От избрания к назначению. Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

центр

перспективных

управленческих

решений

Аналитический доклад

От избрания к назначению.

Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России

Авторы

Кирилл Казанцев Александра Румянцева

Редактор Михаил Комин

Москва, 2020

Исследования по вопросам государственного управления

УДК 35188 Издается с 2019 года

14 ' ISSN 2713-2137 online

ББК 67.911.121 Ш 17

9 I I ¿.I I О ¿- \ JUUO

Казанцев К.И., Румянцева А.Е.

От избрания к назначению. Оценка эффекта смены модели управления муниципалитетами в России / под ред. МО. Комина;

Центр перспективных управленческих решений. — М.: ЦПУР, 2020. — 67 с. — (Исследования по вопросам государственного управления. — 2020. — Вып. 05)

Центр перспективных управленческих решений

представляет аналитический доклад о последствиях реформы системы управления муниципалитетами в России, осуществленной в период с 2009 по 2018 гг. Ключевым элементом реформы стал переход от модели «избираемого мэра» к моделям «сити-менеджера» и «назначаемого мэра». В докладе на основе собранных данных о социально-экономических характеристиках муниципалитетов осуществлена проверка достижения изначального эффекта реформы, а именно - повышение качества управления муниципалитетом, осуществляемого сити-менеджерами в сравнении с избираемыми мэрами.

Центр перспективных управленческих решений —

аналитический и исследовательский центр, созданный в 2018 году для продвижения в России принципов доказательной политики (evidence-based policy making), а также для поддержки разработки и внедрения изменений с целью повысить эффективность системы государственного управления, включая изменения, происходящие на фоне цифровой трансформации экономики, политики и общества.

Центр исследует проблемы системы государственного управления и политэкономических институтов в России и других странах на территории бывшего СССР, готовит аналитические доклады, обзоры и записки, знакомит с результатами этих исследований органы государственной власти, представителей бизнеса, академического и экспертного сообществ.

Контакты:

г. Москва,

Газетный переулок, дом 3-5,

Автономная

некоммерческая

организация

«Центр перспективных

управленческих решений»

E-mail:

[email protected] www.cpur.ru

977271321300805

ОГЛАВЛЕНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ ОТ М.С. ШКЛЯРУК 4

EXECUTIVE SUMMARY | ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ 5

ВВЕДЕНИЕ 8

Общий контекст исследования 8

Методология 10

Данные 11

Структура доклада 14

1. Муниципальный уровень власти в России:

модели управления и ключевые характеристики 15

1.1. Современные модели организации местного самоуправления 15

1.2. Распространенность моделей управления МО в России:

временной и пространственный аспекты 19

1.2.1. Динамика во времени 19

1.2.2. Динамика в пространстве 22

1.3. Некоторые характеристики муниципального уровня власти в России 25

1.3.1. Доходы и расходы бюджетов муниципальных образований 25

1.3.2. Структура доходов бюджетов муниципальных образований: трансферты 26

1.3.3. Положение глав муниципальных образований 28

2. Оценка влияния моделей организации МСУ

на социально-экономические показатели муниципалитетов 30

2.1. Структура МСУ и стимулы глав муниципалитетов:

теоретические предпосылки и российский контекст 30

2.2. Социально-экономические показатели муниципалитетов,

использованные для проведения оценки достижения эффектов 33

2.3. Дизайн оценки: использование метода Difference-in-Differences 39

2.3.1. Описание метода Difference-in-Differences 39

2.3.2. Формирование экспериментальной и контрольной группы 41

2.3.3. Описание использованной модели и показателей 42

2.4. Результаты оценки 44 ВЫВОДЫ 51 БИБЛИОГРАФИЯ 54 Приложение 1. Релевантность использования DiD для целей исследования 58 Приложение 2. Список переменных и описательные статистики 62 Приложение 3. Проверка на устойчивость (робастность)

полученных результатов оценки 65

ПРЕДИСЛОВИЕ ОТ М.С. ШКЛЯРУК

Местное самоуправление - один из ключевых политических институтов, особенно для государств со столь обширной и разнообразной территорией, как Россия. В таких странах эффективная система государственного управления должна обладать двумя важными свойствами. С одной стороны, решения, которые были приняты на самом верхнем уровне должны быть реализованы на нижних «этажах». Для этого важно взаимопонимание и сотрудничество между федеральными, региональными и местными властями. С другой стороны, местный уровень власти, как наиболее близкий к гражданам, должен обладать достаточным количеством ресурсов для решения проблем своей территории. А в случае невозможности их решить самостоятельно - иметь достаточно стимулов транслировать проблемы на верхние «этажи» власти и добиваться решения там.

Наиболее мощным инструментом сохранения таких стимулов у местных властей являются прямые выборы. Когда мэр или депутат местного собрания понимает, что его политическая карьера зависит от избирателей в его округе или муниципалитете - в буквальном смысле от его соседей - он ставит во главу угла интересы своей территории, не смотря на то, совпадают ли они с интересами региона или вышестоящих властей. Поэтому с позиции политической науки прямые выборы глав местного самоуправления всегда лучше, чем их отсутствие.

Тем не менее могут быть понятны и аргументы сторонников использования различных моделей назначения глав муниципалитетов. В ситуации, когда руководство крупного города думает только о городских и своих личных политических интересах, крайне трудно добиться сбалансированного развития всего региона. Кроме того, логика прямых выборов может подталкивать мэра думать в краткосрочной перспективе, раздувать муниципальные бюджеты перед днем голосования, но создавать тем самым риски для более поступательного развития в будущем.

Стремление снизить эти риски стало основанием реформы МСУ в России. С середины 2000-х гг. прямые выборы постепенно упраздняются во все большем количестве муниципалитетов. ЦПУР, руководствуясь принципами доказательной политики (evidence-based policy-making), решил проверить на данных, к чему привела реформа. Мы поставили себе целью проверить, действительно ли отмена прямых выборов позволила переориентировать муниципальную власть на сотрудничество с регионом. Кроме того, мы попытались понять, удалось ли в результате реформы создать из назначаемых мэров касту профессиональных городских управленцев, которые на более высоком уровне справляются с управлением муниципальной экономикой.

Мария Шклярук

Генеральный директор

Центра перспективных управленческих решений

EXECUTIVE SUMMARY | ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ

В 2003 г. в России был принят Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в России»1 (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ), запустивший реформу управления в муниципалитетах. В рамках реформы изменения проводились в двух направлениях. С одной стороны, стандартизирована работа муниципальных образований (далее — МО), утверждена их классификация и сформулированы определения для управляющих органов местного самоуправления (далее — МСУ), упорядочены границы. С другой стороны, Федеральный закон

№ 131-ФЗ, а также иные нормативно-правовые акты, принятые в его развитие, наделяли муниципалитет правом изменить модель управления МО. Вместо избираемого мэра во главе местной администрации мог встать сити-менеджер, который не избирался населением напрямую, а получал власть в результате отбора конкурсной комиссией. В дальнейшем эта модель получила свое развитие в виде модели назначаемого мэра, при которой и главой муниципального образования, и главой местной администрации является один человек, получающий пост по решению конкурсной комиссии.

Данное исследование делает попытку оценить последствия этой части реформы МСУ в России, а именно: переход большинства муниципалитетов с модели «избираемый мэр» на модели «сити-менеджер» и «назначаемый мэр». Оценка была связана с проверкой достижения двух ожидаемых эффектов от смены модели:

• создания условий для постепенного встраивания МСУ

в вертикаль российской системы государственного управления

через снижение автономии муниципалитетов и их ориентацию на большее сотрудничество с региональными властями;

• повышения эффективности управления муниципальным образованием через большую профессионализацию сити-менеджеров и назначаемых мэров по сравнению с избираемыми.

Для проведения подобной оценки на количественных данных был использован метод Difference-in-differences, позволяющий проследить влияние факта смены модели управления МО на социально-экономические показатели муниципалитета, при этом исследуемый фактор был отделен от иных (общее состояние экономики МО, наличие или отсутствие ресурсов, изменения в демографических показателях МО и т.д.).

1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/186367/#ixzz6GzDhtjMJ

Для оценки были собраны и обработаны данные двух типов:

• динамика социально-экономических показателей в российских муниципалитетах в период с 2006 по 2018 г. (источник — База данных показателей муниципальных образований Росстата);

• динамика изменения моделей управления МО («избираемый мэр», «сити-менеджер», «назначаемый мэр») с 2006 по 2018 г (источник — уставы муниципальных образований с портала «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»2).

Результаты проведенной оценки позволили сделать следующие выводы.

1. Переход от модели «избираемый мэр» к моделям «сити-менеджер»

и «назначаемый мэр» при управлении муниципальным образованием влияет на социально-экономические показатели муниципалитета. Это влияние значимо и устойчиво. Его удалось обнаружить в показателях, которые характеризуют структуру и объем расходов муниципального бюджета, уровень занятости и зарплат в секторах, связанных с муниципальным уровнем власти, а также в некоторых показателях эффективности управления экономикой и предприятиями на уровне муниципалитета.

2. Переход от модели прямых выборов мэра к моделям назначения привел к снижению автономии муниципальных образований, повышению зависимости от регионального уровня власти и достраиванию единой вертикали власти на нижнем уровне (между регионом

и муниципалитетами). В частности, при смене модели меняются показатели, характеризующие финансовую автономию МО:

• снижается общий объем расходов муниципального образования (на 2,1—6,7%);

• при общем сокращении объема расходов сама структура расходов муниципалитета почти не изменяется; расходы сокращаются в среднем по всем направлениям одинаково;

• снижается общая занятость в организациях муниципальной формы собственности (на 2,7—6,4%);

• уменьшается доля трансфертов, перечисляемых в бюджет МО (на 11%).

3. Доказательств роста эффективности управления МО при отказе от прямых выборов мэра и переходе к моделям сити-менеджера и избираемого мэра не обнаружено. В частности, смена модели сопровождается следующими

2 Тексты уставов были предоставлены Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации.

характеристиками показателей, по которым можно оценивать качество управления

экономикой МО:

• отсутствуют статистически значимые изменения в показателях, характеризующих доходы муниципалитета, причем как налоговые и неналоговые доходы МО, так и доходы

от управления муниципальной собственностью;

• сокращается объем инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности;

• отсутствуют статистически значимые изменения в объеме инвестиций в основной капитал, осуществляемых организациями, находящимися на территории муниципалитета;

• отсутствует статистически значимая позитивная динамика в показателях доли водопроводной сети, нуждающейся в замене и доли семей, успешно получивших жилые помещения в рамках социальных программ.

ВВЕДЕНИЕ3

Общий контекст исследования

В послании Президента Федеральному Собранию 2020 г. Владимир Путин призвал «закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, [и] выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами»4. В марте 2020 г Государственной Думой был принят законопроект № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», который внес соответствующие поправки в Конституцию РФ5, подтвержденные результатами общероссийского голосования6 01.07.2020. Ключевая поправка, касающаяся муниципального управления, была внесена в виде п. 3. ст. 132 Конституции: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». Смысл поправок и самого термина «единая система публичной власти» экспертами объясняется7 как продолжение проводившейся в последние годы политики ослабления автономии местного самоуправления и смещения баланса в принятии управленческих решений от местного уровня в пользу уровня субъектов РФ и федерального центра.

В соответствии с подписанной в 1998 г РФ Европейской хартией местного самоуправления8, в течение 1990-х гг политика государства была направлена на увеличение независимости МСУ от региональных и федеральных властей. Однако начиная с 2000-х гг. тренд изменился. В 2003 г. был принят9 Федеральный закон № 131-Ф3 10, который должен был решить две проблемы, проявившиеся в предыдущие годы:

1. конфликты между губернатором и мэрами крупных (часто столичных) городов в рамках одного региона;

2. сложную и разнородную структуру управления муниципальными образованиями в России.

3 Авторы искренне благодарят за помощь при проведении исследования и подготовке данного доклада А.С. Смирнову, Ю.Н. Даценко, М.А. Завадскую, А.Н. Максимова, С.Н. Шкеля, С.А. Соснина, П.В. Панова, Э. Маркварта.

4 Послание Президента Федеральному Собранию. 15.01.2020. URL: http/kremlin.ru/events/president/news/62582

5 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти. URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7

6 http://www.cikrf.ru/analog/constitution-voting/

7 См., напр.: Что поправки в Конституцию меняют в судьбе местного самоуправления? / Ведомости. 2020. 24. апр. URL: https://www. vedomosti.ru/opinion/articles/2020/01/24/821369-popravki-v-konstitutsiyu

8 Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122. URL: http://base.garant.ru/2540485/

9 Полностью вступил в силу с 01.01.2009.

10 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/186367/#ixzz6GzDhtjMJ

Вторая проблема была решена за счет стандартизации МСУ: утверждена классификация муниципальных образований и сформулированы определения для управляющих органов МСУ. В итоге территории стали разделяться на пять типов муниципальных образований: муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, а также городские и сельские поселения, которые являются составляющими частями муниципальных районов.

На решение первой проблемы было направлено внедрение в управление муниципальным образованием модели сити-менеджера (а в дальнейшем — модели назначаемого мэра), которая значительно повысила возможность губернаторов влиять на местное самоуправление. Если раньше главы местного уровня избирались населением, то теперь глава мог быть избран из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, формируемой при участии органов власти субъекта РФ. Таким образом, переход от прямых выборов глав муниципалитетов к модели сити-менеджера должен был снизить автономию МСУ, ориентируя муниципалитеты на большее сотрудничество с региональными властями и создавая условия для постепенного встраивания МСУ в вертикаль российской системы государственного управления11.

Еще одним важным последствием смены модели управления МО представители российской политической элиты неоднократно называли12 ожидаемое повышение эффективности управления муниципальным образованием. Ряд региональных законов13, принимаемых в развитие реформы, также содержал прямые отсылки к росту эффективности работы органов МСУ в случае смены модели. Предполагалось, что назначение глав муниципальных образований по конкурсу (а не вследствие выборных процедур) позволит повысить слаженность работы муниципальных и региональных властей, а также в целом поднимет качество управления муниципалитетом из-за большей подготовленности назначаемых мэров к решению сложных управленческих задач.

Данный доклад посвящен оценке последствий муниципальных реформ, запущенных Федеральным законом № 131-Ф3 и другими нормативно-правовыми актами, принятыми в его развитие. В рамках доклада сделана попытка ответить на вопрос: действительно ли смена модели избрания главы МО (переход от модели избираемого мэра к моделям сити-менеджера и назначаемого мэра) привела к снижению автономии муниципального уровня власти при повышении эффективности управления муниципальными образованиями?

11 Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2010. Т. 6. № 4. С. 130—151.

12 См., напр.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. 12.12.2013. URL: http/kremlin.ru/events/ president/news/19825; Местной реформе потребуется продолжение // Коммерсант. 2014. 27 нояб. URL: https/www.kommersant.ru/ doc/2619682

13 См., напр.: Пояснительная записка к проекту закона Свердловской области «О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных

на территории Свердловской области». URL: http://zsso.ru/upload/site1/f05iAP9G2C.pdf

Методология

Влияние формы избрания главы муниципального образования на эффективность управления муниципалитетом проявляется через следующий механизм:

• смена модели избрания главы МО (например, переход от прямых выборов к назначению) влияет на стимулы действий главы МО через изменение в системе политической подотчетности;

• в результате изменения стимулов меняется проводимая главой МО социально-экономическая политика в рамках данного муниципалитета;

• изменение политики отражается на динамике отдельных социально-экономических и управленческих показателей в рамках данного муниципалитета.

Таким образом, для оценки эффективности описанной выше муниципальной реформы (в части изменения формы избрания главы МСУ) необходимо проследить причинно-следственную связь между сменой модели управления в МО и последующими изменениями в социально-экономических и управленческих показателях этого муниципалитета. Изначальный замысел реформы предполагал более высокие темпы роста показателей, характеризующих социально-экономическое и управленческое состояние муниципалитета, при переходе с модели избираемого мэра на модели сити-менеджера и назначаемого мэра.

С учетом длительного периода имплементации муниципальной реформы (с 2003 г. по настоящее время), а также значительного количества ненаблюдаемых факторов, влияющих на показатели муниципалитета в этот период, применение некоторых методов выявления причинности затруднено. Поэтому базовым методом исследования выступил метод Difference-inDifferences, позволяющий оценивать направление причинно-следственной (каузальной) зависимости на основе различий между контрольной и экспериментальной группой даже тогда, когда экспериментальная группа формировалась не случайным образом. К контрольной группе в данной ситуации относятся те муниципалитеты, где смена модели управления не произошла (то есть осталась модель избираемого мэра); к экспериментальной группе относятся муниципалитеты, которые в период с 200914 по 2018 г. сменили модель избираемого мэра на модель сити-менеджера или назначаемого мэра.15

В результате применения данного метода в отношении двух групп муниципалитетов (сменивших и не сменивших модель управления) были проанализированы три типа показателей:

14 Нижняя временная граница смены модели в 2009 г. выбрана в связи с ограничениями по наличию данных.

15 Прим. Подробнее про дизайн оценки - см. п. 2.2.

• динамика и структура расходов бюджетов муниципальных образований;

• уровень занятости и зарплат в секторах и организациях, связанных с муниципальным уровнем власти;

• показатели общей эффективности управления экономикой и предприятиями на уровне муниципалитета.

Описанный выше дизайн оценки позволил сделать выводы (1) о наличии прямой связи между сменой модели управления МО и социально-экономическими и управленческими показателями этого муниципалитета; (2) о характере и направлении выявленной связи в части степени независимости муниципального уровня от региональных властей и (3) об эффективности управления МО при смене модели управления МО.

Данные

Для проведения оценки методом 0^егепсечп-0№егепсе8 и формирования выборки для контрольной и экспериментальной группы оцениваемых МО требовались данные двух типов:

• динамика социально-экономических и управленческих показателей, в российских муниципалитетах в период с 2006 по 2018 г.;

• динамика преобразований в управленческой структуре (в частности, в модели избрания главы администрации МО) в российских муниципалитетах с 2005 по 2018 г.

Сведения, в наиболее полном виде характеризующие состояние российских муниципалитетов, содержатся в Базе данных показателей муниципальных образований (БДМО), собираемой Росстатом. БДМО содержит информацию по более чем 500 показателям в период с 2006 г. по настоящее время, однако ее форма представления на сайте не позволяет получить данные для анализа в необходимом для этого виде. Поэтому для сбора этих сведений в рамках исследования был использован инструмент парсинга. Собранные данные прошли предобработку в части выявления несоответствий, ошибок ввода, пропусков значений и т.д. Все подобные ошибки были исправлены, чтобы сформировать максимально полные временные ряды по каждому из российских муниципалитетов16.

16 «База данных муниципальных образований». Источник: Росстат; обработка: Инфраструктура научно-исследовательских данных, АНО «ЦПУР», 2020. (Ссылка на набор данных: https://data-ln.ru/data-catalog/datasets/115/)

Описание предобработки массива данных БДМО

1. Показатели муниципальных образований, содержащиеся в БДМО, существенно различаются по количеству наблюдений в них и периодам наблюдений. Несмотря на то что наиболее ранним годом наблюдения является 2006 г., за 2006—2007 гг. набор доступных переменных крайне ограничен. В целях анализа целесообразно использовать 2008 г. как наиболее ранний.

2. Изначальный массив БДМО Росстата содержит различные названия для одних и тех же сущностей. Например, один и тот же муниципальный район в определенные годы может именоваться в базе своим официальным названием, в другие — через название административного центра населенного пункта. По некоторым переменным за период сбора данных менялись единицы измерения (пример: расходы бюджета в расчете на одного жителя МО в 2008 г. считались в тысячах рублей, а после — в рублях), но некоторые МО продолжали сдавать отчетность в прежних единицах измерения. Все подобные несоответствия в обработанном массиве были вручную исправлены.

3. Изначальный массив БДМО содержит ошибки ввода, которые выражаются в нетипично больших или малых значениях. Предобработка в этом случае включала:

• для всех переменных, имеющих реальное выражение, были отброшены по 1% самых больших и малых значений;

• для всех переменных, выраженных в долях и процентах, была проведена проверка, не выходят ли они за пределы промежутка между 0 и 100, если выходили, то эти значения удалялись.

4. Изначальный массив БДМО содержит значительное количество пропусков в переменных,

что сильно сокращает размер возможной выборки. В рамках предобработки в отношении медленно трансформирующихся переменных, имеющих однозначный тренд (например, «количество обучающихся»), была использована простая линейная интерполяция между временными периодами. Такая же процедура была применена к переменной «среднегодовая численность населения» после заполнения пропусков в ней с помощью переменной «оценка численности населения». Для ряда контрольных переменных, использованных в рамках данного исследования, были применены методы многомерного заполнения пропусков с учетом иерархической структуры данных. Для получения более точных оценок была реализована стандартная пошаговая процедура, разработанная

Д. Рубином17. На первом этапе было сгенерировано пять наборов данных с заполнением пропусков только в контрольных переменных. На втором — произведена оценка моделей на всех пяти массивах. Далее эти оценки агрегируются. В качестве проверки на устойчивость мы оценили модели на изначальных данных с пропусками.

5. Для сравнения бюджетов и инвестиций между различными муниципалитетами необходимо учитывать покупательную способность денег. С этими целями в рамках предобработки данных был рассчитан коэффициент покупательной способности для каждого региона на основе собираемого Росстатом показателя «стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг». За единицу был взят уровень цен в Москве, а коэффициенты для регионов рассчитывались как отношение стоимости фиксированного набора товаров и услуг к его стоимости в Москве. Расчет коэффициента на основе этого показателя отражает различия между регионами лучше, чем стоимость потребительской корзины, потому что входящие в данный набор товары и услуги одинаковы во всех регионах, в то время как состав потребительской корзины может достаточно сильно разниться, потому что устанавливается региональными органами. Кроме того, все переменные в денежном выражении из номинальных были преобразованы в реальные значения, то есть с поправкой на инфляцию.

17 Rubin D.B. Multiple imputation for nonresponse in surveys. New York: Wiley, 1987. 258 p.

Второй блок данных, необходимых для проведения исследования, — информация об используемых в российских муниципалитетах моделях управления

(в частности, схема избрания главы муниципальной администрации) за период с 2005 по 2018 г. В России отсутствует единый источник информации по применяемым моделям — ежегодные доклады Министерства юстиции РФ о состоянии местного самоуправления и деятельности по развитию его организационных и правовых основ содержат только агрегированные значения по регионам. Поэтому для сбора дезагрегированной информации были использованы уставы муниципальных образований с портала «Нормативные правовые акты в Российской Федерации»18 за временной период с 2006 по 2018 г. Тексты уставов были предоставлены Научным центром правовой информации при Министерстве юстиции РФ. Общий объем составил более 370 тысяч текстовых документов. Для извлечения информации из текстов уставов МО был разработан специальный автоматический алгоритм распознавания регулярных слов и выражений в массиве текстов.

Алгоритм определения моделей управления в МО на основе текстов уставов

Автоматическое извлечение информации о моделях избрания главы МО из текстов уставов муниципалитетов включал в себя несколько этапов:

1. Для составления стартового словаря распознаваемых слов и выражений случайно были выбраны 100 муниципалитетов. Для них были закодированы порядок избрания глав администраций, глав МО и председателей местных представительных органов. Вместе

с присвоенными им кодами был составлен список фраз, позволявших определить, какая модель используется в МО. На основании этого списка были сформулированы регулярные выражения, встречающиеся в уставах.

2. С помощью автоматизированного поиска регулярных выражений по текстам уставов были определены модели в 93% муниципальных районов и городских округов в период с 2005 по 2018 г. Для оставшихся 7% наблюдений необходимая информация была закодирована вручную. Для части МО в Челябинской области, Красноярском крае и ряде других регионов не удалось найти старые версии текстов уставов, поэтому они были исключены из дальнейшего анализа.

3. Во избежание ошибок кодирования при автоматизированном подходе была проведена дополнительная проверка распознанных значений. Проверка проводилась с помощью сравнения полученных данных (1) с моделями, предписанными муниципалитетам в соответствии с региональными законами, принятыми после поправок к Федеральному закону от 23.06.2014

№ 165-ФЗ19; (2) с информацией, содержащейся в докладах о состоянии местного самоуправления и деятельности по развитию его организационных и правовых основ Министерства юстиции РФ. В результате проверки процент возможных ошибок был оценен как незначительный.

18 Портал «Нормативные правовые акты в Российской Федерации. URL: http://pravo.minjust.ru/

19 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http/www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164503/

В результате применения алгоритма поиска регулярных выражений была получена по годовая информация о применяемых в МО моделях управления

(в частности, модели избрания главы муниципальной администрации) для всех муниципальных районов и городских округов в России за 2006—2018 гг.20.

В целях исследования была сформирована переменная, описывающая модель управления в МО, зафиксированная в уставе муниципалитета на начало каждого календарного года. При помощи этой переменной можно установить, был ли переход от одной модели управления к другой, и если да, то в какой год он произошел.

Структура доклада

Глава «Муниципальный уровень власти в России: модели управления и ключевые характеристики» содержит описание современных моделей организации местного самоуправления, их распространение с 2006 по 2018 г. на территории РФ, а также приводит сопоставление экономических и отдельных управленческих характеристик МСУ на сегодняшний день, важные для понимания контекста последующего анализа

Глава «Оценка влияния моделей организации МСУ на социально-экономические показатели муниципалитетов» описывает теоретические предпосылки исследования, обосновывает использованный метод анализа и социально-экономические показатели муниципалитетов, на которых была выстроена оценка. Также эта глава содержит основные результаты проведенной оценки.

20 В целях исследованиях в итоговую выборку муниципальных районов и городских округов попали только те МО, в которых в 2008 г. применялась модель прямых выборов мэра или главы муниципальной администрации.

1. Муниципальный уровень власти в России: модели управления и ключевые характеристики

1.1. Современные модели организации местного самоуправления

Базовое предположение исследования состоит в том, что связь между сменой модели управления в МО и социально-экономическими показателями этого муниципалитета зависит от модели политической подотчетности и набора управленческих стимулов у ключевых акторов местного самоуправления. Поэтому для прояснения того, каким образом работает та или иная модель подотчетности в зависимости от институциональной структуры МСУ, необходимо описать типовую структуру и распространенные сегодня модели управления муниципальным образованием.

Типовая структура органов МСУ обычно состоит из следующих элементов:

• представительный орган власти муниципального образования — институт законодательной власти в МО, например совет депутатов, местная дума;

• председатель представительного органа власти (спикер) — человек, осуществляющий организацию деятельности представительного органа; чаще всего он избирается представительным органом (депутатами) из своего состава;

• администрация муниципального образования — исполнительно-распорядительный орган МО, институт исполнительной власти;

• глава администрации — человек, осуществляющий организацию деятельности администрации МО; фактически это глава исполнительной власти МО;

• глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, обладающее полномочиями по решению всех вопросов местного значения.

Модель управления МО определяется соотношением властных полномочий между указанными выше акторами местного самоуправления, а также установленными способами получения ими властных полномочий (избрание на прямых выборах, избрание из числа депутатов, назначение и т.д.).

Современная версия Федерального закона № 131-ФЗ предполагает пять моделей управления МО, однако на практике широкое распространение получили только четыре из них. Различия между этими четырьмя моделями можно описать с помощью двух контрольных вопросов (критериев).

• Проводятся ли прямые выборы главы МО?

• Кто занимает должность главы МО: глава администрации

или председатель представительного органа власти (спикер)?

Ответы на два этих вопроса также позволяют определить доминирующую модель политической подотчетности в рамках данной модели управления МО (то есть ответить на вопрос, перед кем прежде всего отчитываются глава МО и глава администрации МО).

Таблица 1. Основные виды моделей управления МО

Источник: ЦПУР

1. Модель «избираемый мэр» (появилась в России до разработки Федерального закона № 131-ФЗ).

• Проводятся ли выборы главы МО? Да.

• Кто занимает должность главы МО (и главы администрации МО)? Глава МО избирается на прямых всеобщих выборах жителей муниципального образования. Глава МО является одновременно главой администрации МО, то есть обладает всей полной исполнительной власти.

• Перед кем отчитывается глава МО (и глава администрации МО)? Модель характеризуется максимальным уровнем политической подотчетности главы МО населению, поскольку граждане определяют главу через процедуру прямых выборов. Также модель характеризуется наибольшим уровнем независимости МО от региональных

властей, поскольку губернатор и региональные элиты не обладают прямыми рычагами влияния на местную администрацию.

2. Модель «сити-менеджер» (введена Федеральным законом № 131-ФЗ в 2003 г.).

• Проводятся ли прямые выборы главы МО? Нет.

• Кто занимает должность главы МО (и главы администрации МО)? Должность главы МО занимает спикер местного представительного органа власти, который избирается депутатами из состава этого представительного органа. Глава администрации (так называемый сити-

Сити-менеджер + избираемый Сити-менеджер спикер

Избираемый мэр

Назначаемый мэр

менеджер) выбирается из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, которая на 2/3 состоит из депутатов представительного органа власти МО и на 1/3 из представителей, назначаемых органами власти субъекта РФ, к которому относится данное МО.

• Перед кем отчитывается глава МО (и глава администрации МО)? Модель характеризуется подотчетностью главы МО и главы администрации МО одновременно представительному органу власти МО и органам власти субъекта РФ. В отсутствие прямых выборов

и персональной ответственности перед населением политическая подотчетность главы МО и главы администрации МО населению достаточно низкая. Также модель характеризуется довольно слабой автономией МО, так как у органов власти субъекта РФ есть рычаги прямого влияния на главу администрации МО (сити-менеджера) через участие в формировании конкурсной комиссии по его выбору.

3. Модель «назначаемый мэр» (введена в результате поправок в Федеральный закон № 131-Ф3, внесенных Федеральным законом № 165-ФЗ21 в 2014 г.).

• Проводятся ли прямые выборы главы МО? Нет.

• Кто занимает должность главы МО (и главы администрации МО)? Должность главы МО и главы администрации МО занимает один и тот же человек, который избирается конкурсной комиссией. Комиссия состоит на 14 из депутатов представительного органа власти МО и еще на 14

из представителей, которых определяет губернатор субъекта РФ.

• Перед кем отчитывается глава МО (и глава администрации МО)? Модель характеризуется подотчетностью главы МО одновременно представительному органу власти МО и губернатору субъекта РФ. В отсутствие прямых выборов и персональной ответственности перед населением политическая подотчетность главы МО населению достаточно низкая. При этом по сравнению с моделью сити-менеджера степень подотчетности органам власти субъекта РФ

в данной модели более выражена. Также модель характеризуется наиболее низким уровнем независимости МО от региональных властей, так как у губернатора субъекта РФ есть рычаги прямого влияния на главу МО через участие в формировании конкурсной комиссии по его выбору (фактически есть возможность заблокировать назначение на пост главы МО той или иной кандидатуры).

4. Модель «сити-менеджер + избираемый спикер» (введена Федеральным законом № 131-ФЗ в 2003 г.).

21 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». ияи http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164503/

• Проводятся ли прямые выборы главы МО? Да.

• Кто занимает должность главы МО (и главы администрации МО)? Должность главы МО занимает спикер местного представительного органа власти, который (в отличие от модели «сити-менеджер») избирается не из состава депутатов МО, а на прямых выборах населением. Глава администрации

(так называемый сити-менеджер) выбирается из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией, которая на 2/3 состоит из депутатов представительного органа власти МО и на 1/3 из представителей, назначаемых органами власти субъекта РФ, к которому относится данное МО.

• Перед кем отчитывается глава МО (и глава администрации МО)? Модель характеризуется подотчетностью главы МО и главы администрации МО одновременно представительному органу власти МО и органам власти субъекта РФ. Прямые выборы главы МО (спикера представительного органа власти МО) повышают степень персональной ответственности и уровень подотчетности главы МО населению. Однако имеющийся разрыв в полномочиях по управлению ресурсами — они сосредоточены у главы администрации МО, который определяется конкурсной комиссией, а не населением, — не приводит к существенной смене модели политической подотчетности. Глава МО в рамках данной модели является формальной фигурой, не обладающей реальными полномочиями22, что позволяет исполнительной власти субъекта РФ использовать имеющиеся прямые рычаги влияния на главу администрации МО и ограничивать степень автономии муниципалитета.

Все вышеперечисленные модели применяются в муниципальных районах, городских округах и городских поселениях. В сельских поселениях один человек может совмещать сразу три должности: глава муниципального образования, глава администрации, спикер представительного органа власти. При этом избираться такой глава может и на прямых выборах, и по конкурсу, и из состава представительного органа. Кроме того, в некоторых малонаселенных сельских поселениях полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

В целях дальнейшего анализа модель «сити-менеджер + избираемый спикер» была включена в одну группу наблюдений с моделью «сити-менеджер», поскольку данные модели схожи по двум интересующим нас характеристикам: подотчетности главы администрации и степени независимости муниципалитета от властей субъекта РФ.

22 Подробнее об этом можно ознакомиться на примере кейса избрания главой Екатеринбурга Е.Ройзмана и политическим последствиям этого избрания (Ройзман объявил об отставке с поста главы Екатеринбурга // Ведомости. 2018. 22 мая. иЯ1_: ЬДрэ:// www.vedomosti.ru/politics/articles/2018/05/22/770255-roizman-obyavil-ob-otstavke-s-posta-mera-ekaterinburga)

1.2. Распространенность моделей управления МО в России: временной и пространственный аспекты

1.2.1. Динамика во времени

Общую тенденцию в динамике изменения моделей управления муниципалитетами23 в России можно проследить по рис. 1, который охватывает политические преобразования во всех городских округах и муниципальных районах России с 2006 по 2018 г.

Рисунок 1. Динамика распространения моделей управления МСУ в 2006, 2009, 2015 и 2018 гг., процент муниципальных образований первого уровня

2006

2009

100%

75%

50%

25%

0%

2015

2018

100%

75%

50%

25%

0%

Городской округ, городской округ с внутригородским делением

Муниципальный район

Городской округ, городской округ с внутригородским делением

Муниципальный район

Избираемый мэр

Сити-менеджер

Назначаемый мэр

Данные отсутствуют

Источник: расчеты ЦПУР на основании текстов уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 г

23 Приведенные здесь и далее расчеты сделаны с учетом городских округов, городских округов с внутригородским делением и муниципальных районов.

На протяжении 2000-х гг. наиболее распространена была модель избираемого мэра. В период с 2012 по 2016 г. стала преобладать модель сити-менеджера и начинала развиваться модель назначаемого мэра. К 2018 г. модель избираемого мэра была фактически вытеснена из городских округов и городских округов с внутригородским делением, а в муниципальных районах доля данной модели не превышала 20% от общего количества муниципальных образований. При этом наибольшее распространение получила модель назначаемого мэра, которая постепенно заменяла и модель избираемого мэра, и модель сити-менеджера.

К 2018 г. распределение моделей управления в муниципальных образованиях первого уровня выглядело следующим образом:

• модель «избираемый мэр» используется в 13% МО;

• модель «сити-менеджер» используется в 31% МО;

• модель «назначаемый мэр» используется в 56% МО.

Переход от модели избираемого мэра к модели сити-менеджера, происходивший в период с 2006 по 2014 г. был относительно плавным. В то же время переход к модели назначаемого мэра после 2014 г. произошел более резко (рис. 2).

Рисунок 2. Динамика распространения моделей управления МСУ в 2006—2018 гг., число муниципальных образований первого уровня

Избираемый мэр Сити-менеджер Назначаемый мэр Данные отсутсвуют

Источник: расчеты ЦПУР на основании текстов уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 г

Подобная разница, вероятно, связана с возникновением в Федеральном законе от 23.06.2014 № 165-ФЗ24 (вносившем поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ) инструмента рекомендации (предписания) модели управления, которую необходимо принять МО. Такая рекомендация содержалась в статьях законов субъектов РФ (Архангельская область25, Краснодарский край26), там же пояснялся тип управления МО и устанавливался перечень населенных пунктов, которые не могли сами себе выбрать тип управления, а обязаны были принять ту или иную указанную модель.

Наиболее часто встречающиеся варианты подобных предписаний:

• без четкого списка — предписания, которые содержат общие положения о рекомендуемой процедуре выбора главы МО и главы администрации МО,

но при этом в них нет перечня конкретных МО (кроме закрытых административно-территориальных образований), на которые распространяются данные рекомендации; такой вариант фактически оставляет муниципалитетам возможность самостоятельного выбора модели управления;

• с четким списком — предписания, которые содержат рекомендации

по использованию определенной модели управления МО, адресованные конкретному перечню муниципалитетов в рамках данного региона;

• с набором условий — предписания, которые содержат рекомендации по использованию конкретной модели управления МО в случае, если муниципалитет обладает определенным набором характеристик. Например, наиболее распространенный случай такого предписания — обязанность МО выбрать модель назначаемого мэра, если муниципалитет является административным центром муниципального района. Другими определяющими форму управления МО характеристиками могут выступать: доля трансфертов

в бюджет МО (Тверская область), пограничное с другой страной географическое положение МО (Мурманская область), численность населения (Магаданская область, Камчатский край, Сахалинская область), количество полномочий, которыми наделены органы МСУ (Пермский край, Алтайский край, Республика Удмуртия), расположение на территории МО суда общей юрисдикции (Кемеровская область, Пермский край, республика Удмуртия).

24 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http/www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164505/

25 Например, в законе Архангельской области от 25.09.2004 № 259-внеоч.-ОЗ «О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления». В п. 1.1 ст. 1.2 устанавливается, что «глава городского поселения Архангельской области (далее — городское поселение), за исключением случая, предусмотренного пунктом 4 настоящей статьи, избирается представительным органом городского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского поселения, и возглавляет местную администрацию городского поселения». Далее в п. 1.2 указывается, что полный перечень таких городских поселений содержится в Приложении 4. URL: http://docs.cntd.ru/document/962010276

26 Краснодарский край в законе от 07.06.2004 № 717-КЗ «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» (с изменениями на 5 июля 2020 г.) определил в п. 2 ст. 29, что «глава муниципального района, муниципального округа, городского округа, поселения, являющегося административным центром муниципального района, избирается тайным голосованием представительным органом соответствующего муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Решение об избрании главы муниципального образования принимается на заседании представительного органа большинством голосов от установленного числа депутатов». URL: http://docs.cntd.ru/document/461607217

В ряде субъектов РФ подобных рекомендаций (предписаний) разработано не было. 1.2.2. Динамика в пространстве

Соотношение использования трех моделей управления МО неравномерно представлено и по территории РФ — в границах Федеральных округов (рис. 3). Например, на Дальнем Востоке на всем рассматриваемом временном отрезке наиболее полно сохраняется модель избираемого мэра. В то же время на Северном Кавказе модель избираемого мэра в принципе не получила большого распространения.

Рисунок 3. Динамика распространения моделей управления МО по федеральным округам с 2006 по 2018 г, %

Дальневосточный ФО Приволжский ФО Северо-Западный ФО Северо-Кавказский ФО

Сибирский ФО

Уральский ФО

Центральный ФО

Южный ФО

100% 75% 50% 25%

0%

I

2006 2010 2014 2018 2006 2010 2014 2018 2006 2010 2014 2018 2006 2010 2014 2018

Избираемый мэр Сити-менеджер Назначаемый мэр Данные отсутсвуют

Источник: расчеты ЦПУР на основании текстов уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 г

На разницу в распространении моделей управления МО по территории России влияет фактор пространственной диффузии, когда переход муниципалитета от одной модели к другой зависит от поведения соседей и факта принадлежности к тому или иному субъекту РФ.

Например, если в одном регионе произошел повсеместный переход всех типов муниципальных образований с одной модели на другую, то в соседнем

регионе, вероятно, произойдут такие же изменения27. Подобное влияние фактора пространственной диффузии можно проследить на примере регионов Центрального федерального округа (рис. 4). В этих регионах переход с одного типа модели на другой происходил равномерно, от региона к региону: сначала наиболее распространена была модель избираемого мэра с очаговым проникновением модели сити-менеджера, затем модель сити-менеджера стала распространяться, причем именно из первоначальных «очагов». Начиная с 2015 г. муниципалитеты нескольких соседних регионов почти одновременно перешли на модель назначаемого мэра.

Рисунок 4. Пример перехода на различные модели управления МО в Центральном Федеральном округе (2006, 2014, 2015, 2018 гг.)

2006 2014

Избираемый мэр Сити-менеджер Назначаемый мэр Данные отсутсвуют

Источник: расчеты ЦПУР на основании текстов уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 г

В то же время регионы с сильной исполнительной вертикалью власти могут избегать изменения моделей управления МО, даже несмотря на то, что соседние с ними регионы

27 Gel'man V., Lankina T. Authoritarian versus democratic diffusions: explaining institutional choices in Russia's local government // PostSoviet Affairs. 2008. Vol. 24. Iss. 1. P. 40—62. URL: https://doi.org/10.2747/106 0-586X.24140

и муниципалитеты используют другие модели или массово меняют их. Например, такая ситуация сложилась в Приволжском федеральном округе у республик Татарстан и Башкортостан (рис. 5). Модель сити-менеджера была наиболее распространена в муниципалитетах данных регионов на протяжении 2000-х гг., тогда как у соседей в этот период наиболее популярной была модель избираемого мэра. Кроме того, к 2018 г., когда большинство соседних регионов перешли на модель назначаемого мэра, республики также сохранили в своих муниципалитетах модель сити-менеджера.

Рисунок 5. Пример перехода на различные модели управления МО в Приволжском Федеральном округе (2006, 2014, 2015, 2018 гг.)

2006

2014

2015

2018

Избираемый мэр Сити-менеджер Назначаемый мэр Данные отсутсвуют

Источник: расчеты ЦПУР на основании текстов уставов муниципальных образований с 2006 по 2018 г

1.3. Некоторые характеристики муниципального уровня власти в России

1.3.1. Доходы и расходы бюджетов муниципальных образований

Одна из определяющих характеристик местного самоуправления в России — его существенная недофинансированность. Доля расходов и доходов муниципальных бюджетов от всего государственного бюджета в среднем в России составляет 12,3% и 11,4% соответственно. Эти показатели существенно ниже, чем у других стран (таблица 2). Особенно большим выглядит разрыв по средней доле МСУ в государственном бюджете среди стран, относящихся к категории государств с высоким уровнем дохода (почти в два раза). В группе стран с доходами выше среднего (к этой категории относится и Россия) доля МСУ по объему расходов и доходов также ниже примерно на треть.

Таблица 2. Сравнение доли объемов расходов и доходов бюджетов МСУ в России и других странах, % от консолидированного бюджета (средние значения за 2016—2018 гг.)

Показатель Россия Все страны Федеративные страны Унитарные страны Страны с высоким доходом Страны с доходом выше среднего

Расходы 12,3 18,7 13,5 19,5 20,9 17,3

Доходы 11,4 19,7 14,5 20,6 21,8 18,2

Источник: World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. (URL: http://www.oecd.org/cfe/regionaldevelopment/Observatory-on-Subnational-Government-Finance-and-Investment.htm); Результаты мониторинга местных бюджетов (URL: https://minfin.gov.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/ Monitoring_local/results/); Министерство Финансов РФ, расчеты: ЦПУР

Кроме того, объемы расходов и доходов бюджетов муниципальных образований находятся в длительной стагнации (рис. 6). Реальные подушевые расходы и доходы муниципальных районов и городских округов за период с 2006 по 2018 r. выросли только на 10,8%, в то время как подушевые расходы всего консолидированного бюджета РФ за этот же период увеличились на 56,1%. Такая разница означает, что с 2006 г. в распоряжении муниципальных образований практически не появилось дополнительных средств по сравнению с бюджетами иных уровней.

Рисунок 6. Медианные расходы и доходы муниципальных районов и городских округов на душу населения в ценах 2018 г, тыс. руб.

50

Расходы Доходы

Источник: База данных показателей муниципальных образований, Росстат, расчеты ЦПУР

1.3.2. Структура доходов бюджетов муниципальных образований: трансферты

Еще одна важная черта российского местного самоуправления — его достаточно низкая финансовая независимость. Большинство средств бюджета муниципалитеты получают от регионов или из федерального бюджета. В среднем в бюджетах российских муниципальных районов и городских округов доля собственных доходов (то есть объем доходов за вычетом субсидий, субвенций и дотаций) составляет около 30% (рис. 7). В то же время в среднем в мире в федеративных государствах эта доля равна 60%, а в унитарных — 48%28. В большинстве случаев дотации требуются муниципальным районам, хотя и в городских округах в последние годы наметилась тенденция на сокращение финансовой независимости.

28 Источник: World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. URL: http://www.oecd.org/cfe/ regionaldevelopment/Observatory-on-Subnational-Government-Finance-and-Investment.htm

Рисунок 7. Медиана доли собственных доходов в бюджетах муниципальных районов и городских округов, %

50

40

30

20

10

0

Городские округа Муниципальные районы

Источник: База данных показателей муниципальных образований, Росстат, расчеты ЦПУР

Кроме того, возможность свободно распоряжаться имеющимися бюджетными ресурсами у российских муниципалитетов также постепенно снижается.

Это происходит в связи с тем, что доля субсидий и субвенций, которые и так составляли большую часть всех трансфертов, поступающих в бюджеты МО, за последние годы увеличивается и в среднем уже превышает 55% от всех доходов бюджета (рис. 8). Отличие субсидий и субвенций в том, что эти трансферты даются под реализацию конкретных вмененных муниципалитетам полномочий, то есть муниципалитеты не могут использовать эти средства по своему усмотрению. В то же время доля дотаций, которые дают муниципалитетам большую свободу распоряжения, с 2006 г. сократилась на 11 п.п., с 24% до 13% от всех доходов МО.

Рисунок 8. Структура межбюджетных трансфертов как доля всех доходов бюджета по муниципальным образованиям и городским округам (медианные значения), %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Субсидии Субвенции Дотации Иные трансферты

Примечание. Данные по иным межбюджетным трансфертами есть только с 2008 г Источник: База данных показателей муниципальных образований, Росстат, расчеты ЦПУР

1.3.3. Положение глав муниципальных образований

Существенной чертой современного МСУ в России является политическая уязвимость глав муниципальных образований. Ослабление положения главы МО во многом стало следствием попытки разрешить конфликты, возникавшие между региональным и муниципальным уровнем власти еще в начале 2000-х гг. В тот период сильные мэры (в первую очередь крупных городов) имели свои амбиции и противостояли губернаторам, стремившимся контролировать муниципалитеты через финансовые и административные инструменты29. Последующие реформы МСУ постепенно снижали потенциальную конфликтность с помощью уменьшения политической самостоятельности глав МО. Например, в 2009 г. губернаторы получили потенциальную возможность влиять на отставку избранного мэра через представительный орган власти этого муниципалитета. Самый известный подобный кейс — отставка главы Петрозаводска Галины Ширшиной, произошедшая после череды ее конфликтов с губернатором30.

29 Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки и современность. 2003. № 6. С. 78—89.

30 Мэр Петрозаводска Ширшина отправлена в отставку // Интерфакс. 2015. 25 дек. иЯ1_: https://www.interfax.ru/russia/487120

Ослабляет позиции главы муниципалитета также постепенное распространение практики уголовного преследования мэров или членов их команд.

В период с 2008 по 2019 г. 15% глав 109 крупнейших российских городов подверглись уголовному преследованию31. При этом вероятность преследования значительно выше именно для избранных мэров. В период с 2000 по 2012 г. 85% находившихся под арестом глав 207 крупнейших российских городов получили свой пост на прямых выборах, а не по модели «сити-менеджер»32.

Принятие в 2014 г. Федерального закона № 165-ФЗ33 привело к расширению практики использования механизма конкурсной комиссии по выборам главы МО и внедрению рекомендаций (предписаний) по предпочтительной модели управления МО для конкретных муниципалитетов (см. параграф 1.2). В результате формирования такого рычага давления в руках у глав регионов избранные мэры были вынуждены искать иные способы продолжения своей политической карьеры34.

Так, перед выборами 2016 г. некоторые мэры крупных городов, срок полномочий которых еще не заканчивался, выдвинулись в Государственную Думу РФ.

В большинстве случаев такое выдвижение является не повышением, а именно уходом из муниципалитета сильной фигуры, которая могла бы политически противостоять губернатору. Вероятно, именно в связи с этим в 2016 г. произошло выдвижение кандидатами на выборах в Госдуму мэров Краснодара и Новороссийска, где отмена прямых выборов главы МО совпала со сменой губернатора35. Схожая ситуация сложилась в 2016 г. и с мэром Вологды, выдвинувшимся кандидатом в депутаты Госдумы после того, как прямые выборы главы МО были отменены36.

31 Куда уходят мэры? Эксперты КГИ проанализировали карьерные сценарии глав городов за 10 лет // Комитет Гражданских Инициатив. 2019. 27 июнями https://komitetgi.ru/analytics/4102/

32 Buckley N., Garifullina G., Reuter O. J., Shubenkov A. Elections, appointments, and human capital: the case of Russian mayors // Demokratizatsiya. 2014. Vol. 22. No. 1. P. 87—116.

33 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http:/www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164503/

34 Reuter O.J., Buckley N., Shubenkova A.Y., Garifullina G. Local elections in authoritarian regimes: An elite-based theory with evidence from Russian mayoral elections // Comparative political studies. 2016. Vol. 49. No. 5. P. 662—697.

35 Вениамин Кондратьев избавляется от мэров // Коммерсантъ. 2016. 24 март. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2946121

36 Мэры увидели будущее в Госдуме // Коммерсантъ. 2016. 17 февр. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2917945

2. Оценка влияния моделей организации МСУ на социально-экономические показатели муниципалитетов

2.1. Структура МСУ и стимулы глав муниципалитетов: теоретические предпосылки и российский контекст

Способ получения властных полномочий в какой-либо системе, как правило, рассматривается в качестве институциональных рамок (правил игры). Эти правила формируют структуру стимулов и возможные модели поведения

у игроков в данной системе37. Например, различные модели управления муниципалитетом предполагают разные правила игры, которые определяют стимулы и ограничения действий органов муниципальной власти. Набор действий по прошествии времени оказывает влияние на экономические, социальные и управленческие показатели муниципалитета.

Ключевой элемент правил игры на муниципальном уровне власти — модель политической подотчетности главы МО38, то есть то, от кого зависит, получит ли он власть и удержится ли на своем посту. Определяет политическую подотчетность главы МО одна из моделей управления МО, установленная в законодательстве: «избираемый мэр», «назначаемый мэр», «сити-менеджер» и «сити-менеджер + избираемый спикер» (подробнее см. параграф 1.1).

В модели «избираемый мэр» глава МО получает всю полноту власти по результатам прямых выборов, в которых участвует население данного муниципалитета. В модели «назначаемый мэр» глава МО получает всю полноту власти с помощью конкурсной комиссии, формируемой представительным органом власти муниципалитета и губернатором субъекта РФ, к которому данный муниципалитет относится.

В моделях «сити-менеджер» и «сити-менеджер + избираемый мэр» вся полнота власти распределена между двумя фигурами: главой МО и главой муниципальной администрации. Однако ключевыми властными полномочиями (управление бюджетом МО, управление кадрами в администрации МО и т.д.) в обоих случаях обладает именно глава администрации МО. Глава МО, являясь также спикером местного совета депутатов, выполняет, скорее, представительские функции без возможности

37 North D.C. Institutions, institutional change and economic performance. New York, 1990.

38 Ross C. Local politics and democratization in Russia. Routledge, 2008.

реального влияния на политику МО. Поэтому в рамках данных моделей важна политическая подотчетность именно глав администрации МО (сити-менеджеров). В обеих моделях главы администрации МО назначаются на должность по итогам работы конкурсной комиссии, которая формируется представительным органом власти муниципалитета и органами исполнительной власти субъекта РФ.

Таким образом, значимая разница в политической подотчетности существует только между моделью «избираемый мэр» и остальными моделями с различными формами назначения глав администраций МО. В связи с этим дальнейший анализ посвящен эмпирической проверке эффектов, возникающих именно при смене модели управлениям МО с модели «избираемый мэр» на модели назначения.

В рамках данного исследования оценивались два эффекта, достижение которых предполагалось с помощью смены модели управления МО, происходившей в два периода: после принятия Федерального закона № 131-ФЗ в 2003 г. и внесения изменений в этот закон и другие нормативно-правовые акты Федеральным законом от 23.06.2014 № 165-ФЗ39.

Эффект 1. Достраивание в России единой вертикали государственной власти на нижнем уровне (между муниципалитетами и регионом) через снижение автономии муниципалитетов.

Одним из препятствий к формированию в России единой вертикали государственной власти (федеральный — региональный — муниципальный уровни)40 выступает конкуренция между губернатором и мэром крупного (столичного) города за политическое влияние. Наиболее часто встречающаяся до реформы модель избираемого мэра давала муниципалитетам большую политическую автономию и меньше стимулов ориентироваться на региональные, а не на городские и собственные политические интересы. Введение модели сити-менеджера, а затем и назначаемого мэра должно было изменить этот баланс. Предполагалось, что сити-менеджеры будут управлять городом менее автономно, ориентируясь не только на городские интересы, но и на региональные, работая в более тесной связке с властями субъекта РФ.

В пользу того, что описанное выше изменение должно было произойти, говорят несколько теоретических предпосылок. Со сменой формы управления МО меняется модель политической подотчетности и, соответственно, стимулы действий главы МО. По сути избираемый мэр является политиком, а назначаемый мэр — чиновником41. Первые подотчетны электорату и, будучи

39 Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164503/

40 Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2010. Т. 6. № 4. С. 130—151.

41 Alesina A., Tabellini G. Bureaucrats or politicians? Part I: A single policy task // American Economic Review. 2007. Vol. 97. No. 1. P. 169—179. Alesina A., Tabellini G. Bureaucrats or politicians? Part II: Multiple policy tasks // Journal of Public Economics. 2008. Vol. 92. Iss. 3-4. P. 426—447.

заинтересованными в переизбрании, склонны к большему распределению социальных благ, особенно в направлениях наиболее заметных для электората — городская инфраструктура и ЖКХ, занятость в муниципальном секторе, образование и здравоохранение. Для чиновников население не выступает прямым заказчиком услуг, поэтому для них важнее достичь показателей эффективности, по которым будут оцениваться результаты их работы другие заказчики. В контексте российского МСУ для назначаемых мэров и сити-менеджеров такими заказчиками выступают региональный уровень власти и местный совет депутатов. В ситуации декларируемых приоритетов по выстраиванию эффективной вертикали исполнительной власти в России42, а также существования института правящей партии43, который позволяет контролировать депутатов местного совета через партийную вертикаль, ключевым заказчиком работы назначаемых мэров и сити-менеджеров становится исполнительная власть субъекта РФ и лично губернатор.

Эффект 2. Рост эффективности управления муниципалитетом в связи с большей профессионализацией глав МО.

Смена модели «избираемый мэр» на модель «сити-менеджер» и затем «назначаемый мэр» сопровождалась ожиданиями большей эффективности назначаемых мэров в части управления экономикой и социально-экономическим развитием муниципалитета. Подобные ожидания высказывались как на федеральном44, так и на региональном уровне. Обоснования принятия соответствующих законов субъектов РФ45 иногда содержали прямые отсылки к росту эффективности работы органов МСУ в случае смены модели.

Для подобных ожиданий были теоретические предпосылки. Внедрение в России модели сити-менеджера опиралось на опыт США, где с помощью института городских управляющих удалось создать сообщество внепартийных менеджеров46, которые профессионально занимались развитием городов,

повышением квалификации, сбором и популяризацией лучших практик городского управления и т.д. Ожидалось, что в России удастся создать такое же сообщество профессионалов. Кроме того, наличие в законе возможности использовать конкурсную процедуру для определения сити-менеджера дало муниципалитетам право предъявить особые профессиональные требования к управленцам. Например, утвержденный порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность

42 См., напр.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 08.06.2000. URL: http://kremlin.ru/events/president/ transcripts/21480

43 Golosov G.V. Co-optation in the process of dominant party system building: The case of Russia // East European Politics. 2014. Т. 30. No. 2. P. 271—285.

44 См. например: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. 12.12.2013. URL: http://kremlin.ru/events/ president/news/19825; Местной реформе потребуется продолжение // Коммерсант. 2014. 27 нояб. URL: https://www.kommersant.ru/ doc/2619682

45 См. например: Пояснительная записка к проекту закона Свердловской области «О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области «Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных

на территории Свердловской области», URL: http://zsso.ru/upload/site1/f05iAP9G2C.pdf

46 ICMA. URL: https://icma.org/who-we-are

главы МО нескольких крупных городов47, помимо общих требований к образованию, опыту работы, знанию законодательства, предусматривал среднесрочную программу социально-экономического развития муниципалитета, которую должен был разработать и представить кандидат. Данная программа (в числе других подаваемых документов) является важным элементом портфолио кандидата, на основе которого конкурсная комиссия выбирает будущего сити-менеджера.

2.2. Социально-экономические показатели муниципалитетов, использованные для проведения оценки достижения эффектов

Целью данного исследования стала попытка с помощью статистических методов обнаружить значимую (причинно-следственную) связь между сменой модели управления МО и ожидаемыми (запланированными) эффектами, которые должны были наступить в результате смены модели. Для этого был составлен список показателей, на основании которых можно будет судить о достижении или недостижении каждого из двух эффектов, описанных в параграфе 2.1.1.

Для оценки достижения эффекта 1 необходимо отследить изменения в степени независимости муниципального уровня власти от региональных властей. В связи со сменой характера политической подотчетности глав МО сити-менеджеры и назначаемые мэры должны были больше ориентироваться на задачи регионального уровня власти и позицию губернатора. Ключевым элементом автономии муниципалитетов могут выступать объем, структура и направления расходов бюджетов муниципальных образований.

Зарубежные исследования, оценивающие влияние модели избрания главы МО на расходы муниципального бюджета, демонстрируют разнонаправленные результаты. С одной стороны, на выборке муниципалитетов США48 и Германии49 было обнаружено, что избранные мэры склонны тратить меньше, чем назначенные. С другой стороны, исследование структуры и объемов бюджетов городов в Германии продемонстрировало обратный эффект50: траты уменьшаются, если в городе принята та или иная модель назначения мэра. В американских городах с моделью сити-менеджера также было зафиксировано51 снижение трат на инфраструктуру

47 См., напр.: Ульяновская городская дума. Решения за 2018 г. URL: http:/'ugd.ru/docs/solutions/2797/22986/9/; Решение Барнаульской городской думы от 02.06. 2017 № 820 «Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур

на должность главы города Барнаула» (с изменениями на 28 апреля 2020 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/450232714

48 Coate S., Knight B. Government form and public spending: Theory and evidence from US municipalities // American Economic Journal: Economic Policy. 2011. Vol. 3. No. 3. P. 82—112.

49 Blume L., Doring T., Voigt S. Fiscal effects of reforming local constitutions: Recent German experiences // Urban Studies. 2011. Vol. 48. No. 10. P. 2123—2140.

50 Egger P., Koethenbuerger M., Smart M. Disproportionate influence? Special-interest politics under proportional and majoritarian electoral systems. URL: http://econ.queensu.ca/QPEW/2007/smart-mayors.pdf

51 Saha S. City-level analysis of the effect of political regimes on public good provision // Public choice. 2011. Vol. 147. P. 155—171.

и безопасность. Эти различия говорят о том, что при смене модели управления МО с избираемого мэра на модели назначения динамика бюджетных расходов может зависеть от задач, которые ставятся перед назначаемым мэром.

В российских условиях сити-менеджерам и назначаемым мэрам задачи по распределению ресурсов ставит региональная власть. Рассматриваемый в исследовании период с 2006 по 2018 г. характеризовался в большей степени невысокими темпами экономического роста в России с одновременным повышением долговой нагрузки региональных бюджетов. При этом федеральные власти в лице Минфина России часто требовали сокращения расходной части бюджетов и балансирования дефицитов52. Губернаторы могли ретранслировать это требование на муниципальный уровень с учетом высокой доли трансфертов от субъекта РФ в бюджетах муниципалитетов. Таким образом, задача, которая ставилась перед главами МО, получившими власть по модели «сити-менеджер и «назначаемый мэр», могла заключаться в сокращении расходов муниципального бюджета в целом (1).

Оптимизация расходов муниципального бюджета могла происходить неравномерно по всем направлениям (статьям расходов). В зависимости от установок регионального уровня власти может изменяться структура расходов в бюджетах МО. Поскольку региональный парламент и глава субъекта РФ (с 2012 г.) избираются напрямую населением региона, сокращение муниципальных трат по наиболее социально чувствительным статьям расходов (образование, ЖКХ, социальные расходы) могло не происходить или происходить в меньшем объеме, чем по остальным тратам. К менее социально чувствительным тратам, осуществляемым муниципальным бюджетом, можно отнести расходы на содержание самих сотрудников органов МСУ (2.1), а также расходы на поддержание занятости в организациях муниципальной формы собственности (2.2). Последний показатель также можно рассмотреть в зависимости от рода деятельности организации. Если руководствоваться теми же предпосылками о социальной чувствительности отдельных направлений расходов, можно ожидать, что занятость в образовательных организациях будет снижаться медленнее, чем в организациях, относящихся к разделу трат «государственное управление и обеспечение военной безопасности».

Важным сигналом уменьшения степени автономии МО на уровне показателей бюджета муниципального образования является доля налоговых и неналоговых доходов в общей структуре доходов муниципалитета. В п. 1.3.2 уже было описано то, что доля трансфертов (безвозмездных поступлений) в муниципальных бюджетах в России крайне высока по сравнению с другими, в том числе

52 См., напр.: Миллиард сверху: Федеральный Минфин требует сокращения бюджета Саратовской области // Коммерсантъ. 2012. 25 апр. URL: https/www.kommersant.ru/doc/1923330; Минфин РФ требует снизить госдолг Новосибирской области на 2% // InfoPro54.ru. 2016. 7 июня. URL: https://infopro54.ru/news/minfin-rf-trebuet-snizit-gosdolg-novosibirskoj-oblasti-na-2/; Минфин РФ запретил Хакасии вводить меры соцподдержки «детей войны» // Интерфакс Россия. 2019. 3 апр. URL: http://www.interfax-russia.ru/Siberia/main.asp9idH019704

федеративными, странами. Однако при смене модели управления МО сити-менеджеры и назначаемые мэры, более зависимые от регионального уровня власти, будут иметь меньше возможностей для «торга» с руководством региона по выделению трансфертов в муниципальный бюджет. Региональные власти смогут ставить перед главами МО задачу по оптимизации бюджетов и, соответственно, снижать объем трансфертов в муниципальный бюджет, что будет увеличивать долю налоговых и неналоговых доходов. В то же время профессионализация (эффект 2, подробнее см. следующий пункт) может предполагать лучший менеджмент и более высокие показатели доходов внутри муниципалитета. Для однозначного ответа о направлении эффекта следует рассмотреть не только удельный вес, но и динамику компонент бюджета в подушевом выражении (3).

Для оценки достижения эффекта 2 необходимо изучить показатели муниципалитета, которые отражали бы управленческие качества главы МО.

Необходимо отметить, что в рамках этого исследования основным источником информации о социально-экономическом состоянии муниципалитетов выступала База данных показателей муниципальных образований (БДМО) Росстата. Как уже было сказало во введении доклада, качество и полнота данных в БДМО невысокая, особенно в части показателей, не связанных с бюджетами муниципалитетов. Наибольшей полнотой данных, которые могли бы характеризовать качество управления муниципалитетом со стороны его главы, обладают показатели, описывающие состояние экономики муниципалитета и качества его инфраструктуры. В связи с этим эффективность управления муниципалитетом в рамках данного исследования понимается прежде всего как качество управления экономикой МО.

Рост профессиональных управленческих компетенций сити-менеджеров и назначаемых мэров по сравнению с избираемыми мэрами в первую очередь может проявляться в повышении объемов доходов муниципалитетов. Главным образом это касается доходов, находящихся в непосредственной зоне влияния руководства МО. К такого рода показателям относится доход от управления муниципальной собственностью (4.1) и кредиторская задолженность организаций муниципальной формы собственности (4.2). Глава МО управляет собственностью либо напрямую, либо через назначаемых им руководителей. Инструментарий для управления достаточно широк53: от сдачи собственности в аренду или для проведения мероприятий до получения прибыли от доли в уставных капиталах предприятий или прибыли государственных и муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов.

Кроме того, в рамках программ развития муниципалитета, которые кандидаты на пост главы МО или сити-менеджера представляют конкурсной комиссии, важным

53 Статья 42 Бюджетного кодекса РФ. иЯ1_: http://base.garant.ru/12112604/43c951d8803e4d3c0a4d98e76e8fcc55/

элементом является пункт про привлечение инвестиций. На основании этого показателями, характеризующими управленческую эффективность мэра, могут выступать инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности (5.1), а также инвестиции в основной капитал, осуществляемые всеми организациями, находящимися на территории МО (5.2). Первый индикатор будет косвенно характеризовать состояние и привлекательность для инвестиций организаций, находящихся непосредственно в управлении муниципалитета. Второй индикатор будет указывать, скорее, на общее состояние экономики и инвестиционный климат в муниципалитете в целом.

Важным полномочием главы администрации МО является решение локальных проблем с инфраструктурой. От сити-менеджеров и назначаемых мэров как более квалифицированных управленцев можно ожидать и более эффективного решения такого рода проблем. С учетом ограничений на качество изначальных данных мы рассмотрели показатели, затрагивающие качество коммунальной инфраструктуры в МО (6.1), а также показатель, свидетельствующей об остроте традиционной проблемы очередей за получением жилья (6.2)54.

В последнем столбце таблицы 3 указано ожидаемое направление влияния смены модели при условии достижения обозначенных эффектов 1 и 2 (+/- означают увеличение/снижение, соответственно).

Таблица 3. Соотношение ожидаемых эффектов и характеризующих их показателей, используемых для проведения оценки

Эффект Сфера Показатель Ожидаемые изменения

1.1. Общий объем расходов муниципального бюджета

1.2. Расходы бюджета муниципального образования по направлениям, в том числе на содержание работников органов местного самоуправления

Эффект 1.

Достраивание единой вертикали государственной власти на нижнем уровне через снижение автономии муниципалитетов

1. Расходы и структура расходов бюджета МО

54 Beazer Q., Reuter O. J. Do Authoritarian Elections Help the Poor? Evidence from Russian Cities. Available at SSRN: https://ssrn.com/ abstract=3404485

Эффект Сфера Показатель Ожидаемые изменения

2.1. Среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности -

2.Занятость и структура занятости в муниципальном секторе экономики 2.2. Среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности по сферам занятости; среднемесячная заработная плата работников организаций муниципальной формы собственности -

3. Структура доходов 3. Общий объем налоговых и неналоговых доходов в структуре доходов бюджета муниципального образования, безвозмездные поступления в бюджеты МО ?

Эффект 2. Рост эффективности управления муниципалитетом (в части управления экономикой МО) через большую профессионализацию глав МО 4. Управление 4.1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности +

имуществом 4.2. Кредиторская задолженность организаций муниципальной формы собственности -

Эффект Сфера Показатель Ожидаемые изменения

5.1. Инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности +

5. Инвестиции 5.2. Инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципального образования +

6.1. Доля неисправной водопроводной сети +

6. Инфраструктура и социальная поддержка 6.2. Отношение семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия, к числу семей, стоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях на конец предыдущего года -

Описанные выше показатели характеризуют эффекты, ожидаемые от смены модели управления МО. Для доказательства достижения или недостижения данных эффектов необходима статистическая проверка наличия каузальной (причинно-следственной) связи между сменой модели управления МО и динамикой данных показателей. Выявление подобной каузальной связи позволит ответить на следующие вопросы.

1. Действительно ли смена модели управления МО с «избираемый мэр»

на «сити-менеджер» и «назначаемый мэр» влияет на те или иные социально-экономические показатели муниципалитета?

2. Действительно ли смена модели управления МО привела к следующим эффектам:

• снижение независимости муниципалитетов от регионального уровня власти;

• повышение эффективности управления экономикой муниципалитета?

2.3. Дизайн оценки: использование метода Difference-in-Differences

2.3.1. Описание метода Difference-in-Differences

Для выявления каузальной зависимости между конкретными действиями государства (имплементация изменений) и эффектами от этих действий применяется несколько статистических методов. В рамках данного исследования выбранный метод должен исходить из следующих ограничений:

• отсутствие специально собранных в ходе имплементации изменений данных (так называемых экспериментальных); при смене модели управления МО

не было специальной контрольной или пилотной группы муниципалитетов, на основе результатов которой можно было бы оценить эффект реформы;

• выбор муниципалитетом своей модели управления не является абсолютно случайным событием (что важно для некоторых статистических методов оценки), а может зависеть от характеристик самого МО; например, изначально более дотационный муниципалитет сильнее зависит от региональной власти, которая в связи с этим имеет больше возможностей повлиять на изменение модели управления МО.

В связи с указанными ограничениями для этого исследования был выбран метод Difference-in-Differences (DiD), который позволяет оценивать направление каузальной зависимости на неэкспериментальных данных, когда есть ненаблюдаемые факторы, создающие различия между теми, кто попал в контрольную и экспериментальную группы. DiD опирается на предположение о том, что даже если единицы наблюдения в контрольной и в экспериментальной группах изначально различались по своим характеристикам, но изменение интересующего нас показателя происходит в одном направлении, мы можем оценить параметр ATT (average treatment effect on treated). Он демонстрирует, насколько в среднем вследствие проводимой политики изменилось значение показателя в группе, подвергшейся воздействию, относительно контрольной группы, которая воздействию не подвергалась.

Пример использования DiD для оценки последствий изменения политики

Рассмотрим, как работает DiD на примере одного из самых известных кейсов использования данного метода — исследование влияния изменения минимальной заработной платы на уровень занятости в отдельных штатах США55.

В апреле 1994 г. в штате Нью-Джерси в целях повышения уровня занятости минимальная заработная плата была увеличена c 4,25 долл. за час до 5,05 долл. Проблема, стоявшая перед исследователями, заключалась в том, что простое сравнение уровня занятости до и после изменения минимальной зарплаты в Нью-Джерси может не отражать реальный эффект, потому что на занятость влияют и другие факторы.

Для оценки непосредственного эффекта от повышения минимальной заработной платы исследователи включили в анализ соседний штат Пенсильвания, в котором изменения не произошли. Уровень занятости в штатах различался и до изменения в Нью-Джерси, но влияние других ненаблюдаемых факторов (изменение состоянии экономики в стране в целом, климатические факторы (штаты находятся рядом) и т.д.) должно было быть одинаковым на оба штата. Оценив, насколько занятость изменилась в Пенсильвании в период с февраля по ноябрь 1992 г, исследователи смогли предположить, какой примерно уровень занятости должен был быть в Нью-Джерси, если бы там не была повышена минимальная зарплата.

Зелёная линия на рис. 9 изображает то, как в реальности изменился уровень занятости в Нью-Джерси, а пунктирная — какого изменения стоило бы ожидать в отсутствие повышения. Это гипотетическое изменение принципиально ненаблюдаемо (невозможно измерить занятость в Нью-Джерси в ноябре 1992 г. без повышения минимальной зарплаты), но мы можем его предположить исходя из тренда занятости в Пенсильвании. Тогда величина эффекта ATT (и, соответственно, эффекта реформы уровня минимальной зарплаты) может быть вычислена как разница между различиями в уровне занятости в Пенсильвании и Нью-Джерси в феврале и ноябре.

Рисунок 9. Измерение эффекта последствий изменения минимальной заработной платы в Нью-Джерси с использованием проектирования тренда в соседнем штате (Пенсильвания), в котором повышения не произошло

_ Нью-Джерси _ Пенсильвания

Источник: Card D., Krueger A.B. Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania// The American Economic Review. 1994. Vol. 84. No. 4. P. 772—793

55 Card D., Krueger A.B. Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania // The American Economic Review. 1994. Vol. 84. No. 4. P. 772-795.

2.3.2. Формирование экспериментальной и контрольной группы

В рамках данного исследования воздействие (treatment), эффект которого предполагается оценить, — это переход от модели избираемого мэра к моделям сити-менеджера или назначаемого мэра. Следовательно, муниципалитеты, которые сменили управленческую модель, составляют экспериментальную группу, а МО, сохранившие прямые выборы, формируют контрольную группу.

Поскольку смена модели управления МО в России происходила не одномоментно, а в течение нескольких циклов (подробнее см. параграф 1.2.1), к контрольной группе в определенные годы могут также относиться и муниципалитеты, которые сменили модель не сразу в момент реформы, а позднее.

Проиллюстрируем это на схематическом примере. Есть три муниципалитета: A (сохранил модель «избранный мэр»), B (перешел на модель «сити-менеджер» в 2009 г.), C (перешел на модель «сити-менеджер» в 2015 г.). A всегда относится к контрольной группе. При этом после того как B сменил модель в 2009 г., мы можем сравнивать его не только с муниципалитетом А, но и с муниципалитетом С, который до 2015 г. еще сохраняет выборы. И только после 2015 г. сравнение В и С будет происходить только с А.

Таблица 4. Формирование экспериментальной и контрольной групп для проведения оценки

Год Контрольная группа Экспериментальная группа

2009 МО без изменений + МО с изменениями после 2009 г. МО с изменениями в 2009 г.

2015 МО без изменений + МО с изменениями после 2015 г. МО с изменениями в 2009—2015 гг.

2018 МО без изменений МО с изменениями в 2009—2018 гг.

Одно из необходимых для применения метода DiD предположений (assumption) исходит из сравнения показателей между наблюдениями до того, как они испытали воздействие, и после. В связи с этим были исключены из анализа МО, уже имевшие модель сити-менеджера на момент вхождения в выборку. Кроме того, для соблюдения другого базового предположения — о невозвратности воздействия — из выборки были исключены МО, которые возвращали модель избираемого мэра на какой-то период. Поскольку сравнение между периодами предполагает оценивание тренда внутри каждого МО, из выборки были исключены и те МО, для которых количество возможных для использования периодов наблюдений было меньше, чем половина от всего временного отрезка, рассматриваемого в данном исследовании. Такое могло произойти, когда необходимые для анализа данные, характеризующие МО, были неполными в изначальном массиве (БДМО).

Итоговая выборка для исследования состоит из муниципальных районов и городских округов в период с 2008 по 2018 г. Количество муниципалитетов в выборке варьируется между различными моделями в связи с указанными выше ограничениями и доступностью данных.

Более подробное описание релевантности использования метода DiD в рамках данного исследования на приведенной выборке отражено в Приложении 1.

2.3.3. Описание использованной модели и показателей

Для оценки DiD с двумя периодами обычно используется множественная линейная регрессия. В качестве базовой модели мы оцениваем регрессионную модель, используемую, когда в выборке присутствует, во-первых, несколько временных периодов (2008—2018 гг.), а во-вторых, воздействие (смена модели) происходило в разные годы, то есть мы не можем обозначить единый для всех период до и после воздействия. Для таких случаев используется two-ways fixed effects регрессионная модель следующего вида56:

где Ун — интересующий нас показатель, на который может влиять смена модели, в год t в муниципальном образовании i;

rt — набор фиксированных оффектов в год t;

Я; — фиксированные оффекты для МО i;

X — матрица контрольных переменных;

£it — случайная компонента;

Dit — дамми-переменная, равная 1, если МО i в год t имел модель «сити-менеджер» или «назначаемый мэр», и 0, если в МО использовалась модель «избираемый мэр»;

ф — кооффициент — интересующая нас оценка параметра ATT, отражающего средний эффект смены модели.

56 В исследовании используется дизайн оценки, часто реализуемый на схожих данных. См., напр.: Hessami Z. Accountability and incentives of appointed and elected public officials // Review of Economics and Statistics. 2018. Vol. 100. Iss. 1. P. 51—64; Beazer Q., Reuter O. J. Do Authoritarian Elections Help the Poor? Evidence from Russian Cities. Available at SSRN: https:/'ssrn.com/abstract=3404485

К показателям, влияние на которые мы хотим оценить ( Ун ) относятся:

• общий объем расходов муниципального бюджета;

• расходы бюджета муниципального образования по направлениям, в том числе на содержание работников органов местного самоуправления;

• среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности; среднемесячная заработная плата работников организаций муниципальной формы собственности;

• общий объем трансфертов всех типов в структуре доходов бюджета муниципального образования; налоговые и неналоговые поступления

в бюджет муниципального образования; доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, кредиторская задолженность организаций муниципальной формы собственности;

• инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности; инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципального образования;

• доля неисправной водопроводной сети; отношение семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия к числу семей, стоявших на учете

в качестве нуждающихся в жилых помещениях на конец предыдущего года.

Все валовые переменные, измеренные в денежном эквиваленте, включаются в регрессионные модели в виде натурального логарифма реальных подушевых значений с поправкой на покупательную способность денег в регионе.

Переменной воздействия является смена модели управления МО, которую мы определяем на основе изменения уставов МО.

Мы также включаем в анализ ряд контрольных переменных. Во все модели включен логарифм населения. Для измерения общего состояния экономики МО мы используем переменную «доля прибыльных организаций». Кроме этого, во все модели включен логарифм средней заработной платы по МО. Это переменная, на которую администрация МО не может влиять напрямую, но она хорошо описывает уровень развития экономики МО. Еще одна контрольная переменная, характеризующая качество инфраструктуры в МО, — наличие основных фондов на конец года по полной учетной стоимости по некоммерческим организациям муниципальной формы собственности. В некоторых моделях, связанных со структурой расходов МО, в качестве контрольных переменных использованы такие, как «протяженность дорог в собственности МО», «количество школ», то есть переменные, напрямую влияющие на уровень необходимых расходов по отдельным статьям муниципального бюджета.

Подробные наименования переменных и описательные статистики содержатся в Приложении 2.

2.4. Результаты оценки

Предложенный дизайн оценки позволяет понять, удалось ли достичь изначальных эффектов изменения модели управления МО, а именно: снижения степени независимости муниципального уровня власти от регионального, а также повышения эффективности управления муниципалитетом.

Результаты оценки представлены в данном параграфе в формате регрессионных таблиц, рассчитанных по базовой модели (таблицы 5 и 6). Коэффициенты, которые иллюстрируют ключевые результаты, находятся в строке «смена модели». Поскольку большинство зависимых переменных измерены в логарифмах, данные коэффициенты напрямую отображают процентное изменение в показателях, которое произошло вследствие смены модели управления МО, то есть при переходе с модели «избираемый мэр» на модель «сити-менеджер» и «назначаемый мэр». Кроме того, для того чтобы продемонстрировать, что полученные результаты действительно являются следствием отказа от процедуры избрания мэра, был проведен ряд проверок на устойчивость (робастность) с использованием различных спецификаций базовой модели. Подробное описание стратегии проверки на устойчивость приведено в Приложении 3.

Таблица 5 содержит результаты оценки влияния смены модели на показатели, связанные с эффектом 1. Левая часть таблицы 5 рассматривает расходы бюджетов МО. Отрицательное значение коэффициентов означает, что влияние негативно, то есть при переходе от модели «избираемый мэр» к моделям назначения общий объем расходов муниципального образования сокращается. Этот результат устойчив и статистически значим. Уровень падения составляет 6,7% в базовой модели и от 2,1 до 4,9% в иных спецификациях модели, построенных для проверки на устойчивость.

При этом коэффициенты, иллюстрирующие влияние отказа от прямых выборов мэра на структуру расходов бюджета МО по конкретным статьям, не показывают таких однозначных результатов. В базовой модели наблюдается статистически значимое падение по всем рассматриваемым статьям расходов (на образование, ЖКХ, социальную сферу, содержание работников), а не только по социально менее чувствительным. В спецификациях моделей с проверкой на устойчивость сокращение сохраняется также по всем статьям, однако статистически значимым остается лишь сокращение расходов на ЖКХ. Падение по этому направлению расходов составляет от 18 до 30% в зависимости от спецификации.

В таблице 5 также представлены результаты оценки влияния смены модели на уровень занятости в муниципальном секторе экономики. Аналогично ситуации с расходами бюджета МО при переходе от избрания мэра к различным моделям назначения наблюдается общее сокращение занятости в организациях муниципальной формы собственности. Уровень падения в базовой модели составляет 3,7%. В то же время оценка структуры сокращаемой занятости

(занятость среди работников государственного и муниципального управления и занятость других категорий работников, показатели зарплаты муниципальных работников) снова не дает статистически значимых результатов: сокращение фиксируется по всем направлениям, но конкретный процент падения неустойчив.

Таблица 5. Результаты оценки влияния смены модели на расходы бюджетов МО, уровень занятость

и структуру доходов

(базовая спецификация модели)

Все расходы Расходы на образование Расходы на ЖКХ Социальные расходы Содержание работников Все работники Работники госуправления Работники без госуправления Зарплаты муниципальных работников Доля налоговых и неналоговых доходов Налоговые и неналоговые доходы Безвозмездные поступления

Смена модели -0,067*** -0,037** -0,325*** -0,106'.* -0,058 * -0,038** -0,028 -0,033** -0,009 2,271*** 0,035 -0,106'.***

(0.02) (0,017) (0,096) (0,057) (0,030) (0,015) (0,018) (0,0169 (0,011) (01,794) (0,035) (0,024)

Население, 1п -0,4714 4 4 -0,352*** -0,65* -0,594* -0,477 *** -0,458*** -0,446'.*** -0,447*** -0,026'. -23,294*** -1,041*** 0,039

(ОПТ) (0,082) (0,391) (0,345) (0,113) (0,101) (0,101) (0,119) (0,039) (3,9015) (0,137) (0,113)

Наличие основных фондов надушу населения, 1п 0,04444 0,015 0,078* -0,011 0,008 0,047*** 0,036'.*** 0,050*** 0,015*** -0,62 0,016'. 0,036'.***

(0,01 о (0,01) (0,0469 (0,043) (0,015) (0,007) (0,009) (0,008) (0,005) (0,51) (0,016'.) (0,013)

Средняя заработная 0,202*** 0,154*** 0,632** -0,117 0,316'. *** -0,17*** -0,031 -0,208*** 0,347*** 10,394*** 0,56'. 1*** 0,034

плата, 1п (o,o62j (0,049) (о,зоб9 (0,1 ЕМ) (0,109) (0,06'. 1) (0,055) (0,067) (0,045) (2.34) (0,0 £7) (0,078)

Доля прибыльных Ops*'* 0,039*** -0,055 0,065 0,026'. -0,013 0,01 -0,017* 0,006'. -0,264 0,022 0,038**

организаций (0,013) (0,012) (0,08) (0,041) (0,016'.) (0,01) (0,012) (0,01) (0,004) (0,638) (0,024) (0,018)

Количество школ 0,094** 0,076** - 0,149 - 0,106*** - 0,108*** 0,006'. - - -

(0,038) (0,035) (0,198) (0,037) (0,037) (0,015)

Количество 0,001*** 0,0 0 2444 0,006'.* 0,005** - 0,001 - 0,001** 0 ООО - - -

обучающихся (0 000) (0 000) (0,003) (0,002) (0,001) (0 ООО) (0 ООО)

Новые дома, 1п 0,026'.*** (0,005) — 0,087*** (0,024)

Протяженность дорог -0,005 - -0,025 - - - - - - - - -

в собственности МО (0,004) (0,022)

Семьи, нуждающиеся в жилых помещениях 0,027** (0,013) - - 0,079 (0,05) - - - - - - - -

Я2 0,084 0,043 0,02 0,022 0,032 0,068 0,038 0,063 0,199 0,05 0,076'. 0,022

# наблюдений 12 802 13 284 12 570 12 626 11 544 14 012 13 £187 13 931 13 915 13 028 12 795 12 763

*р < 0,1.

**р < 0,05.

***р < 0,01.

Примечание. В скобках приведены стандартные ошибки, кластеризованные на уровне субъекта РФ. Источник:расчеты ЦПУР

Таким образом, результаты оценки демонстрируют, что при смене модели «избираемый мэр» на модели «сити-менеджер» и «назначаемый мэр» происходит статистически значимое сокращение общего объема расходов муниципального бюджета и общего уровня занятости в муниципальном секторе экономики. Эти наблюдения подтверждают, что эффект 1, связанный со снижением автономии муниципального уровня власти и соответствующим достраиванием единой вертикали власти, был в большей степени достигнут. Под влиянием федерального центра губернаторы могли ставить перед сити-менеджерами и назначаемыми мэрами задачу оптимизации бюджета, которую те с учетом сменившейся модели политической подотчетности пытались выполнить.

Из сопоставления данных по структуре расходов и доходов МО (правая панель таблицы 5) можно сделать дополнительный вывод, подтверждающий достижение эффекта 1. Результаты показывают, что смена выбора модели в среднем приводит к увеличению доли налоговых и неналоговых доходов бюджета МО на 2,2 п.п., но этот результат нельзя интерпретировать как усиление финансовой автономии. Анализ подушевых значений показывает, что данный эффект достигается за счет сокращения всех видов трансфертов на 10% (безвозмездные поступления), а не вследствие улучшений финансовых показателей самого МО, то есть смена модели не приводит к снижению собственных доходов МО, но влечет за собой сокращение трансфертов и общего объема расходов муниципального бюджета.

С одной стороны, это означает, что экономическая ситуация и качество управления экономикой МО сильно не меняется и собственных стимулов сокращать расходы бюджета у глав МО нет. С другой стороны, стимулами к сокращению общего объема расходов бюджета МО выступает именно уменьшающийся объем трансфертов. Вероятно, это связано с тем, что региональные власти, заинтересованные в уменьшении и оптимизации расходов муниципалитетов, могут давать меньше денег сити-менеджерам и назначаемым мэрам как менее автономным главам МО. В то же время избранный мэр, обладающий поддержкой населения, является более сильной переговорной фигурой при обсуждении объема трансфертов. Поэтому его труднее поставить в условия снижения общих расходов бюджетов МО путем использования для этого сокращения трансфертов.

Изначально предполагаемого сокращения расходов и оптимизации занятости по наименее социально чувствительным направлениям четко зафиксировано не было. Тем не менее общий тренд на сокращение сохранился. Вероятно, эти наблюдения говорят о том, что не существует единого, спущенного с уровня региональной власти рецепта сокращения расходов, который могут использовать администрации всех МО. Сити-менеджеры и назначенные мэры могут урезать расходы в зависимости от того, какие статьи были увеличены при предыдущих мэрах, какие уже урезаны до минимума и т.д. Схожая ситуация и со сферами занятости: общая цель по оптимизации важнее, чем отдельные задачи по поддержке тех или иных профессиональных страт, поэтому

при отказе от прямых выборов сокращение занятости происходит в тех сферах, в которых это возможно, а не только в социально менее чувствительных. Таким образом, игнорирование структуры расходов и структуры занятости при сокращении трат муниципального бюджета, которое осуществляют сити-менеджеры и назначаемые мэры после смены модели, также косвенно подтверждает снижение автономии муниципальной власти.

Необходимо отметить, что одно из преимуществ бюджетной децентрализации заключается в том, что управленцы нижнего уровня лучше понимают запросы населения на местах и то, какие проблемы должны быть решены и на какие нужды необходимо потратить имеющиеся ресурсы57. В ситуации, когда автономия управленцев нижнего уровня нивелируется и задачи по исполнению бюджета спускаются сверху, они становятся вынуждены оптимизировать расходы не столько исходя из нужд муниципалитета, сколько исходя из имеющихся у них возможностей. Анализируя возможные последствия муниципальной реформы 2003 г., исследователи изначально предполагали, что существующие проблемы местных бюджетов в российских муниципалитетах не только не будут решены сити-менеджерами, но и могут усугубиться58. Действительно, как было показано в параграфе 1.3, проблема существенной недофинансированности муниципалитетов в России за период, прошедший со старта реформы до 2018 г., не была решена.

Таблица 6 содержит результаты оценки влияния смены модели на отдельные показатели управления муниципальной экономикой: структуру доходов бюджета МО, уровень инвестиций и вопросы инфраструктуры. В отличие от рассмотренных выше значений в таблице 6 в строке «смена модели» встречаются не только отрицательные, но и положительные значения коэффициентов. При этом статистическая значимость у данных коэффициентов в базовой спецификации практически всегда отсутствует. Достаточно устойчивым результатом является лишь факт снижения инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности (на 12,8%). Во всех остальных случаях значимого позитивного эффекта не наблюдается.

57 Oates W.E. An essay on fiscal federalism. Journal of economic literature. 1999. Vol. 57(5). P. 1120—1149.

58 Ross C. Municipal Reform in the Russian Federation and Putin's «Electoral Vertical» // Demokratizatsiya. 2007. Vol. 15. Iss. 2. P. 191—208. URL: https://doi.org/10.3200/DEM0.15.2.191-208

Таблица 6. Результаты оценки влияния смены модели на показатели управления экономикой муниципалитета

Инвестиции от организаций на территории МО Инвестиции в организации муниципальной формы собственности Доход от собственности Кредиторская задолженность Доля семей, получивших жилые помещения Доля водопроводной сети, нуждающейся в замене

Смена модели -0,044 (0,038) -0,128*** (0,041) 0,004 (0,032) 0,013 (0,029) -0 000 (0,008) 0,004 (0,008)

Наличие основных фондов на душу населения, 1п 0,003 (0,033) 0,135*** (0,028) 0,01 (0,021) -0,037 (0,026) 0,013*** (0,004) -0,005 (0,006)

Средняя заработная плата, 1П 1,15*** (0,159) 0,417*** (0,136) 0,438*** (0,097) -0,111 (0,128) -0,003 (0,022) -0,023 (0,023)

Доля прибыльных 0,175*** 0,11*** -0,013 -0,467*** 0,005 0,003

организаций (0,058) (0,04) (0,033) (0,079) (0,009) (0,008)

Население, 1п -0,465 (0,29) -0,052 (0,28) -1,07*** (0,185) -0,965*** (0,229) 0,153*** (0,042) 0,127*** (0,044)

Количество 0000

обучающихся (0 000)

Семьи,

нуждающиеся -0,122***

в жилых

помещениях (0,008)

Новые дома, 1п — — — — — -0,003 (0,002)

Площадь МО, 1п — — — — — 0,003 (0,007)

R2 0,023 0,015 0,03 0,04 0,116 0,03

# наблюдений 13 995 13 246 12 796 5128 12 991 13 733

*р < 0,1. **р < 0,05. ***р < 0,01.

Примечание. В скобках приведены стандартные ошибки, кластеризованные на уровне субъекта РФ. Источник:расчеты ЦПУР

Таким образом, эти наблюдения показывают, что доказательства достижения эффекта 2, связанного с ростом качества управления МО после смены модели, отсутствуют. Нет оснований утверждать, что переход от прямых выборов мэра к моделям «сити-менеджер» и «назначаемый мэр» привел к такому существенному росту профессионализации новых городских управляющих, как ожидалось. Та часть доходов муниципалитетов, которая зависит, скорее, от качества менеджмента, не возросла. Рост показателей собственных доходов (связанный прежде всего с собираемостью налогов — таблица 5), так же как и доходов от управления собственностью, статистически не значим. Не наблюдается улучшения в области управлениям финансами — уровень кредиторской задолженности, включающий задержки по оплате труда, взносы в государственные фонды и т.д., не уменьшился в муниципалитетах, перешедших на услуги менеджеров.

Из включенных нами показателей развития инфраструктуры и социальной поддержки не следует, что сити-менеджеры и назначаемые мэры лучше справляются с социальными проблемами. Другие схожие по смыслу показатели (нуждающиеся в замене канализационные и тепловые сети) также были рассмотрены и демонстрировали аналогичные статистически незначимые результаты.

Напротив, в результате смены модели ощутимо сократились инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности. Подобные инвестиции могут осуществляться как за счет бюджета самого МО, так и через привлечение средств частных компаний. Вероятно, в данном случае могут работать оба механизма. Снижение инвестиций самого МО логично вытекает из общего тренда на сокращение его расходов. Но есть основания предполагать, что и второй механизм работает — избираемый мэр имеет стимулы договариваться с муниципальными, городскими элитами, вовлекать их в инфраструктурные проекты внутри МО. Сити-менеджер и назначаемый мэр ориентированы в первую очередь на региональные власти, а потому коммуникация и вовлечение экономических агентов внутри МО не является для них приоритетом.

В рамках доклада под эффективностью в первую очередь понималась не оптимизация денежных средств, а качество управления муниципалитетом. Такое решение было принято исходя из того, что само по себе использование денег можно оценивать как эффективное или не эффективное только в том случае, когда количество расходуемых средств и качество предоставляемых услуг соотнесены между собой59. Исходя из результатов исследования можно увидеть, что при переходе с модели избираемого мэра на другую произошло уменьшение расходов, однако в данном контексте это не является маркером эффективности, поскольку снижение трат в первую очередь происходит за счет сокращения трансфертов. В связи с этим более вероятно, что оптимизация расходов продиктована именно сжиманием объема находящихся в распоряжении муниципалитетов средств, а не возросшей их эффективностью.

59 Saha S. City-level analysis of the effect of political regimes on public good provision / Public choice. 2011. Vol. 147. P. 155—171; Booms B.H. City governmental form and public expenditure levels / National Tax Journal. 1966. Vol. 19. P 187—199.

ВЫВОДЫ

1. Смена формы управления муниципальным образованием, в частности переход от модели «избранный мэр» к моделям «сити-менеджер»

и «назначаемый мэр», влияет на социально-экономические показатели муниципалитета.

Механизм такого влияния построен на изменении модели политической подотчетности главы МО. Переход от прямых выборов главы МО к различным типам моделей назначения влияет на политические стимулы глав МО, ориентирует их в большей степени на интересы и требования регионального уровня власти и в меньшей степени на городские интересы и вопросы местного значения. Применение метода ЭЮ позволило обнаружить, что подобное изменение политических стимулов приводит к изменению в структуре и объеме расходов муниципального бюджета, в уровне занятости и зарплат в секторах, связанных с муниципальным уровнем власти, а также в некоторых показателях эффективности управления экономикой и предприятиями на уровне муниципалитета.

2. Переход от модели прямых выборов мэра к моделям назначения привел

к повышению зависимости муниципальных образований от регионального уровня власти и достраиванию единой властной вертикали на нижнем уровне (между регионом и муниципалитетами).

Достижение этого эффекта было зафиксировано на показателях, характеризующих расходы бюджета и занятость в МО. В результате исследования было обнаружено, что в случае отказа от прямых выборов мэров:

1. снижается общий объем расходов муниципального образования; объем падения, в зависимости от примененной спецификации модели расчетов составляет от 2,1% до 6,7%;

2. при общем уменьшении объема расходов сама структура расходов муниципалитета почти не изменяется. Статистически значимое падение можно увидеть по всем проанализированным статьям расходов:

на образование, ЖКХ и благоустройство, социальную политику, содержание работников. Относительно большее падение расходов можно заметить только по статьям, связанным с ЖКХ и благоустройством, однако этот тренд устойчив не во всех спецификациях моделей;

3. сокращается общая занятость в организациях муниципальной формы собственности; объем падения в зависимости от примененной спецификации модели расчетов составляет от 2,7 до 6,4%;

4. так же как и в ситуации с расходами муниципалитета, при общем снижении занятости выделить подвергшиеся наибольшим сокращениям

сектора и сферы невозможно. Статистически значимое падение можно увидеть по всем проанализированным секторам: работники образования, работники муниципального уровня управления, все остальные работники муниципального сектора, исключая работников муниципального управления. Объем трат на зарплаты муниципальным работникам, соответственно, также уменьшается;

5. на 11% снижается доля трансфертов, перечисляемых в бюджет МО (в базовой модели). При этом показатели налоговых и неналоговых доходов остаются на том же уровне. Это означает, что основным стимулом к уменьшению общего объема расходов МО выступает именно сокращение объема трансфертов, перечисляемых в МО под управлением сити-менеджера или назначаемого мэра.

3. Доказательств роста эффективности управления МО при отказе от прямых выборов мэра и переходе к моделям сити-менеджера и избираемого мэра не обнаружено.

Один из изначально ожидаемых эффектов реформы муниципального самоуправления, запущенной Федеральным законом № 131-ФЗ и другими нормативно-правовыми актам, — рост качества управления муниципальным образованием. Предполагалось, что переход от прямых выборов глав МО к их избранию по модели сити-менеджера или назначаемого мэра позволит повысить слаженность работы муниципальных и региональных властей, а также в целом поднимет качество управления муниципалитетом из-за большей подготовленности назначаемых мэров к решению сложных управленческих задач. Однако, как показывают результаты данного исследования, в показателях, которые могут характеризовать эффективность управления экономикой муниципалитета, не наблюдается статистически значимой позитивной динамики. В рамках исследования не удалось найти подтверждений того, что назначаемые главы МО являются более эффективными управленцами, чем избираемые.

Переход от модели прямых выборов к моделям назначения

сопровождается следующими характеристиками показателей, по которым можно оценивать качество управления экономикой МО.

1. Отсутствуют статистически значимые изменения в показателях, характеризующих доходы муниципалитета, находящиеся в непосредственном управлении главы МО или местной администрации: доходы от управления муниципальной собственностью и объем кредиторской задолженности организаций муниципальной формы собственности. Кроме того, не наблюдается роста в показателях налоговых и неналоговых поступлений в бюджет МО. Таким образом, нет оснований утверждать, что смена модели приводит к большей собираемости налогов или росту качества экономического менеджмента.

2.

3.

4.

Отсутствуют статистически значимые изменения в объеме инвестиций в основной капитал, осуществляемых организациями, находящимися на территории муниципалитета.

Сокращается объем инвестиций в основной капитал организаций муниципальной формы собственности. Подобные инвестиции могут осуществляться как за счет бюджета самого МО, так и путем привлечения средств частных компаний. Случаи сокращения инвестиций за счет уменьшения трат бюджета самого МО, вероятно, являются следствием общего снижения расходов МО. Случаи сокращения инвестиций за счет падения поступлений из частных компаний, вероятно, являются следствием снижения качества экономического менеджмента руководства МО.

Отсутствуют статистически значимые изменения в показателях, характеризующих качество инфраструктуры и решение острых социальных проблем. В частности, при отказе от прямых выборов мэра не зафиксировано сокращения доли водопроводной сети, нуждающейся в замене, или роста доли семей, успешно получивших жилые помещения в рамках социальных программ.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Abadie A., Athey S., Imbens G.W., Wooldridge J. When should you adjust standard errors for clustering? // National Bureau of Economic Research Working Paper. 2017. No. 24003. URL: https://www.nber.org/papers/w240 03

2. Alesina A., Tabellini G. Bureaucrats or politicians? Part I: A single policy task // American Economic Review. 2007. Vol. 97. No. 1. P. 169-179.

3. Alesina A., Tabellini G. Bureaucrats or politicians? Part II: Multiple policy tasks // Journal of Public Economics. 2008. Vol. 92. Iss. 3-4. P. 426-447.

4. Angrist J.D., Pischke J.S. Mostly harmless econometrics: An empiricist's companion. Princeton university press, 2009. 392 p.

5. Autor D.H. Outsourcing at will: The contribution of unjust dismissal doctrine to the growth of employment outsourcing // Journal of Labor Economics. 2003. Vol. 21. No. 1. P. 1—42.

6. Beazer Q., Reuter O.J. Do Authoritarian Elections Help the Poor? Evidence from Russian Cities. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3404485

7. Blume L., Döring T., Voigt S. Fiscal effects of reforming local constitutions: Recent German experiences // Urban Studies. 2011. Vol. 48. No. 10. P. 2123—2140.

8. Booms B.H. City governmental form and public expenditure levels // National Tax Journal. 1966. Vol. 19. P 187—199.

9. Buckley N., Garifullina G., Reuter O.J., ShubenkovA. Elections, appointments, and human capital: the case of Russian mayors // Demokratizatsiya. 2014. Vol. 22. No. 1. P. 87—116.

10. Card D., Krueger A.B. Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania // The American Economic Review. 1994. Vol. 84. No. 4. P. 772—793.

11. Coate S., Knight B. Government form and public spending: Theory and evidence from US municipalities // American Economic Journal: Economic Policy. 2011. Vol. 3. No. 3. P. 82—112.

12. Egger P., Koethenbuerger M., Smart M. Disproportionate influence? Special-interest politics under proportional and majoritarian electoral systems. URL: http://econ. queensu.ca/QPEW/2007/smart-mayors.pdf

13. Gel'man V., Lankina T. Authoritarian versus democratic diffusions: explaining institutional choices in Russia's local government // Post-Soviet Affairs. 2008. Vol. 24. Iss. 1. P. 40—62. URL: https://doi.org/10.2747/1060-586X.24.1.40

14. Golosov G.V. Co-optation in the process of dominant party system building: The case of Russia // East European Politics. 2014. Т. 30. No. 2. P. 271-285.

15. HessamiZ. Accountability and incentives of appointed and elected public officials // Review of Economics and Statistics. 2018. Vol. 100. Iss. 1. P. 51—64.

16. North D.C. Institutions, institutional change and economic performance. New York, 1990.

17. Oates W.E. An essay on fiscal federalism // Journal of economic literature. 1999. Vol. 37(3). P. 1120—1149.

18. Reuter O.J., Buckley N., Shubenkova A.Y., Garifullina G. Local elections in authoritarian regimes: An elite-based theory with evidence from Russian mayoral elections // Comparative political studies. 2016. Vol. 49. No. 5. P. 662—697.

19. Ross C. Local politics and democratization in Russia. Routledge, 2008.

20. Ross C. Municipal Reform in the Russian Federation and Putin's «Electoral Vertical» // Demokratizatsiya. 2007. Vol. 15. Iss. 2. P. 191—208. URL: https://doi.org/10.3200/ DEM0.15.2.191-208

21. Rubin D.B. Multiple imputation for nonresponse in surveys. New York: Wiley, 1987. 258 p.

22. Saha S. City-level analysis of the effect of political regimes on public good provision // Public choice. 2011. Vol. 147. P. 155—171.

23. World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. URL: http://www.oecd.org/cfe/regional-policy/Observatory-on-Subnational-Government-Finance-and-Investment.htm

24. База данных показателей муниципальных образований. URL: https://www.gks.ru/ dbscripts/munst/

25. Вениамин Кондратьев избавляется от мэров // Коммерсантъ. 2016. 24 март. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2946121

26. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление

и «вертикаль власти» в современной России // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2010. Т. 6. № 4. С. 130—151.

27. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122. URL: http://base.garant. ru/2540485/

28. Куда уходят мэры? Эксперты КГИ проанализировали карьерные сценарии глав городов за 10 лет // Комитет Гражданских Инициатив. 2019. 27. июня. URL: https:/ komitetgi.ru/analytics/4102/

29. Местной реформе потребуется продолжение // Коммерсант. 2014. 27 нояб. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2619682

30. Миллиард сверху: Федеральный Минфин требует сокращения бюджета Саратовской области // Коммерсантъ. 2012. 25 апр. URL: https://www.kommersant. ru/doc/1923330

31. Минфин РФ запретил Хакасии вводить меры соцподдержки «детей войны» // Интерфакс Россия. 2019. 3 апр. URL: http://www.interfax-russia.ru/Siberia/main. asp?id=1019704

32. Минфин РФ требует снизить госдолг Новосибирской области на 2% // InfoPro54. ru. 2016. 7 июня. URL: https://infopro54.ru/news/minfin-rf-trebuet-snizit-gosdolg-novosibirskoj-oblasti-na-2/

33. Мэр Петрозаводска Ширшина отправлена в отставку // Интерфакс. 2015. 25 дек. URL: https://www.interfax.ru/russia/487120

34. Мэры увидели будущее в Госдуме // Коммерсантъ. 2016. 17 февр. URL: https://www. kommersant.ru/doc/2917945

35. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации

и функционирования публичной власти. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7

36. Портал «Нормативные правовые акты в Российской Федерации». URL: http://pravo.minjust.ru/

37. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации. 12.12.2013. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19825

38. Послание Президента Федеральному Собранию. 15.01.2020. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/62582

39. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 08.06.2000. URL: http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21480

40. Пояснительная записка к проекту закона Свердловской области «О внесении изменения в статью 5 Закона Свердловской области

«Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области». URL: http://zsso.ru/ upload/site1/f05iAP9G2C.pdf

41. Результаты мониторинга местных бюджетов // Министерство Финансов РФ. URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_ local/results/

42. Решение Барнаульской городской думы от 02.06. 2017 № 820 «Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы города Барнаула» (с изменениями на 28 апреля 2020 года). URL: http://docs.cntd.ru/ document/450232714

43. Ройзман объявил об отставке с поста главы Екатеринбурга // Ведомости. 2018. 22 мая. URL: https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2018/05/22/770255-roizman-obyavil-ob-otstavke-s-posta-mera-ekaterinburga

44. Туровский Р.Ф. Конфликты на уровне субъектов Федерации: типология, содержание, перспективы урегулирования // Общественные науки

и современность. 2003. № 6. С. 78-89.

45. Ульяновская городская дума. Решения за 2018 г. URL: http://ugd.ru/docs/ solutions/2797/22986/9/

46. Федеральный закон от 23.06.2014 № 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164503/

47. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: http://base.garant. ru/186367/#ixzz6GzDhtjMJ

48. Что поправки в Конституцию меняют в судьбе местного самоуправления? // Ведомости. 2020. 24. апр. URL: https://www.vedomosti.ru/opinion/ articles/2020/01/24/821369-popravki-v-konstitutsiyu

Приложение 1. Релевантность использования DiD для целей исследования

В основе DiD как способа анализа последствий проводимой политики лежит несколько предположений (assumption), соблюдение которых необходимо для получения релевантных результатов.

1. Предположение о параллельности трендов — важнейшее предположение для релевантности использования метода DiD. Часто для его подтверждения используется простая визуализация трендов в контрольной

и экспериментальной группах. В случае с несколькими периодами и несколькими трендами такая визуализация затруднена, потому что состав контрольной группы изменяется (напомним, что МО, сменившие модель, например, в 2014 г, в 2013 г. являются контрольной группой для сменивших модель в 2013 г и ранее), а также невозможно проиллюстрировать пороговое значение во времени, после которого ожидается изменение тренда.

Одним из способов тестирования в подобном случае является включение дамми-переменных для воздействия до и после смены модели60. Мы включаем 2 дамми, которые принимают значение 1 в тот год, когда до смены модели остался 1 и 2 года. Таким образом, модель из базовой спецификации приобретает вид:

где к — год, в который в МО i происходит смена модели.

Для подтверждения предположения о параллельности трендов мы тестируем гипотезу о равенстве нулю двух коэффициентов при добавленных дамми:

Соответствующие результаты оценки гипотез приведены в таблице 7.

60 Angrist J.D., Pischke J.S. Mostly harmless econometrics: An empiricist's companion. Princeton university press, 2009. 392 p.; Autor D.H. Outsourcing at will: The contribution of unjust dismissal doctrine to the growth of employment outsourcing // Journal of Labor Economics. 2003. Vol. 21. No. 1. P. 1—42.

Таблица 7. Результаты тестирования на соблюдение предположения о параллельности трендов

Модель Wald-statistic Модель Wald-statistic Модель Wald-statistic

Все расходы 1,01 (0,36) Работники госуправления 0,89 (0,41) Инвестиции от организаций на территории МО 0,03 (0,97)

Расходы на образование 0,6 (0,55) Работники без госуправления 1,47 (0,23) Инвестиции в организации муниципальной формы собственности 0,98 (0,38)

Расходы на ЖКХ 1,57 (0,21) Зарплаты муниципальных работников 1,4 (0,25) Доход от собственности 0,23 (0,79)

Социальные расходы 0,99 (0,37) Доля налоговых и неналоговых доходов 0,2 (0,82) Кредиторская задолженность 0,98 (0,37)

Содержание работников 1,75 (0,17) Налоговые и неналоговые доходы 0,89 (0,41) Доля семей, получивших жилые помещения 0,36 (0,7)

Все работники 1,15 (0,32) Безвозмездные поступления 0,27 (0,76) Доля водопроводной сети, нуждающейся в замене 0,44 (0,64)

Примечание. В скобках приведены значения p-va.l.u.e тестов. Источник расчеты ЦПУР

Во всех случаях значение статистик низкое, то есть неограниченная модель (с дополнительными дамми) не лучше, чем ограниченная (базовая модель), а это значит, что для всех приведенных моделей дамми, предваряющие введение модели, незначимы. Это может служить аргументом, подтверждающим, что предположение о параллельности трендов соблюдается.

2. Предположение о том, что распределение воздействия (treatment) должно быть экзогенным (внешним) по отношению к результату в начале периода наблюдения. Также это предположение часто формулируется как условие, что время получения воздействия не должно зависеть от результатов в начале. Это не означает, что вообще не должно существовать различий между контрольной и экспериментальной группой, но не должно быть смещения в сторону того, что, например, получение воздействия (смена модели) в более поздние годы связано с какими-то характеристиками муниципалитетов.

Для оценки валидности этого допущения, были рассмотрены регрессии отдельных характеристик муниципалитетов в 2008 г. на набор дамми-индикаторов когорты, то есть группы муниципалитетов, которые перешли на модель назначения в определенный год. Базовой категорией являются муниципалитеты, сохранившие выборы на 2018 г.

На рисунке 10 изображены оценки коэффициентов из этих регрессий. Для всех ключевых переменных, по которым мы оцениваем достижение эффектов, оценки коэффициентов когороты не значимы. Систематические значимые различия есть только по переменной «логарифм средней зарплаты», но они наблюдаются равномерно во все периоды (доверительные интервалы оценок пересекаются), то есть мы не можем сказать, что этот фактор связан с тем, в какой год МО получит воздействие. Таким образом, предположение об экзогенности воздействия во времени в рамках используемой в исследовании модели соблюдается.

Рисунок 10. Оценка коэффициентов регрессии отдельных характеристик МО в 2008 г. на набор дамми-индикаторов когорты МО, перешедших на модели «сити-менеджер» или «назначаемый мэр» в определенный год

0.25 0.00 ■ 0.25 0.50

Все работники

( » < > < 1 4

1 1 ( 1 4 , < > 1 >

Доля прибыльных организаций

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Все расходы

0.0 -0.4

< 1 ( >

, < » , < > 4 >

4 ) < . 1 1

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Доля налоговых и неналоговых доходов

0.02 0.01 0.00

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Инвестиции в основной капитал

41 *Л

0.10 0.05 0.00 ■ -0.05 -0.10

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Зарплаты, логарифм

0.0 ■

( > < >

4 1

4 ' 4 > < > 4 » 4 >

1

0.50 0.25 0.00 ■ -0.25 -0.50

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Наличие основных фондов

( I í ► < >

4 ' < ) 4 | 4 * 4 »

1

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Население, логарифм

4

( , 4 • 4 ( 1 »

4 к 4 > < ► 4 4 » >

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Источник:расчеты ЦПУР

3. Предположение Stable Unit Treatment Value Assumption (SUTVA). Данное

предположение означает, что переменные-результаты в одних единицах анализа (муниципалитетах) не зависят от реализации воздействия в других, то есть отсутствуют побочные эффекты.

В контексте нашего исследования такое допущение, скорее всего, является справедливым в части прямого влияния смены модели в одном регионе на расходы, доходы или инвестиции в соседнем. В то же время мы имеем ситуацию, в которой смена модели в соседних муниципалитетах сильно коррелирована. Эта корреляция возникает в связи с двумя процессами. Первый — процесс территориальной диффузии (см. подробнее параграф 1.2.2), второй — возникающие после 2014 г. одномоментные групповые переходы (см. подробнее параграф 1.2.1). Частично проблема региональных факторов решается с помощь включения региональных трендов в одну из спецификаций (Приложение 3).

Проблема коррелированности показателей и воздействия не влияет на оценки коэффициентов, но может искажать оценки стандартных ошибок. Для устранения этой проблемы мы используем в модели кластеризованные стандартные ошибки. Сгруппированность воздействия является одним из оснований для кластеризации на уровне группировки, а не самих единиц анализа61, поэтому мы кластеризовали ошибки на уровне региона.

61 Abadie A., Athey S., Imbens G.W., Wooldridge J. When should you adjust standard errors for clustering? // National Bureau of Economic Research Working Paper. 2017. No. 24003. URL: https://www.nber.org/papers/w24003

Приложение 2. Список переменных и описательные статистики

Таблица 8. Описание использованных в оценке переменных

Переменная Описание переменной

Смена модели Дамми-переменная: 1 — если модель с назначением мэра, 0 — если выборная

Население Среднегодовая численность населения МО

Наличие основных фондов Наличие основных фондов на конец года по полной учетной стоимости по некоммерческим организациям муниципальной формы собственности на душу населения

Доля налоговых и неналоговых доходов Доходы за исключением всех видов трансфертов по отношению ко всем доходам бюджета МО

Доля прибыльных организаций Удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций

Средняя заработная плата Среднемесячная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций

Доля водопроводной сети, нуждающейся в замене Отношение одиночного протяжения уличной водопроводной сети, нуждающейся в замене, к протяженности всей сети

Семьи, нуждающиеся в жилых помещениях Число семей, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях

Количество школ Число общеобразовательных организаций на начало учебного года на 1000 человек

Количество обучающихся Численность обучающихся в общеобразовательных организациях с учетом обособленных подразделений на 1000 человек

Новые дома Введено в действие жилых домов на территории муниципального образования

Все расходы Общий объем расходов бюджета муниципального образования на душу населения

Расходы на образование Общий объем расходов бюджета муниципального образования на образование на душу населения

Расходы на ЖКХ Общий объем расходов бюджета муниципального образования на ЖКХ на душу населения

Переменная Описание переменной

Содержание работников Расходы бюджета муниципального образования на содержание работников органов местного самоуправления на душу населения

Социальные расходы Общий объем социальных расходов бюджета муниципального образования на душу населения

Все работники Среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности

Работники госуправления Среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности, проходящих по разделу «Государственное управление и обеспечение военной безопасности»

Работники кроме госуправления Среднесписочная численность работников организаций муниципальной формы собственности, проходящих по всем разделам кроме «Государственное управление и обеспечение военной безопасности»

Зарплаты муниципальных работников Среднемесячная заработная плата работников организаций муниципальной формы собственности

Инвестиции от организаций на территории МО Инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципального образования на душу населения

Инвестиции в организации муниципальной формы собственности, 1п Инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности на душу населения

Безвозмездные поступления Доходы в виде трансфертов всех типов на душу населения

Налоговые и неналоговые доходы Доходы за исключением трансфертов всех видов на душу населения

Доход от собственности Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности на душу населения

Доля семей, получивших жилые помещения Отношение числа семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия к числу семей, стоявших на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях на конец предыдущего года

Кредиторская задолженность, 1п Кредиторская задолженность организаций муниципальной формы собственности

Протяженность дорог в собственности МО Протяженность автодорог, находящихся в ведении муниципалитета

Таблица 9. Описательные статистики

Переменная N Меап Эй Мп Мах

Смена модели 15,93 0,45 0,5 0 1

Население, 1п 15,627 10,24 1,02 6,39 14,3

Наличие основных фондов на душу населения, 1п 14,744 4,31 0,61 2,44 6,11

Доля прибыльных организаций 13,501 0,66 0,22 0 1

Средняя заработная плата, 1п 14,878 10,59 0,29 9,99 11,47

Количество школ (на 1000 человек) 15,334 0,61 0,41 0,02 4,66

Количество обучающихся (на 1000 человек) 14,948 106,55 20,69 63,47 187,48

Новые дома, 1п 14,267 8,66 1,54 4,63 13,05

Протяженность дорог в собственности МО, 1п 12,249 5,12 1,15 1,39 6,94

Семьи, нуждающиеся в жилых помещениях 14,251 6,03 1,15 3,22 9,61

Все расходы, 1п 14,256 3,86 0,47 2,97 5,54

Расходы на образование, 1п 14,111 3,21 0,44 1,54 4,72

Расходы на ЖКХ, 1п 13,532 0,75 1,57 -4,75 4,18

Содержание работников, 1п 12,643 0,96 0,59 -0,27 2,99

Социальные расходы, 1п 14,115 1,07 1,04 -1,83 3,21

Все работники, 1п 14,759 4,15 0,35 3,1 5,18

Работники госуправления, 1п 14,719 2,05 0,49 0,97 3,3

Работники кроме госуправления, 1п 14,695 4,03 0,36 2,75 5,06

Зарплаты муниципальных работников, 1п 14,669 10,37 0,24 9,89 11,14

Доля налоговых и неналоговых доходов 13,607 0,28 0,14 0,05 0,72

Безвозмездные поступления, 1п 13,640 3,54 0,56 2,32 5,39

Налоговые и неналоговые доходы, 1п 13,607 2,46 0,58 0,93 4,26

Инвестиции от организаций на территории МО, 1п 14,596 3,37 1,25 0,7 7,5

Инвестиции в организации муниципальной формы собственности, 1п 14,02 1,45 0,76 0,08 3,77

Доход от собственности, 1п 13,548 -0,31 0,99 -3,18 2,7

Кредиторская задолженность, 1п 7,559 1,23 0,84 0,003 3,63

Доля семей, получивших жилые помещения 14,108 0,12 0,16 0 2,83

Доля водопроводной сети, нуждающейся в замене 14,357 0,43 0,23 0 1

Приложение 3. Проверка на устойчивость(робастность) полученных результатов оценки

Проверка на устойчивость полученных в рамках исследования результатов состояла из трех элементов.

1. Искажение результатов исследования возможно вследствие того, что

за рассматриваемый временной период с 2008 по 2018 г. произошел ряд событий, которые могут быть альтернативными драйверами результатов. В 2014 г. регионы получили право предписывать муниципалитетам выбор модели. Это привело к тому, что МО массово стали менять уставы для приведения их в соответствие с региональным законодательством. При этом в значительной части муниципалитетов продолжали работать главы, избранные по старым моделям. Это не противоречит логике, представленной в исследовании, которая связывает стимулы действий главы МО как раз с институциональной формой. Тем не менее с учетом того, что в качестве индикатора смены модели мы используем юридическое оформление изменения в уставе, результаты могут быть подвержены искажению. Кроме того, после 2014 г. экономика страны в целом находилась в состоянии рецессии (в 2015 г.) или стагнации. Безусловно, это могло повлиять на расходы бюджетов МО. Фиксированные эффекты на время в целом должны улавливать данную ситуацию, но следует иметь в виду возможность того, что результаты определены именно этим спадом, а не сменой модели. Для разрешения указанных проблем, которые могли бы повлиять на устойчивость полученного результата оценки, все модели были переоценены на усеченной выборке с 2008 по 2014 г.

2. Заполнение пропусков в данных, к которому прибегли в ходе анализа, потенциально также может оказывать влияние на результат и, соответственно, на устойчивость всей модели. Поэтому для проверки все модели были переоценены на сырых данных без заполнения пропусков. Это процедура привела к сокращению количества МО в выборке в среднем в 1,5 раза.

3. Важнейшей предпосылкой для реализации ЭЮ является предположение

0 параллельности трендов. Несоблюдение предположения делает невозможным интерпретацию результатов как причинно-следственных. В Приложении

1 было доказано, что предположение соблюдается в рамках использованных в исследовании данных. Тем не менее дополнительно была использована спецификация ЭЮ, часто применяемая в ситуациях, когда существует несколько доступных периодов. В частности, были переоценены модели с добавлением параметрических региональных трендов. Это позволяет учесть уже существовавшую динамку в показателях. В качестве уровня для моделирования трендов выбраны регионы, так как это позволяет учесть общую специфику

и коррелированность переменных внутри региона.

Результаты представлены в таблице 10. Они демонстрируют, что оценки в целом устойчивы к изменениям в спецификации. Для переменных, на которые смена модели оказывает статистически значимый эффект, в большинстве спецификаций направление эффекта не изменяется и сохраняет свою статистическую значимость за исключением моделей с разбиением на статьи расходов. Включение региональных трендов в среднем понижает оценки размера эффекта, но также не влияет их значимость.

Таблица 10. Результаты проверки на устойчивость

Показатель 2014 Без заполнения Региональные тренды Показатель 2014 Без заполнения Региональные тренды

Все расходы -0,049 ** (0,019) -0,04** (0,02) -0,021* (0,012) Инвестиции от организаций на территории МО Инвестиции -0,058 (0,048) -0,043 (0,036) 0,017 (0,037)

Расходы -0,013 -0,028* -0,005 в организации -0,144*** -0,111*** -0,061**

на образование (0,021) (0,016) (0,010) муниципальной формы собственности (0,055) (0,039) (0,031)

Расходы на ЖКХ -0,356*** (0,108) -0,313** (0,121) -0,154* (0,086) Доход от собственности -0,024 (0,035) 0,025 (0,033) -0,001 (0,027)

Социальные -0,056 -0,099 0,013 Кредиторская 0,033 0,008 -0,004

расходы (0,050) (0,062) (0,042) задолженность (0,042) (0,029) (0,023)

Содержание работников -0,063 (0,036) -0,055** (0,027) -0,023 (0,02) Доля семей, получивших жилые помещения 0,003 (0,008) 0,001 (0,007) 0,003 (0,004)

Все работники -0,061** (0,026) -0,031** (0,014) -0,027** (0,012) Доля водопроводной сети, нуждающейся в замене 0,006 (0,009) 0,011 (0,01) -0.000 (0,007)

Работники -0,017 -0,036* -0,003

госуправления (0,02) (0,018) (0,009)

Работники без -0,065** -0,032** -0,028**

госуправления (0,027) (0,016) (0,013)

Зарплаты муниципальных работников -0,021 (0,013) -0,005 (0,009) 0,002 (0,006)

Доля налоговых и неналоговых доходов 2,841** 2,045** 1,268**

(1,387) (0,847) (0,63)

Налоговые и неналоговые доходы 0,083 0,034 0,041

(0,055) (0,035) (0,027)

Безвозмездные -0,087*** -0,09*** -0,042***

поступления (0,031) (0,023) (0,015)

*р < 0,1.

**р < 0,05.

***р < 0,01.

Примечание. Все модели включают в себя индивидуальные наборы контрольных переменных. В скобках приведены стандартные ошибки, кластеризованные на уровне региона. В таблице представлены коэффициенты при переменной «смена модели» из моделей, аналогичных представленным в таблицах 5—6 в параграфе 2.4.