CC BY
164
ПРОБЛЕМАТИКА ОТМЕНЫ ПРЯМЫХ ВЫБОРОВ ГЛАВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Я.И. Муфазалова, бакалавр И.Р. Аминов, д-р юрид. наук, доцент Башкирский государственный университет (Россия, г. Уфа)
DOI:10.24412/2500-1000-2021-12-4-128-131
Аннотация. В данной статье проводится анализ существующей в Российской Федерации формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем проведения муниципальных выборов. Поднимается проблема назначения мэра города через представительные органы, а также реализации формы непосредственной демократии. В ходе анализа исследований и докладов на данную тематику, приводится вывод о результатах проведения реформы местного самоуправления и об эффективности модели назначаемого мэра в России.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальные выборы, глава муниципального образования, мэр города, прямые выборы.
Положения Конституции Российской Федерации закрепляют ее многонациональный народ как единственный источник власти в России. Осуществления такого права населением в Российской Федерации является народовластие, в том числе через органы местного самоуправления.
В свою очередь согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления [1]. Следовательно, основной формой реализации народовластия через органы местного самоуправления является непосредственная (прямая) демократия.
Этимологически непосредственная демократия - это демократия без посредников, т.е. это участие населения без избираемых представителей, соответствующих органов или должностных лиц. С помощью институтов непосредственной демократии население максимально приближено к осуществлению власти [2, с. 16].
Формы осуществления непосредственной демократии закреплены положениями главы 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Одной из форм прямой демократии являются муниципальные выборы, которые
также охватывают выборы главы муниципального образования. Значение таких выборов неоспоримо велико и играет большую роль в осуществлении местного самоуправления населением.
В соответствии со ст. 36 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования [3]. Следовательно, стоит отметить, что в российском законодательстве отсутствует термин «мэр города», однако традиционно под ним принято понимать главу муниципального образования, который либо возглавляет местную администрацию, либо является главой местной администрации. В то время как «сити-менеджер» - лицо, которое является главой местной администрации, но при этом не является главой муниципального образования.
Согласно положениям названной статьи глава муниципального образования может избираться как на муниципальных выборах непосредственно населением муниципального образования, так и представительным органом муниципального образования из своего состава.
В 2015 году к числу уже существующих был введен новый способ выбора главы муниципального образования: избрание
представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией. Предполагалось, что такая форма избрания устранит риск двоевластия и конфликта по линии глава муниципального образования - сити-менеджер [4].
Несомненно, реформа местного самоуправления в Российской Федерации не могла не повлиять на порядок избрания глав муниципального образования. Проанализировав 109 городов России (80 административных центров субъектов Российской Федерации, являющихся муниципальными образованиями, 29 городских округов с численностью населения свыше 200 тыс. человек, не являющихся региональными столицами) стоит отметить изменения в способах назначения глав муниципальных образований.
Так, в 2008 году большинство мэров городов России, а именно 73%, были избраны путем прямого избрания населением на выборах, соответственно доля «назначенных» губернаторов составляла 27% (включая особый порядок назначения мэра города Грозный в 2008 г.). Резкие изменения произошли в 2014 году, когда большинство глав муниципальных образований начали назначаться по конкурсу. В связи, с чем процент избранных населением мэров сократилось с 73% (2008 г.) до 40% (2014 г.) [4, с. 9].
Кроме того, в 2014 год отмечается пик распространения модели сити-менеджера: 26% - 2008 г.; 57% - 2014 г. [4, с. 7].
В настоящее ситуация с народными избранниками на местных уровнях обстоит не лучше. Всего в 10 городах России из 109 на сегодняшний день действуют мэры, которые были избранны на прямых выборах. Таким образом, в 2021 год процент мэров избранных на прямых выборах сократился до 9%, а процент назначенных глав муниципального образования вырос до 91%. Кроме того в 2021 году в Российской Федерации существует всего 7 городов, где жители могут непосредственно повлиять на выбор мэра города: Абакан, Аналдыр, Новосибирск, Томск, Хабаровск, Улан-Удэ и Якутск.
Наблюдаемая с 2008 по 2021 год тенденция по сокращению института непосредственных выборов глав муниципальных образований негативно влияет сразу на несколько аспектов.
В первую очередь отмена прямых выборов глав муниципальных образований сокращает возможность реализации непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Необходимость и важность прямых выборов глав городских округов подчеркивается тем, что сами граждане, критически оценивая избирательные кампании, могут направлять деятельность органов местного самоуправления, тем самым способствуя развитию муниципального образования [5, с. 149].
Отсюда вытекает следующая актуальная проблема. Назначаемый представительными органами мэр или сити-менеджер подотчетен в первую очередь Совету городского округа, а не населению. Избираемый населением муниципального образования мэр, будучи заинтересованный в переизбрании, чаще всего действует в интересах населения, в соответствии с запросом потенциального избирателя. Как правило, такой мэр выбирает курс социальный политики, а денежный средства распределяются на социальные блага - образование, здравоохранение, борьба с безработицей и т.д. В то время как назначаемый мэр ориентируется на задачи, поставленные региональной властью. Кроме того часть экспертов считает, что кандидаты на прямых выборах чаще склонны включать в свои предвыборные программы неосуществимые обещания, вследствие чего есть шанс избрания некомпетентного человека, популиста.
Другим аргументом, который высказывают против избрания глав муниципального образования на прямых выборах, является эффективность управления муниципальным образованием. На фоне избрания кандидата народом, который, как упоминалось выше, в некоторых случаях может быть некомпетентен, модель профессионального управленца городом, т.е. сити-менеджера, имеющего специальные знания, выглядит эффективнее.
Однако согласно аналитическому докладу Центра перспективных управленческих решений результаты реформы местного самоуправления в Российской Федерации говорят об обратном.
Так, при переходе от модели избираемого к модели назначаемого мэра в первую очередь ожидалось повышение уровня эффективности, рост качества управления муниципальным образованием в связи с большей подготовленностью назначаемых мэров к решению сложных управленческих задач. Как показывают результаты исследования, в показателях, которые могут характеризовать эффективность управления экономикой муниципалитета, не наблюдается статистически значимой позитивной динамики. В рамках исследования не удалось найти подтверждений того, что назначаемые главы являются более эффективными управленцами, чем избираемые [6, с. 52].
Кроме того, такой переход привел к повышению зависимости муниципальных образований от регионального уровня власти и достраиванию единой властной вертикали на нижнем уровне (между регионом и муниципалитетами) [6, с. 51].
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с посл. изм. и доп. от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Официальный интернет портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pravo.gov.ru/
2. Абдуллина С.И., Аминов И.Р. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении: проблемы теории и практики // Вопросы современной юриспруденции. -2014. - № 37. - С. 16-21.
3. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. ФЗ № 131 (с посл. изм. и доп. от 19 ноября 2021 г. № 376-ФЗ) // Официальный интернет портал правовой информации. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pravo.gov.ru/
4. Гринева Д.Д., Коротеева П.П., Максимов А.Н.,Соснин Д.П., Трудолюбов А.С. Особенности ротации корпуса мэров в современной России. // Официальный сайт Комитет гражданской инициативы. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://komitetgi.ru/
5. Латыпова А.Л., Аминов И.Р. Формы непосредственного волеизъявления населения муниципального образования // Социально-экономические исследования, гуманитарные науки и юриспруденция: теория и практика. - 2016. - № 6. - С. 147-151.
6. Казанцев К.И., Румянцева А.Е. От избрания к назначению. Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России // Центр перспективных управленческих решений. - М.: ЦПУР, 2020. - 67 с.
7. Мнение екатеринбуржцев об актуальных темах городской новостной повестки // Официальный сайт Фонд «Социум». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://fsocium.com/
Недовольны реформой остались также сами жители муниципальных образований. Согласно социологическим опросам большинство граждан Российской Федерации выступают за избрание мэра на прямых выборах. Например, опрос фона «Социум» показал, что 82% жителей г. Екатеринбург поддерживают возвращение прямых выборов мэра [7]. Аналогичного мнения придерживаются жители г. Воронеж, где прямые выборы хотят вернуть 69,3% жителей [8].
Таким образом, отмена прямых выборов главы муниципального образования не привела к достижению поставленных задач в виде повышения эффективности управления муниципальным образованием или повышению доходов муниципалитетов, которые зависят от качества такого управления. Напротив, изменения модели назначения мэра города снизила независимость местного самоуправления, и привело к лишению граждан одной из возможностей осуществления местного самоуправления в форме прямого волеизъявления.
8. Реакция воронежцев на отмену общенародных выборов мэра // Официальный сайт ИОМ «Квалитас». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://qualitas.ru/
PROBLEMS OF CANCELLATION OF DIRECT ELECTIONS OF HEADS OF MUNICIPALITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Y.I. Mufazalova, Bachelor
I.R. Aminov, Doctor of Legal Sciences, Associate Professor Bashkir State University (Russia, Ufa)
Abstract. This article analyzes the existing form of direct implementation of local self-government by the population through municipal elections in the Russian Federation. The problem of appointing the mayor of the city through representative bodies, as well as the implementation of a form of direct democracy, is raised. During the analysis of studies and reports on this topic, a conclusion is made about the results of the reform of local self-government and the effectiveness of the model of the appointed mayor in Russia.
Keywords: local self-government, municipal elections, the head of the municipality, the mayor of the city, direct elections.
