CC BY
19УДК 352
doi: 10.24412/1999-625X-2023-289-153-157
5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Промежуточные итоги реформы территориальных основ местного самоуправления в России
Жиляев Артур Валерьевич
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права 1,
И avzhilyaev@yandex.ru 1 Омская академия МВД России (Омск, Россия)
На основе результатов анализа положений действующего российского законодательства и складывающейся практики реформирования территориальных основ местного самоуправления, мнения представителей экспертного сообщества, высказанные ими публично по этому поводу, сформулирован тезис о том, что неоднозначная оценка решения государства об отказе от существующей двухуровневой системы построения муниципалитетов позволяет критически отнестись к выбранному пути развития данного института гражданского общества. В статье обосновывается идея о том, что упразднение городских и сельских поселений и повсеместное создание муниципальных округов приведет к качественному изменению сущности местного самоуправления в небольших населенных пунктах, расположенных на обширных территориях нашей страны.
Ключевые слова: поправки, Конституция Российской Федерации, местное самоуправление,
реформа, территориальные основы
Для цитирования: Жиляев А. В. Промежуточные итоги реформы территориальных основ местного самоуправления в России // Научный вестник Омской академии МВД России. 2023. Т. 29, № 2(89). С. 153-157.
Intermediate Results of the Reform of the Territorial Foundations of Local Self-Government in Russia
Artur V. Zhilyaev
Candidate of Science (in Law), Associate-Professor, Associate-Professor at the chair of Constitutional and International Law 1,
И avzhilyaev@yandex.ru 1 the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs (Omsk, Russia)
Based on the results of the analysis of provisions of the current Russian legislation and established practice of reforming territorial foundations of local self-government, opinion of representatives of the expert community declared in pubic, the author formulates the statement that an unambiguous assessment of the state decision to reject the existing two-tier system of building municipalities makes it possible to criticize the way chosen by the state in developing this institute of the civil society. The paper substantiates the idea that abolition of urban and rural settlements and widespread creation of municipal districts will lead to quality changes in the essence of local self-government within the small settlements located on vast territories of our country.
Keywords: amendments, Constitution of the Russian Federation, local self-government, reform, territorial foundations
Citation: Zhilyaev A. V. Intermediate Results of the Reform of the Territorial Foundations of Local Self-Government in Russia. Scientific bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2023. Vol. 29, No 2(89). Pp. 153-157 (In Russ.).
Проводимая в Российской Федерации реформа территориальной организации местного самоуправления имеет целью укрепление основ конституционного строя, повышение эффективности функционирования муниципалитетов и рост уровня жизни населения. Ее текущий этап начался в 2019 г. после внесения очередных изменений в федеральный закон об общих принципах организации местного
самоуправления, следствием которых стало появление в отечественной практике нового вида муниципальных образований — муниципального округа 1 . По прошествии более чем половины срока, который федеральный законодатель отвел регионам на корректировку собственной нормативной правовой базы в данной части, есть основание подвести промежуточные итоги преобразований и определить
1 О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
© Жиляев А. В., 2023
153
возможные направления дальнейшего развития ситуации. И начать хотелось бы со статистики формирования в России подобных муниципальных образований, которая уже сейчас дает определенную пищу для размышлений 2.
Как уже отмечалось, первые муниципальные округа были созданы в нашей стране в 2019 г. и к концу отчетного периода в Дальневосточном, Приволжском, Сибирском и Центральном федеральных округах их было уже 33. Лидерами среди субъектов Федерации в этом процессе стали Кемеровская (13) и Тверская (4) области, Пермский (13) и Приморский (3) края. Поскольку события происходили в год внесения соответствующих изменений в Закон о местном самоуправлении, можно констатировать, что названные регионы крайне оперативно отреагировали на новеллы законодателя. Это объясняется в первую очередь наличием определенных предпосылок для таких преобразований и заблаговременным ожиданием грядущих изменений нормативной базы.
Следующий год ознаменовался увеличением количества самих муниципальных округов и расширением географии их присутствия. Так, на конец 2020 г. данных муниципальных образований было 100. К перечисленным выше федеральным округам добавились Северо-Западный, СевероКавказский и Уральский, а к субъектам Федерации — Амурская (2), Архангельская (1), Брянская (2), Кировская (6), Мурманская (1), Нижегородская (11) и Новгородская (4) области, Забайкальский (2), Камчатский (1), Красноярский (3) и Ставропольский края (16), Ямало-Ненецкий автономный округ (3). Кроме того, в Тверской области их количество увеличилось до 9, в Пермском крае — до 18, в Приморском крае — до 8.
В течение 2021 г. динамика появления муниципальных округов несколько увеличилась. На конец отчетного периода таковых было 180. При этом среди федеральных округов безусловным лидером по их числу является Приволжский федеральный округ (71). Далее следуют Северо-Западный (28), Сибирский и Центральный (по 20), Дальневосточный (17), Северо-Кавказский (16) и Уральский (8). В Южном федеральном округе на 1 января 2022 г. не было создано ни одного муниципального округа. К субъектам Федерации, на территории которых возникли такие муниципальные образования, добавились Удмуртская (25) и Чувашская (2) республики, Калининградская (12), Костромская (4), Курганская (2) и Орловская (1) области и Алтайский край (1). В ряде регионов, где ранее упомянутые округа уже были созданы, их количество несколько возросло.
В 2022 г. процесс формирования муниципальных округов продолжился, однако, поскольку еще нет итоговой статистики за отчетный период, результаты указанного года мы характеризовать не будем.
Обобщая приведенные выше данные, можно сделать ряд выводов. Во-первых, отсутствует энтузиазм в создании новых муниципальных образований у большинства субъектов Федерации. По истечении более чем половины срока, отведенного федеральным законодателем на такие трансформации (до 1 января 2025 г.), муниципальные округа появились только в 23 регионах из 85. При этом ни в одном из восьми субъектов Федерации, входящих в Южный федеральный округ (включая Крым и Севастополь), их нет вообще.
Во-вторых, невелико и количество регионов, где названных округов было создано достаточно много. По сути, можно констатировать, что сформировалась группа лидеров из восьми субъектов Федерации, где их появилось больше, чем по 11. Большинство же остальных территорий решили ограничиться символическим количеством таких муниципальных образований (от 1 до 6).
В-третьих, если рассмотреть срез по видам субъектов Федерации, то напрашивается вывод, что среди явных аутсайдеров характеризуемого процесса присутствуют национальные регионы. Лишь три из них решили создать у себя в общей сложности 33 муниципальных округа, при том, что две республики начали это делать только на третьем году реформы, а в Чувашии и Ямало-Ненецком автономном округе их появилось 2 и 6 соответственно.
Все это свидетельствует о крайне осторожном подходе законодателей в субъектах Федерации к решению вопроса и занятии ими выжидательной позиции.
Говоря о будущем, отметим, что существующая динамика формирования новых муниципальных образований, вероятно, сохранялась бы и дальше, если бы в течение последнего времени не произошел ряд существенных событий. Поправками к Конституции 2020 г. и проектом закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти (который на момент написания статьи еще рассматривался во втором чтении) государство, по сути, заявило о смене приоритетов в видении не только вопроса о совершенствовании основ территориальной организации муниципалитетов, но и вопроса о дальнейших перспективах развития местного самоуправления в России в целом. Речь в первую очередь идет об исключении из текста Конституции упоминания о поселениях как первичном уровне функционирования власти на ме-
2 Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 20.09.2022).
стах и о существенном сокращении перечня видов муниципальных образований в названном проекте закона. В контексте рассматриваемой проблематики это означает, что если на начальном этапе реформы в 2019 г. у субъектов Федерации было право самим решать вопрос о целесообразности перехода на одноуровневую организацию местного самоуправления, то после упомянутых новелл фактически выбора у них не останется. По мнению федерального законодателя, к 2025 г. муниципальные округа должны появиться во всех без исключения регионах и в Российской Федерации не должно остаться ни одного городского и сельского поселения. Именно данный аспект будет определять ход дальнейшего развития ситуации.
Для понимания логики преобразований и сущности отдельных действий государственной власти необходимо обратиться к мнению представителей экспертного сообщества, высказанному ими публично по этому поводу, и складывающейся практике реализации новых положений законодательства.
В отношении точек зрения специалистов приходится констатировать, что их суждения по данному вопросу по-прежнему разнонаправленные. Одни авторы считают, что проводимая реформа местного самоуправления, предусматривающая введение нового муниципального образования, хотя и сталкивается с рядом проблем, тем не менее является довольно актуальной, и положительных моментов в ней можно увидеть больше, чем отрицательных [1, с. 86-91].
Другие выражают озабоченность, связанную с дальнейшим сокращением поселенческого уровня организации местного самоуправления [2, с. 151-155; 3, с. 60-63], и выявляют ряд теоретических и практических проблем в реализации новелл законодателя об укрупнении муниципальных образований, переводе их в муниципальные округа, демонстрирующих несовершенство законодательства в части процесса изменения границ или преобразования муниципальных образований [4, с. 38-42].
Третья же группа экспертов продолжает отстаивать точку зрения об особой значимости поселенческой составляющей как наиболее близкой населению [5, с. 65-70] и необходимости сохранения двухуровневой системы организации местного самоуправления посредством обоснования понимания сельской жизни как самостоятельного предмета правового регулирования определенного круга общественных отношений сельских поселений Российской Федерации — экономических, социальных, властных, природно-экологических и историко-культурных, направленных на обеспечение жизнедеятельности,
улучшение качества жизни, комплексное развитие территории проживания и трудовой деятельности сельских жителей, условий расширенного сельскохозяйственного производства, ведения личного подсобного хозяйства и повышение эффективности деятельности государственной и муниципальной власти в реализации государственной политики в отношении села [6, с. 65-68].
Нет единообразия в оценке происходящего и у представителей разных уровней власти в отдельных регионах. По мнению главы созданного в 2021 г. Шумерлинского муниципального округа Чувашской Республики Л. Рафинова, реформа проходит успешно и сельчане не почувствуют резких изменений в организации работы сельских администраций, так как они станут территориальными подразделениями администрации муниципального округа и с появлением единого плана стратегического развития, единого имущественного комплекса и более эффективной общественной инфраструктуры появятся возможности по реализации крупных проектов по строительству, благоустройству, капитальному ремонту социальных объектов, процедура реализации которых будет проходить намного быстрее 3. Но некоторые руководители субъектов Федерации открыто выступают против появления муниципальных округов. Например, Глава Республики Татарстан Р. Минниханов считает, что поселенческий уровень — наиболее правильная форма муниципалитета, когда люди могут дойти до власти. Более того, он даже готов судиться с федеральным центром по данному вопросу, поскольку не согласен с этим законом 4.
Обобщая существующую практику создания таких муниципальных образований, следует подчеркнуть, что не во всех регионах, где уже идет данный процесс, она складывалась гладко. Если в большинстве случаев государственным органам приходилось решать так называемые «рабочие» вопросы, что, вероятно, можно считать закономерным, то кое-где они столкнулись с открытым противодействием местных властей и общественности.
Например, в августе 2019 г. Губернатор Челябинской области А. Текслер предложил преобразовать в муниципальный округ один из самых оппозиционных в регионе муниципалитетов — Коркинский муниципальный район. Собрание депутатов района провело публичные слушания, но в середине октября совет депутатов входящего в состав района Ро-зинского городского поселения самораспустился. Восемь депутатов, в том числе председатель совета, сложили полномочия, заявив о давлении районных властей. В конце октября Розинский совет все же
3 Ветликова М. И стал район округом. URL: Ьйр8://Вперед21.рф (xn--21-dlcie3di0l.xn--p1ai) (дата обращения: 20.09.2022).
4 Дюрягина К. Око за округ. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4186742?ysclid= l5up4shgwq499569112 (дата обращения: 20.09.2022).
проголосовал за реорганизацию, однако его глава оспорил это решение в прокуратуре. В тот же период совет депутатов Первомайского городского поселения, которое также входит в состав названного района, отказался проводить публичные слушания по объединению и как-либо обсуждать этот вопрос 5. В результате до сегодняшнего дня Коркинское муниципальное образование по-прежнему существует в качестве муниципального района, а не округа.
В Приморском крае после создания в сентябре 2019 г. трех пилотных муниципальных округов обсуждался вопрос об объединении в такой же округ поселений Хорольского муниципального района. Против этого на митинге выступили жители поселка Ярославский, входящего в состав района, по мнению которых, реформа приведет к еще большему обнищанию населения, удалению власти от народа и послужит отстранению жителей от принятия решений по улучшению качества жизни в поселке 6. Тем не менее впоследствии в январе 2020 г. властями края было принято решение об образовании Хорольского муниципального округа.
Все это в целом свидетельствует об отсутствии единодушного одобрения политики федерального центра в данной сфере и о том, что региональным законодателям необходимо будет гибко подходить к решению вопроса, с тем чтобы учесть мнение населения и исключить массовое неповиновение их воле.
По-нашему мнению, отказ государства от поселенческого принципа и двухуровневой территориальной организации муниципалитетов является ошибочным, так как результатом таких действий будет искажение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Люди в маленьких населенных пунктах утратят возможность напрямую решать дела своей общины и попадут в зависимость от местных органов власти, которые будут значительно от них удалены. Следствием этого станут существенные изменения в практике реализации основных форм первичной непосредственной демократии. В частности, значительно меньше станет проводиться муниципальных выборов, местных референдумов и сходов граждан. Люди будут ограничены в возможности решать вопросы местного значения посредством обращения к своим депутатам. Кроме того, как уже отмечалось выше, могут возникнуть специфические проблемы в национальных субъектах Федерации. При этом расчет федеральных властей на экономический эффект от подобных преобразований крайне спорен. Очевидно, что высвободившиеся ресурсы очень быстро исчерпаются и ситуация вернется в первоначальное состояние.
5 Там же.
6 Там же.
В результате уместно будет говорить не о развитии, а о сохранении данного института народовластия в Российской Федерации [7, с. 48-53].
Характеризуя текущее положение дел, отметим, что сейчас федеральный законодатель взял паузу, так как на его пути возникли существенные препятствия. Об этом свидетельствует растянувшийся на несколько лет процесс внесения в Государственную Думу проекта нового закона о местном самоуправлении и вынужденное продление сроков его обсуждения во втором чтении, приведшее к перенесению рассмотрения этого вопроса на следующую сессию палаты. Очевидно, что в силу неоднозначной оценки содержания названного законопроекта необходимо найти некий общий знаменатель, позволяющий учесть мнение всех сторон. И в такой ситуации жесткого противостояния мнений компромисс может быть найден только путем взаимных уступок. Вопрос заключается в том, насколько государство готово отступить от своей конечной цели и готово ли оно в принципе согласиться на сохранение муниципальных образований поселенческого типа.
Если в ходе доработки проекта закона позиция законодателя не изменится, то ликвидация в нашей стране городских и сельских поселений станет неизбежной. Это означает, что процесс создания муниципальных округов ускорится, так как у субъектов Федерации для решения задачи останется меньше двух лет. Влияние на его ход будут оказывать уже только локальные аспекты. В регионах, где в качестве пилотных площадок такие округа появились, будет обобщен имеющийся опыт и процесс продолжится дальше. Там, где их еще нет, муниципалитеты будут создавать с чистого листа с неизбежными проблемами в ближайшей перспективе. В этом случае власти субъектов Федерации смогут сделать только подготовительную работу с учетом чужого опыта, которая не предотвратит проблем, имеющих индивидуальный характер для отдельных территорий.
Относительно сроков завершения реформы можно предположить, что в регионах, где определенная практика уже имеется, они будут минимальными. В большинстве же случаев местные законодатели используют все предоставленное законом время до конца 2024 г. На определение упомянутых сроков в отдельных субъектах Федерации будет оказывать влияние существующий у них электоральный цикл. Даже при наличии соответствующих предпосылок для решения вопроса действующие власти будут ждать очередных выборов, чтобы такое важное решение принимал уже новый состав региональных парламентов.
Список литературы
1. Сибилева А. Ю. Муниципальный округ — новый вид муниципального образования: проблемы и перспективы реформы территориальной организации местного самоуправления // Ученые записки Крымского федерального университета имени В. И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6(72), № 2.
2. Жиляев А. В., Быкова А. Г. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. Т. 27, № 2(81).
3. Третьяк И. А. Тенденции развития местного самоуправления в свете конституционной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 8.
4. Аверьянова Н. Н. Некоторые проблемы муниципально-территориального устройства современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 12.
5. Болдырев О. Ю. Проект нового закона о местном самоуправлении без самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 2.
6. Афанасьев А. А. Сельские территории и сельские поселения: правовая доктрина устойчивого комплексного развития // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 1.
7. Жиляев А. В. Как сохранить местное самоуправление в Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2019. № 3.
