CC BY
44УДК 349.6
ПРОБЛЕМА ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА ОТ ОБЪЕКТОВ НАКОПЛЕННОГО ВРЕДА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЕ
Н.Р. Гафаров
Аннотация. Интенсивное хозяйственное развитие нашей страны и глобальная индустриализация, сопровождающиеся значительным воздействием на окружающую среду, привели к образованию большого количества нарушенных территорий и накоплению значительных объемов загрязняющих веществ в почвах и водных объектах. Повсеместное загрязнение привело к образованию по всей территории нашей страны объектов накопленного вреда окружающей среде, проявление которого не дислоцируются в одном месте, происходит постоянное распространение загрязнения. Ликвидация накопленного вреда окружающей среде является одним из атрибутов обеспечения государством конституционного права человека на благоприятную окружающую среду. Статья посвящена вопросам оценки и возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате прошлой хозяйственной деятельности. По итогам проведенного исследования предложены дополнительные характеристики для оценки и ранжирования объектов накопленного вреда окружающей среде с целью принятия последующих решений по их ликвидации.
Ключевые слова: накопленный вред окружающей среде, экологический ущерб, загрязнение, оценка вреда, накопленные отходы, экологические правонарушения, негативное воздействие, ликвидация вреда окружающей среде, моральный вред.
THE PROBLEM OF COMPENSATION OF DAMAGE FROM OBJECTS OF ACCUMULATED DAMAGE TO THE ENVIRONMENT
N.R. Gafarov
Abstract. The intensive economic development of our country and global industrialization, accompanied by a significant impact on the environment, have led to the formation of a large number of disturbed areas and the accumulation of significant volumes of pollutants in soils and water bodies. Widespread pollution has led to the formation of objects of accumulated environmental damage throughout the territory of our country, the manifestation of which is not deployed in one place, there is a constant spread of pollution. The elimination of the accumulated harm to the environment is one of the attributes of the state ensuring the constitutional human right to a healthy environment. The article is devoted to the assessment and compensation of damage to the environment as a result of past economic activities. Based on the results of the study,
additional characteristics were proposed for assessing and ranking objects of accumulated harm to the environment in order to make subsequent decisions on their elimination.
Keywords: accumulated harm to the environment, environmental damage, pollution, assessment of harm, accumulated waste, environmental offenses, negative impact, elimination of harm to the environment, moral harm.
Интенсивно развивающееся в советское время сельское хозяйство на территории нашей страны и глобальная индустриализация, оказывающие пагубное влияние на окружающую среду, привели к образованию большого количества нарушенных территорий и скоплению большого объема загрязняющих веществ в водных объектах и почвах.
Значительное ухудшение качества окружающей среды, обусловленное длительным отсутствием эффективного решения проблемы прошлых загрязнений, подтолкнуло развитие правового регулирования ликвидации накопленного вреда окружающей среде, которое отражено в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» [5]. Под накопленным вредом окружающей среде (НВОС) понимается возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности вред окружающей среде, устранение которого было выполнено частично, либо вовсе не выполнено. К объектам НВОС относятся являющиеся источником такого вреда объекты капитального строительства, объекты размещения отходов и земли (территории, акватории) на которых такой вред выявлен.
По итогам прошедшей инвентаризации объектов прошлого экологического ущерба, согласно данным Минприроды России, выявлено 340 крупных объектов, на которых накоплено около 400 млн т загрязнений [17]. Окончательно к настоящему времени не подсчитаны ни количество объектов НВОС, ни объём отходов, накопленных на таких объектах. Существенная часть из образуемых каждый год опасных отходов (около 100 млн т) не утилизируется и не подвергается обезвреживанию [12]. Проблема НВОС, по предварительным оценкам, относится к одному из факторов ухудшения качества жизненных условий не менее 17 млн чел., проживающих на территории нашей страны [18].
Распределение объектов НВОС на территории РФ обусловлено сочетанием различных факторов, основными из которых являются
географические и природно-ресурсные, которые в наибольшей степени повлияли на размещение промышленных предприятий и военно-промышленного комплекса.
Анализ результатов инвентаризации позволяет выделить следующие типы объектов НВОС [10]:
1. Объекты, образовавшиеся в результате деятельности в области добывающей индустрии, горно-обогатительной промышленности, обрабатывающих производств.
2. Загрязнения продуктами нефтепереработки.
3. Не санкционированные свалки и полигоны бытовых отходов.
4. Образовавшийся в результате хозяйственной деятельности в Арктической зоне РФ экологический ущерб.
5. Прибрежные зоны водных объектов, захламленные отходами.
6. Ущерб окружающей среде, вызванный деятельностью по уничтожению химического оружия.
После прекращения и во время осуществления хозяйственной деятельности предприятия, согласно действующему законодательству, обязаны восстанавливать нарушенную природную среду. В гражданском законодательстве предусмотрена юридическая возможность специального регулирования ответственности за причинение отдельных видов вреда. Так, в соответствии с ч. 3 п. 1 ст. 1064 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) [2] требование по выплате причинителем вреда компенсации потерпевшим сверх возмещения вреда может быть установлена законом или договором. Согласно ч. 1 п. 2 ст. 1064 ГК РФ возмещение вреда может быть предусмотрено и при отсутствии вины причинителя вреда. А в предусмотренных законом случаях (ч. 1. п. 3 ст. 1964 ГК РФ) также подлежит возмещению вред, причиненный правомерными действиями. Во всех перечисленных случаях речь идет о специальных законах, регулирующих возмещение отдельных видов вреда.
Значительная доля объектов НВОС относится к советскому периоду, когда их собственником являлось государство. Поскольку при приватизации проблемы прошлого экологического ущерба не учитывались, нынешние владельцы предприятий (территорий) не могут быть привлечены к ответственности и на них не может быть возложена обязанность по ликвидации объектов НВОС [19]. Также следует учесть, что экологический вред может возникать и
при отсутствии экологических правонарушений. Так, Н.Г. Жаво-ронкова в качестве одного из видов экологического вреда выделяет «вред окружающей среде, возникающий из правомерных действий субъекта хозяйственной деятельности (имеющий неделиктный характер)» [15]. При этом источниками загрязнения выступают многочисленные промышленные предприятия, деятельность которых является правомерной с точки зрения закона, но оказывает крайне негативное воздействие на здоровье населения. Специфика вреда в данном случае заключается в том, что он носит санкционированный и гипотетический характер. Правомерность деятельности, в результате которой образовалась большая часть объектов НВОС, также является причиной, по которой новые собственники предприятий не могут быть привлечены к ответственности за причиняемый объектами НВОС вред.
Об отсутствии возможности применения мер юридической ответственности при причинении вреда природной среде можно судить на примере рассмотрения Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа кассационной жалобы Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Кировской области (Росприроднадзор по Кировской области) на решение Арбитражного суда Кировской области от 22 октября 2008 г. и на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23 января 2009 г. по делу № А28-5646/2008-175/26 [6].
Согласно материалам дела, в период с 12 сентября по 6 ноября 2007 г. в ходе проверки Росприроднадзором по Кировской области (при участии заместителя военного прокурора Кировского гарнизона) обходов военного лесничества выявлено три участка лесных земель в районе дислокации воинских частей, на которых произведено загрязнение мазутом, причиной которого комиссия посчитала его утечку из мазутных хозяйств войсковых частей.
В связи с отказом ответчика (войсковая часть 44200) добровольно возместить причиненный утечкой мазута ущерб окружающей среде, истец обратился в Арбитражный суд Кировской области с иском о взыскании такого ущерба. Арбитражный суд Кировской области своим решением от 22 октября 2008 г. в удовлетворении исковых требований отказал, апелляционная инстанция постановлением от 23 января 2009 г. оставила данное решение без изменений.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа постановил решение нижестоящих судов оставить без изменения посчитав, что не установлены противоправность действий ответчика, а также причинно-следственная связь между его действиями по ненадлежащему исполнению обязанности по хранение нефтепродуктов и наступившим вредом. Таким образом, отсутствие противоправности действий в поведении ответчика исключает наступление юридической ответственности даже при наличии доказательств причинения вреда окружающей среде. Противоправность, а равно и иные условия применения мер ответственности, обычно изучаются судами как первый (изначальный) шаг процесса; в противном случае нет и возможности применять меры ответственности. При этом доказывать противоправность должен именно истец.
Концепция развития гражданского законодательства РФ [9] содержит ряд усиливающих компенсаторную функцию гражданского законодательства положений, направленных на поддержание, главным образом, стабильного гражданского оборота и выходящих за рамки гражданско-правовой ответственности. Речь идет о том, что возмещению в определенных случаях должен подлежать не только вред, возникший в результате неправомерных действий, но и правомерных. Однако возмещение такого вреда в большинстве случаев осуществляется государством.
Воздействовать в той или иной мере на окружающую среду объект НВОС может на протяжении всего времени своего существования. Ввиду возможных естественных, усугубляющих или улучшающих качественное состояние природной среды изменений, которые могут повлиять на срок проявления отдельных признаков постороннего воздействия, процесс определения причинной связи между совершенными действиями и их результатом, в связанных с причинением вреда окружающей природной среде отношениях может быть достаточно сложным. На это обстоятельство обращала внимание С.Н. Кравченко, которая указывала, что некоторые убытки могут возникнуть не сразу после причинения вреда, а через определенный промежуток времени, когда к правонарушителю уже нельзя будет предъявить иск об их возмещении [16].
Помимо того, что вред может «проявиться» через длительное время, возможны случаи, когда отрицательные последствия, по при-
чине естественного биологического развития, сами восстанавливаются природой, в связи с чем не представляется возможным доказать причинение ей вреда. Примером такого случая служит кассационная жалоба Департамента по охране окружающей среды Республики Коми на постановление от 23 января 1998 г. по делу № А29-2768/97 Арбитражного суда Республики Коми, рассмотренная Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа [7].
Как видно из материалов дела, Департамент по охране окружающей среды Республики Коми обратился в Арбитражный суд Республики Коми с иском о взыскании с предприятия «Севергазпром» причиненного окружающей природной среде ущерба в результате произошедшей в период с 13 по 15 февраля 1997 г. аварии на принадлежащей ответчику скважине. Факт аварийного выброса газоконденсата из скважины, вследствие которого на территории площадью 1 000 кв. м произошло загрязнение, установлен актом-предписанием Печорского комитета по охране природы. Согласно данному акту, выброс загрязняющих веществ был вызван нарушениями требований по производству технологических ремонтных работ на объекте. Решением Арбитражного суда Республики Коми от 27 ноября 1997 г. требования удовлетворены. Однако, постановлением апелляционной инстанции от 23 января 1998 г. данное решение отменено, так как отбор проб воды, выполненный после аварии, не подтвердил наличие вредных веществ в водотоках зоны аварийного выброса газоконденсата (протокол от 21 февраля 1997 г.). А учитывая отсутствие нефтепродуктов в природной среде уже через 6 дней после аварии, невозможно доказать причинение вреда, его размер, и тем более установить причинную связь. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа согласился с решением апелляционной инстанции и постановил оставить его без изменения.
Также, кроме доказательства наличия самого загрязнения, на практике весьма проблематичным является определение виновника такого загрязнения. Рассматривая данную категорию дел, суды зачастую исходят из того, что у загрязнения может быть несколько источников. В таких случаях факт причинения вреда, наличие вины ответчика, а не иного лица в причинении вреда, размер заявленного ущерба доказать практически невозможно [8].
Если говорить о вреде от объектов НВОС, то речь может идти как о материальном, так и о моральном вреде или иных негативных
изменениях в состоянии объекта, которым невозможно дать денежную оценку. Все разновидности убытков, причиненных объектами НВОС, являются разновидностью убытков, о которых говорится в ст. 15 ГК РФ. В то же время данные убытки имеют существенные отличия, обусловленные объектом НВОС и характером причиненного вреда. В убытки такого рода могут быть включены такие элементы, как вложенные в природные объекты затраты; расходы на устранение причиненного природного природным объектам ущерба; выразившиеся в отсутствии природного сырья неполученные доходы. Вызванные объектами НВОС убытки, могут проявляться как в одном из указанных элементов, так и в их сочетании.
Говоря о социальной сущности вреда, причиненного окружающей природной среде объектами НВОС, его влиянии на условия существования общества, необходимо подчеркнуть, что самым отрицательным его последствием в конечном итоге будет являться причинение вреда здоровью и жизни, как каждого гражданина, так и общества в целом.
Анализ понятий, связанных с накопленным экологическим ущербом, выполненный И.Б. Генгутом, позволил сформировать два подхода к оценке ликвидации НВОС, на микро- и макроуровне. На микроэкономическом уровне оценка ликвидации НВОС представляет собой затраты, необходимые на подготовку и реализацию инвестиционных проектов по ликвидации загрязненных земель в результате прошлой хозяйственной деятельности. На макроуровне, кроме затрат на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды от влияния объектов НВОС, следует учитывать также компенсацию природной среде и населению, а также собственникам имущества [13].
Отождествлять вред окружающей среде только лишь с имущественными потерями недопустимо. В то же время следует согласиться с утверждением В.И. Евтушенко, что вред здоровью граждан, проявляющийся в потерях физиологического, морального, генетического порядка трудно доказуем или вообще недоказуем [14]. Кроме того, следует обратить внимание на то, что ст. 79 Федерльного закона «Об охране окружающей среды» устанавливает возможность возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, лишь в тех случаях, когда вред причинен исключительно в результате того, что законодательство об охране окружающей среды было нарушено.
Важной составляющей в вопросе возмещения вреда от объектов НВОС, является регламентируемая Федеральным законом «Об охране окружающей среды» оценка таких объектов, которая согласно ст. 80.1 данного закона определяется на основании следующих показателей:
1. Класс опасности отходов, загрязняющих веществ и их масса или объем.
2. Категория, виды разрешенного использования и площадь земель (территорий, акваторий) на которых расположен объект НВОС.
3. Степень негативно отражающегося на состоянии окружающей среды воздействия, заключающегося в способности проникновения в компоненты природной среды загрязняющих веществ, возможности возникновения экологических рисков, загрязнения водных объектов (относящихся, в том числе, к источникам питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения).
4. Присутствие на объектах НВОС опасных веществ, которые указаны в международных договорах, стороной которых является РФ.
5. Количество населения, проживающего на подверженной негативному воздействию (вследствие расположения объекта НВОС) территории.
6. Количество населения, проживающего на находящейся под угрозой негативного воздействия (вследствие расположения объекта НВОС) территории.
Ликвидация НВОС является одним из атрибутов обеспечения государством конституционного права человека на благоприятную окружающую среду. Этому праву корреспондирует обязанность государства принять достаточные меры для защиты природы и людей на основе положений, содержащихся в ст. 2, 18 и 53 Конституции РФ [1]. Возникает вопрос, возможно ли привлечь в таких случаях к ответственности органы государственной власти субъекта РФ либо города, которые допустили возникновение критической экологической обстановки, вызванной влиянием объектов НВОС на подведомственной им территории. В государстве преобладает подход возмещения экогенного вреда на основании принимаемых государством нормативных актов. При этом, однако, основная часть населения, подвергающаяся вредным воздействиям, к сожалению, не может претендовать на возмещение причиненного ему экологического вреда.
Также ограничена компетенция прокуроров по предъявлению исков о возмещении экологического вреда. В соответствии с ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса РФ [3] прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц. А ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ [4] вообще не предусматривает право прокурора обратиться с иском о возмещении экологического вреда. Таким образом, полномочия прокуратуры действующим законодательством существенно ограничены; прокурор теперь лишен права подать в суд общей юрисдикции заявление в интересах организации или определенной группы граждан.
Проведенный анализ позволяет также утверждать, что по делам о взыскании вреда, причиненного окружающей среде, суды обычно исследуют лишь вопрос о субъекте ответственности, нередко оставляя без внимания вопрос о том, кому именно причинен вред. Данную ситуацию можно объяснить отчасти тем, что объекты, составляющие окружающую среду, долгое время находились исключительно в собственности государства. Судебная практика по данной категории дел исходит в целом обоснованно из того, что ответственность должна возлагаться на государство, как на лицо, которое фактически является собственником объекта НВОС (ст. 1079 ГК РФ).
Естественно, государство может и должно приходить на помощь и в случаях, когда вред причинен не его деятельностью, но в силу каких-либо причин полное возмещение такого вреда не последовало. Тем не менее, предложения предусмотреть непосредственно в нормах закона «ответственность государства» не приемлемы не потому, что было бы неправильно организовать и поставить на «прочную» основу такие компенсации, а потому, что подобные возмещения следуют не в результате совершения правонарушения государством [11].
Несмотря на то, что согласно ст. 80.1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» оценка накопленного вреда окружающей среде включает «установление количества населения, проживающего на территории, окружающая среда на которой испытывает негативное воздействие вследствие расположения объекта НВОС», возмещение вреда населению, проживающему на данной территории законом не предусматривается, то есть законодатель считает, что
окружающую среду, подверженную негативному экологическому воздействию восстанавливать необходимо, а здоровье населения -нет. Представляется необходимыми, помимо мер, направленных на восстановление благоприятной окружающей среды, разрабатывать и законодательно закреплять меры, направленные на восстановление здоровья проживающего на признанных экологически неблагополучными территориях населения.
Подводя итог изложенному, можно сделать вывод, что вред, причиненный окружающей природной среде объектами НВОС в социальном смысле слова шире, чем в правовом. Предусмотренные действующим законодательством критерии оценки объектов НВОС, кроме того, что не отражают социально-экономические издержки от таких объектов, но также не позволяют оценить реальное воздействие таких объектов на состояние окружающей среды и экономическую эффективность от их ликвидации. Отсутствие механизмов всесторонней оценки воздействия объектов НВОС на состояние окружающей среды, не позволяет в полной мере решить вопрос возмещения экологического вреда, причиненного жизни и здоровью людей и, как следствие, обеспечения конституционного права человека на благоприятную окружающую среду.
Важным элементом управления ликвидацией НВОС является владение достоверной информацией об объектах НВОС и их характеристиках. С этой целью проводится инвентаризация, на основе которой ведется реестр объектов НВОС. На этой стадии работы с объектами НВОС предусмотрена оценка их влияния на состояние экологической безопасности в целях обоснования очередности проведения работ. При этом, должна учитываться не только идентификация объектов НВОС, но и его происхождение, условия образования (принадлежность к определенному производству, технология образования отхода и т.д.). На основе отдельных имеющихся характеристик объектов НВОС может быть предложен алгоритм их последующей классификации с учетом степени негативного воздействия на окружающую среду и здоровье населения для их ранжирования.
Дополнительными характеристиками объекта НВОС могут выступать:
1. Предполагаемое будущее использование земель (участка), на которых размещен объект НВОС.
2. Экологическое состояние загрязненной территории и ее площадь.
3. Уровень воздействия на здоровье проживающего вблизи объекта НВОС населения.
4. Характеристика компонентов природной среды, в которых накоплены загрязняющие вещества.
5. Риск распространения загрязняющих веществ.
6. Характеристика места размещения объекта НВОС (близость к местам проживания человека, рекам, озерам, особо охраняемым природным территориям и др.).
Библиографический список
1. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 7 июля 2020 г. // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/10103000/ (дата обращения: 23.09.2020).
2. Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 31 июля 2020 г.) // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
3. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 31 июля 2020 г.) // СПС «Гарант». URL: https://base.garant. ru (дата обращения: 23.09.2020).
4. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ред. от 8 июня 2020 г.) // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
5. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (редакция от 31 июля 2020 г. с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2021 г.) // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
6. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 27 апреля 2009 г. по делу № А28-5646/2008-175/26 // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
7. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 марта 1998 г. по делу № А29-2768/97 // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
8. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 октября 2013 г. № Ф09-8157/12 по делу № А07-23183/2010 // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
9. Концепция развития гражданского законодательства РФ (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенст-
вованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru (дата обращения: 23.09.2020).
10. Проект Концепции Федеральной целевой программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» на 2014-2025 годы. URL: https:// www.mnr.gov.ru/docs/gosudarstvennye_programmy (дата обращения: 19.10.2020).
11. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. А.П. Анисимова // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 19.10.2020).
12. Блоков И.П. Окружающая среда и её охрана в России. Изменения за 25 лет. М., 2018.
13. Генгут И.Б. Экономические механизмы управления ликвидацией накопленного экологического ущерба: дис. ... д-ра экон. наук. М., 2016.
14. Евтушенко В.И. Конституционно-правовое регулирование деятельности по возмещение вреда лицам, пострадавшим при чрезвычайных ситуациях экологического характера // Современное право. 2009. N° 11.
15. Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Возмещение экологического вреда: законодательные новеллы // Lex russica. 2016. № 8 (117).
16. Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного законодательства. Львов, 1979.
17. Официальный сайт Минприроды России. URL: http://www.mnr.gov.ru/ press/news/o_razmeshchenii_svedeniy_ob_obektakh_nakoplennogo_vreda_ okruzhayushchey_srede/?special_version=Y (дата обращения: 19.10.2020).
18. Пинаев В.Е, Чернышев Д.А. Ликвидация накопленного экологического ущерба - организационные и правовые аспекты: монография. М., 2017.
19. СоловьяновА.А. О подходах к решению проблем накопленного экологического ущерба в российской федерации // Защита окружающей среды в нефтегазовом комплексе. 2015. № 8.
Н.Р. Гафаров
Аспирант
Башкирский государственный университет, г. Уфа
Е-mail: [email protected]
