предположений свидетельствует еще один факт из украинской практики последних лет. В рамках упомянутой административной реформы даже само намерение государства объединить общины вызвало противодействие жителей небольших поселений. Они выступили против укрупнения своих территорий, так как считали, что это приведет к снижению статуса малых населенных пунктов [9, с. 153].

Возвращаясь к другим аспектам формирования местного самоуправления в Херсонской области, отметим, что и в части его организационных основ можно выявить некоторые негативные проявления. На решение федерального законодателя, сужающее спектр возможностей населения определять виды муниципальных образований из имеющегося перечня, наложилось другое ограничение, касающееся выбора им моделей организации органов местного самоуправления. В частности, противоречие действующим нормам права можно выявить в том, что законодатель определил лишь одну такую модель. В соответствии с ФКЗ О принятии в Российскую Федерацию Херсонской области главы вновь образованных муниципальных образований избираются представительными органами таких муниципальных образований из числа кандидатов, представленных Губернатором Херсонской области, и возглавляют местную администрацию. Это означает, что и в данном случае стартовая позиция у граждан региона по реализации своих первичных прав на осуществление местного самоуправления существенно отличается от того, что могут себе позволить остальные россияне.

Вместе с тем справедливо подчеркнуть, и то, что по названному направлению функционирования системы местной власти вопрос можно считать дискуссионным. Допускаем, что в связи с общей нестабильностью текущей общественно-политической ситуации в новых субъектах Федерации делать поправку на ее особенности вполне уместно. В связи с этим полагаем, что перенос на будущее решения вопроса о выборе новыми муниципальными образованиями имеющихся в действующем законо-

дательстве вариантов наделения полномочиями их глав и использование на первом этапе только единственного способа, о котором речь шла выше, целесообразно.

Говоря об иных потенциальных проблемах формирования местного самоуправления на территориях новых регионов, которые неизбежно приобретут массовый характер, следует отметить, что в основном они будут связаны со сложностями перехода с украинской на российскую модель организации местной власти. В частности, даже при быстром решении кадровых вопросов и наличии определенного опыта работы у вновь избранных депутатов и назначенных работников местных администраций, все без исключения муниципальные образования столкнутся с проблемой отсутствия достаточного количества профессионалов, разбирающихся в российском законодательстве. На это наложатся еще две проблемы: 1) различия в компетенции старых (украинских) и новых органов местного самоуправления; 2) другой перечень вопросов местного значения, который им необходимо будет решать в соответствии с российским законодательством. При этом необходимо понимать, что в последнем случае речь будет идти не о закреплении данных вопросов в новой нормативной правовой базе, а о перестройке всей существующей практики и, соответственно, образа мышления правоприменителей. Даже если в муниципальных округах на соответствующие должности перейдут работать бывшие служащие украинских государственных администраций, характер их деятельности будет сильно отличаться от старой работы, и на необходимую перестройку уйдет достаточно значительное время в ущерб эффективности деятельности. В целом же полагаем, что на решение всего комплекса обозначенных проблем уйдут годы.

Подводя итог сказанному, еще раз обратим внимание на то, что сложности, сопровождающие процесс формирования местного самоуправления в новых субъектах Федерации, во многих случаях предполагают поиск компромиссных решений. Очевидно, что интеграция займет достаточно продолжительный период и адаптацию отдельных институтов к общероссийским правилам придется отложить на будущее. Однако основные, фундаментальные права граждан должны быть реализованы уже на текущем этапе. При этом в такой непростой ситуации важно соблюсти баланс государственных интересов (в том числе в области обороны и безопасности) и прав населения на самостоятельное решение собственных вопросов, так как субсидиарность предполагает, что соответствующие функции должны осуществляться на том уровне, который максимально приближен к людям.

Список источников

1. Гусаков Т. Ю. Муниципальная реформа 2015 года в Украине: реализация и первые итоги // Крестьяно-ведение. 2019. Том 4. № 2.

2. Жиляев А. В., Быкова А. Г. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. № 2(81).

3. Болдырев О. Ю. Проект нового закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 2.

4. Афанасьев А. А. Сельские территории и сельские поселения: правовая доктрина устойчивого комплексного развития // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 1.

5. Аверьянова Н. Н. Некоторые проблемы муниципально-территориального устройства современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 12.

6. Шугрина Е. С. Территориальные основы местного самоуправления как поиск баланса интересов разных уровней публичной власти // Тенденции развития местного самоуправления на современном этапе (взгляд ученых и практиков) / под ред. Е. С. Шугриной, М. П. Ряшина : кол. монография. Ханты-Мансийск, 2022.

7. Румянцев О. Г. Об изменениях в организации и функционировании властного механизма в результате конституционной реформы 2020 года в Российской Федерации // Гуманитарные науки. Вестник Финансового университета. 2020. № 10.

8. Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8.

9. Слинько Е. А., Капустин В. И. Реформа местного самоуправления на Украине: промежуточные итоги децентрализации // Регион: системы, экономика, управление. 2020. № 2(49).