CC BY
56Закон и право. 2021. № 12. С. 19-23. Law and legislation. 2021;(12):19-23.
Научная статья УДК 342.7
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-19-23
NIION: 1997-0063-12/21-002 MOSURED: 77/27-001-2021-12-202
Проблематика реформирования российского федерализма
Нодари Дарчоевич Эриашвили
Московский университет МВД России
имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, professor60@mail.ru
Аннотация. В статье автор с теоретико-правовых позиций обосновывает алгоритм перехода к новой модели российского федерализма и намечает основные возможные этапы его реформирования. При этом следует иметь в виду, что автор главное внимание уделяет преимущественно политическим аспектам реформирования российского федерализма, поскольку именно эти аспекты являются определяющими для выбора путей и средств радикального реформирования федеративного устройства страны. Задача реформирования российского федерализма нуждается для своего решения в глубоком анализе самого этого явления, в обращении к общей теории федерализма. Такой анализ необходим в целях использования терминологии федерализма в научной литературе, а также для уточнения некоторых аспектов методологии исследования этого явления.
Ключевые слова: федерализм, конституционное право, федеративное устройство, конфедерация, государство, государственная власть, закон.
Для цитирования: Эриашвили Н.Д. Проблематика реформирования российского федерализма // Закон и право. 2021. № 12. С. 19—23. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-19-23
Original article
Issues of reform of Russian federalism
Nodari Darchoevich Eriashvili
Moscow University of the Ministry of the interior of the Russian Federation named after V.Ya. Kikot, Moscow, Russia, professor60@mail.ru
Abstract. In the article, the author from theoretical and legal positions justifies the algorithm for moving to a new model of Russian federalism and outlines the main possible stages of its reform. At the same time, it should be borne in mind that the author focus mainly on the political aspects of reforming Russian federalism, since it is these aspects that are decisive for choosing ways and means of radical reform of the federal structure of the country. The task of reforming Russian federalism needs to be solved in a deep analysis of this phenomenon itself, in addressing the general theory of federalism. Such an analysis is necessary in order to use federalism terminology in the scientific literature, as well as in order to clarify some aspects of the methodology for studying this phenomenon.
Keywords: federalism, constitutional right, federal structure, confederation, state, government, law.
For citation: Eriashvili N.D. Issues of reform of Russian federalism // Law and legislation. 2021; (12): 19—23. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2021-12-19-23
Проблематика федерализма затрагивает многие аспекты международной жизни, присутствует в практике международных отношений, в том числе и в немалой степени имеет отношение к международной безопасности.
© Эриашвили Н.Д. М., 2021. ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
Дело в том, что такие мировые процессы, как глобализация, модернизация, демократизация, нередко наталкиваются на феномен разделенного, расколотого мира, на эксцессы противостояния, конфронтации, связанные с геополитическими противоречиями, межэтническими и межконфессиональными отношениями, затрагивают проблему национальной политики во многих стра-
нах мира. Все эти факторы порождают недоверие между народами, желание отдельных стран получить или сохранить гарантии собственной безопасности. И здесь возникает проблема консолидации народов в целях обеспечения своего устойчивого развития и безопасности, что и предопределяет тенденцию создания и сохранения исторически образовавшихся союзов между народами, в объединении тех государственно-политических образований, интересы которых совпадают. Федерализм как раз и воплощает в себе идею и принцип такой консолидации.
Что же представляет собой федерализм как форма государственного устройства? Важно определиться с содержанием этого понятия, тем более, что существует достаточно много вариантов его определения, которые фиксируют различные аспекты рассмотрения этой проблемы.
Используем в этих целях в качестве контрагента точку зрения A.B. Киселёвой и A.B. Нестерен-ко, достаточно глубоко рассмотревших эту проблему. По их мнению, «под федерализмом понимается основополагающий принцип государственного устройства, выражающийся в сложном характере организации населения, территории и власти в государстве и предполагающий наличие самостоятельных субъектов политико-властной деятельности в составе единого государства» [5].
В целом данное определение отражает основные черты федерализма как формы государственного устройства, отличающие его от унитаризма и конфедеративизма, также получивших распространение в современном мире; это определение позволяет идентифицировать то или иное государство как федерацию.
Авторы обращают внимание на то, что федерализм — «это не форма, а идея, принцип организации государственной власти»; и с этим можно согласиться, если иметь в виду многозначность этого понятия, его логического смысла. Однако авторы делают из этой посылки неожиданные выводы: «Именно поэтому, — продолжают они развивать изложенную мысль, — не существует моделей, видов федерализма, национальных особенностей содержания федерализма, точно так же, как, например, не существует национальных особенностей принципа разделения властей, хотя каждое государство воплощает собственную конституционную модель данного принципа... А поскольку не существует моделей общего принципа, постольку не существует разновидностей федерализма просто по определению. Можно различать разновидности практически существующих явлений, но не теоретических принципиальных понятий».
Вот это последнее утверждение и вызывает возражение , нуждается в методологическом рассмотрении. На наш взгляд, неубедительно выглядит применение противопоставления «формы» и «идеи» в применении к федерализму [5, с. 24, 26].
Получается, что названные авторы, противопоставляя формы федерализма его идее, отсекают возможность исследования федерализма во всем многообразии его проявлений, включая формы, виды, типы федеративного устройства. В такой трактовке федерализм в отличие от федерации не может выступать в каких-то конкретных формах, обретает вид некоей недосягаемой неизменной сущности, типа гегелевской идеи, фиксируемой лишь в формах ее инобытия.
На это утверждение можно ответить следующим образом: любая идея, как и любое понятие, обязательно обозначают что-то реально существующее. Их, эти понятия или идеи, в нашем случае это федерализм и федерация, следует рассматривать на основании диалектики общего, особенного и единичного.
Классический пример: понятие «человек». Существует ли человек вообще? С точки зрения формальной логики, не существует, это лишь определенная идея, которая в реальности представлена всем множеством людей. Но если подходить к определению понятия «человек» с позиций диалектической логики, то мы увидим, что в этом понятии фиксируется то общее, которое свойственно всем людям вообще, то общее, которое отличает людей от всех других вещей. И это общее существует реально.
Тогда и для термина «федерализм» находится место в социальной реальности, как и для термина «российский федерализм», и даже для термина «реформирование российского федерализма». Тем более что предполагается реформировать все же не Российскую Федерацию, а именно российский федерализм как некое реально существующее качество российской государственности. Именно такое вполне определенное качество и фиксируется в понятии «федерализм».
При определении любого понятия следует использовать прием движения мысли от абстрактно -го к конкретному, что мы находим у других исследователей, связывающих свои дефиниции федерализма с конкретной сферой политической жизни.
«Сущность федерализма, — пишет известный специалист в области федеративных отношений, президент и генеральный директор Форума Федераций, канадский ученый Д. Андерсон, — заключается в наличии двух конституционно закрепленных уровней власти, в определен-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
ной степени автономных и подотчетных в первую очередь своим соответствующим избирателям» [2, с. 11]. Это лаконичное определение можно принять в качестве исходного для его уточнения в аспекте российского федерализма.
В соответствии с этим федерализм в его сущностном значении (федерализм вообще) может рассматриваться как способ организации государственной власти в многосоставном государстве, такой способ, который предполагает наличие и взаимодействие двух полюсов власти: власти федерального центра и властных прерогатив составляющих федерацию субъектов, такой способ, который выражается в особом характере взаимоотношений субъектов федерации с федеральным центром.
С этим определением перекликается обозначение федерализма как способа организации политической и культурной жизни граждан в поликультурных обществах или как формы политического компромисса между составляющими суверенное государство административными единицами. На самом деле федерализм как социально-политическая реальность существует в различных формах, во всем многообразии его конкретных видов, типов, моделей, обусловленных культурно-духовными, историческими, географическими, геополитическими, экономическими, социально-политическими факторами. Это реально существующая черта всех государств-федераций мира, которые являются федерациями постольку, поскольку имеют нечто общее, такое, которое делает их именно федерациями.
Такое понимание позволяет говорить о возможности определения сущностного качества федерализма, такого его качества, которое отделяло бы государства, обладающие этим качеством, от государств, образованных в соответствии с другими принципами и обладающих другими признаками. Как представляется, таким существенным признаком является способ реализации власти внутри государства, та его характеристика, которая наилучшим образом раскрывается в сопоставлении федерализма с унитаризмом и конфедеративизмом. Раскрытие их соотношения позволит уяснить сущностные черты федерализма, с которыми необходимо считаться во всех случаях, когда идет речь о государственном устройстве той или иной страны.
Р. Г. Абдулатипов предпочитает говорить о диспозиции «жесткий унитаризм — сепаратизм», федерализм же рассматривает как способ разрешения этого противоречия [1, с. 221].
Еще один способ организации государственной власти в многосоставном государстве — это
конфедеративизм и, соответственно, связанная с этим форма государственного устройства — конфедерация.
Конфедеративизм — это такой способ административно -территориальной организации, при котором соседствующие государственные образования создают союз с целью координации своей деятельности по некоторым вопросам, чаще всего по внешнеполитическим, военным, финансовым. Входящие в состав конфедерации государства сохраняют свой государственный суверенитет, и в этом состоит самое существенное их отличие от федераций.
Конфедерация — это политическое образование, создаваемое для решения каких-то конкретных целей, и может рассматриваться как переходная стадия к федерации. В этом смысле конфедерация не столько цель, сколько средство достижения каких-то других целей. Она или распадается после того, как будут достигнуты эти цели, или превращается в федерацию [7].
Исторически конфедерациями были Соединенные Штаты Америки на начальной стадии своего формирования и Швейцарский Союз, просуществовавший с 1291 по 1798 г., а также Речь По-сполитая, возникшая в результате Люблинской унии в 1569 г. и ликвидированная в 1795 г.
И Соединенные Штаты, и Швейцарский Союз позднее были преобразованы в федерации, а Речь Посполитая распалась. Фактически конфедерацией является государство Босния и Герцеговина, хотя в конституции этого государственного объединения нет прямого указания на характер связывающих его субъекты отношений.
Еще один пример конфедеративных образований представляет Евросоюз. Однако Евросоюз в отличие от Швейцарского Союза не представляет собой государства в традиционном его понимании. Это конгломерат, союз государств, а не союзное государство, каким, например, был Союз ССР и является сегодня Швейцария. Евросоюз преследует цель общеевропейской интеграции лишь в экономической и политической сферах при сохранении государственных границ стран-союзников.
Итак, конфедерация — это результат, так сказать, сдержанной федерализации, приостановившейся в своей эволюции на каком-то промежуточном этапе. Это, образно говоря, несостоявшаяся федерация, о которой можно сказать только то, что принципы ее существования не противоречат принципам федерализма, которые присутствуют в ней как бы в «свернутом» виде.
Еще один вопрос, относящийся к проблеме федерализма вообще, это вопрос об устойчивости и изменчивости федеративных образований и
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
о месте демократии в федеративном государстве. В общем и целом федерализм предполагает демократию, нуждается в демократии для своего сохранения.
Демократия — условие устойчивости федеративного государства, но она же предполагает и возможность изменения федеративного устройства, приведения его в соответствие с меняющимися условиями при сохранении сущностного содержания федерализма. Логично предположить, что главным признаком федерализма является наличие гражданского общества.
Показательной в данном отношении является книга О.В. Морозова и М.А. Васильева «Устойчивость федеративных систем (вопросы методологии)» [6].
Ссылаясь на ряд положений отечественных и зарубежных авторов о федеративном гражданском обществе (автор термина Д.Д. Элазар), о федеративной политической культуре (Иво Да-часек, И.Б. Гоптарева), о дуалистической сущности федерализма [8], которая базируется на двух интеграционных процессах: гетерогенной и автономной интеграции — интеграции целого и части (У.Р. Хальтерн), они делают следующее обобщение: Устойчивость федеративной целостности достигается по нескольким ключевым ее измерениям: «общенациональная и региональная самоидентификация, гетерогенная и автономная интеграция... дуализм и плюрализм политической практики, центростремительность и центробежность отношений, централизация и децентрализация политической власти».
И далее авторы делают особо важное заключение по этому обобщению: «При таком подходе методология политического управления приобретает необходимые объяснительные основания и практические инструменты совершенствования федеративных отношений». Из этого следует, что федерализм не является раз навсегда заданной и неизменяемой конструкцией. При всей своей устойчивости он сохраняет способность к развитию (саморазвитию).
Для нашей темы — это основополагающий тезис. Действительно, вопрос об устойчивости федеративных структур фактически есть вопрос о возможности и способности их реформирования, усовершенствования, реорганизации, модернизации (осовременивания).
Примерно такой алгоритм теоретического решения проблемы мы находим в книге О.В. Морозова и М.А. Васильева. Авторы на основе синтеза гуманитарного знания и современных естественнонаучных представлений о структурной устойчивости и развитии систем выстраивают теорию достижения и воспроизводства устойчивости федеративных систем. Основанием этой тео-
рии является тезис об оптимальном структурном сочленении частей федеративной целостности с самой этой целостностью. Целью такого сочленения объявляется поддержание баланса предметов исключительного и совместного ведения федеративного союза и его членов [6, с. 103].
В управлении развитием федеративных систем данные авторы выделяют две стороны, связанные с двумя этапами эволюции федеративных систем: экстенсивной и интенсивной. На первом этапе усилия органов управления направляются на решение задачи возрастания свободы субъектов федерации. На втором этапе максимизируются усилия, направленные на развитие причастности членов федерации к общему делу, формирование чувства «преданности федерации». Это — этап консолидации общества как условия устойчивости государственного устройства страны.
На каком из этих двух этапов развития федерализма находится сегодня Россия? Как нам представляется, пожалуй, уже не на первом, но еще и не на втором. Если следовать логике авторов названной теории, можно предположить, что наше общество сегодня находится на промежуточном этапе — этапе осознания необходимости перехода от первого этапа, который произошел как бы сам по себе, ко второму этапу, к которому мы не приступили, но о котором уже ведутся дискуссии.
Важным моментом является вопрос об источнике и механизме этих изменений. Для российского федерализма источником саморазвития является политическая воля российского руководства, а механизмом развития выступает смена состояний, сопровождающаяся переходом от одной стадии изменений к другой. То, как пойдет дело дальше, зависит от того, насколько эффективно будет использовано гипотетическое время, отведенное законами самоорганизации на решение переходных задач, сумеем ли мы выйти на уровень сложности второго этапа. Именно здесь должна проявиться политическая воля российского руководства, его готовность и способность провести меры по укреплению оснований российского федерализма [4, с. 119].
В последующем тексте будут встречаться места, где термины «федерализм» и «федерация» будут использоваться как синонимы. Это вызвано тем, что иногда (в соответствующем контексте) это их различие отступает на задний план, а на первый план выходит терминологическое сходство. Например, можно встретить публикации, в которых не проводится различие между
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
терминами «индийская федерация» и «индийский федерализм». Все зависит от контекста. Данное обстоятельство, и не только оно одно, заставляет нас обратиться к другой важной категории теории федерализма — к понятию «федерация».
В научном словоупотреблении под федерацией понимается особый тип государства, построенного на принципах федерализма. Федерация — это федеративное государство [9].
Федерация сегодня — это широко распространенная форма устройства государства, при которой государство состоит из достаточно самостоятельных субъектов, иногда имеющих свою конституцию и свои органы власти, но при этом государство имеет общий федеральный центр и федеральные органы власти. Как представляется, в этом определении заключено основное содержание и основной смысл термина «федерация», тот его смысл, который может относиться ко всем разновидностям федерализма и федераций как формы государственного устройства.
Что касается конкретных исторических форм федерализма, то их определение нуждается в обращении к реальному многообразию федеративных государств и, соответственно, форм, типов, видов и моделей современного федерализма. Здесь мы ограничимся рассмотрением основных принципов и критериев классификации и типологии федерализма вообще. Имеются определенные различия между государствами-федерациями по разным критериям: по особенностям формирования и способу образования, по особенностям конституционно-правового статуса субъектов федеративного государства, по характеру взаимоотношений между федеральным центром и регионами.
Следует также учитывать имеющиеся различия по числу субъектов, входящих в федерацию, по способу легитимации первых лиц субъектов федераций, характеру судебных властей, наличию / отсутствию собственной конституции, законодательных органов и др., по наличию / отсутствию в структуре федераций, кроме собственно субъектов федерации, также и выделенных территорий, федеральных округов.
Список источников
1. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М.: Славянский диалог, 2000.
2. Андерсон Дж. Федерализм: введение / Пер. с англ. А. Куряева, Т. Даниловой. М.: Экономика, 2009.
3. Государства-конфедерации // http:// pioss.net/blog/termins/692.html
4. Живец А.П., Верещагин С.Г. Федерализм и собственность (на примере американского федерализма). Территория новых возможностей // Вестник Владивостокского гос. ун-та экономики и сервиса. 2021. № 3.
5. Киселёва А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2002.
6. Морозов О.В., Васильев М.А. Устойчивость федеративных систем (вопросы методологии). М.: ИД «Дело» РАНХи ГС, 2015.
7. Современный федерализм: сущность, типология // http://www.studfiles.ru/preview/17696
8. http: //histerl.rU/slovar/konfederaciya.htm#i- 3
9. http://forexaw.com/TERMs/Society/Politics/
References
1. Abdulatipov R.G. National question and state structure of Russia. M.: Slavic dialogue, 2000.
2. Anderson J. Federalism: Introduction / Per. from English A. Kuryaev, T. Danilova. M.: CJSC Publishing House Economics, 2009.
3. Confederation States // http://pioss.net/blog/ termins/692.html
4. Zhivets A.P., Vereshchagin S.G. Federalism and property (on the example of American federalism ). Territory of new opportunities // Bulletin of Vladivostok State University of Economics and Service. 2021. № 3.
5. Kiseleva A. V., Nesterenko A. V. Theory of federalism. M.: Publishing House of Mosk. un-ta, 2002.
6. Morozov O.V., Vasiliev M.A. Stability of federal systems (issues of methodology ). M.: Publishing house «Delo» RANEPA GS, 2015.
7. Modern federalism: essence, typology // http:// www. studfiles .ru/preview/17696
8. http://histerl.rU/slovar/konfederaciya.htm#i-3
9. http://forexaw.com/TERMs/Society/Politics/
Информация об авторе
Эриашвили Н.Д. — доктор экономических наук, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, профессор
Information about the author
Eriashvili N.D. — doctor of economics, candidate of law, candidate of historical, professor
Статья поступила в редакцию 06.09.2021; одобрена после рецензирования 08.10.2021; принята к публикации 14.10.2021.
The article was submitted 06.09.2021 ; approved after reviewing 08.10.2021 ; accepted for publication 14.10.2021.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2021
