CC BY
10
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 8. ИСТОРИЯ. 2020. № 6
Е.И. Волгин*
проблема сохранения смешанной избирательной системы В рф Во второй половине 1990-х гг.
E.I. Volgin
THE PROBLEM OF MAINTAINING THE MIXED ELECTORAL SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION IN THE SECOND HALF OF THE 1990S
Аннотация. Выборы во II Государственную думу (1995 г.) привели к победе оппозиционных партий, чему способствовали не только объективные факторы, но и особенности избирательной системы РФ. В этой связи президент и его окружение стали активно продвигать стратегию, предусматривавшую отказ от мажоритарно-пропорциональной модели и переход исключительно на мажоритарный принцип избрания Думы. Предполагалось, что это позволит сделать депутатский корпус более лояльным или же деструктурированным. В данной статье на основе комплексного использования различных источников (нормативно-правовых актов, материалов Федерального Собрания, данных периодической печати) рассматривается обострение политических противоречий между президентом и депутатами II Думы в связи с намерением главы государства кардинально поменять правила «электоральной игры». Предметом исследования является политический конфликт, развивавшийся в контексте определенной исторической ситуации, разрешение которого имело гораздо более масштабные политические последствия, нежели просто выбор избирательной модели. Новизна исследования обусловлена отсутствием работ, посвященных попыткам электоральной реформы 1997-1999 гг. как системной политико-правовой проблеме. Столкновение между президентом и парламентом по вопросу процедуры избрания депутатов Думы явилось одним из многочисленных конфликтов, которые составляли суть российского политического процесса 1990-х гг. Однако после принятия Конституции 1993 г. эти противоречия разрешались правовыми средствами в рамках публичной политики. Проблема выбора оптимальной электоральной модели также стала достоянием
* Волгин Евгений Игоревич, кандидат политических наук, доцент кафедры истории общественных движений и политических партий исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова
Volgin Evgeny Igorevich, PhD Candidate in Political Science, Associate Professor, Department of the History of Social Movements and Political Parties, Faculty of History, Lomonosov Moscow State University
+7-926-792-87-87; plytony@yandex.ru
открытой дискуссии, в ходе которой предлагались возможные пути совершенствования российского избирательного права. Особую роль сыграл Конституционны Суд, участие которого в противостоянии двух ветвей власти позволило преодолеть тупиковую ситуацию и завершить работу над обновлением избирательных законов. Таким образом, совместные усилия трех ветвей власти, а также научного сообщества помогли сделать российскую избирательную модель более совершенной и адекватной конкретной социально-политической ситуации, что, однако, не гарантировало проведение по-настоящему честных выборов.
Ключевые слова: президент РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, Конституционный Суд, федеральный закон, выборы, политические партии.
Abstract. The victory of the opposition parties in the elections to the Second State Duma (1995) was facilitated not only by objective factors, but also by the peculiarities of the electoral system in the Russian Federation. In this regard, the president and his entourage actively promote a strategy that provided for abandonment of the majority-proportional system and transition exclusively to the majority principle of Duma elections. It was assumed that this would make the deputy corps more loyal and amorphous. This article examines the aggravation of political contradictions between the president and the deputies of the Second Duma in connection with his intention to radically change the rules of the "electoral game". The analysis is based on the complex of the sources (regulatory legal acts, the Federal Assembly and media materials). The research subject is a political conflict in the context of a certain historical situation. Its resolution involved much larger political consequences than simply choosing an electoral system. There is so far no attempt to study the electoral reform in 1997-1999 as a complex political and legal problem. The clash between the president and the parliament over the procedure for electing Duma deputies was one of the many conflicts that were the essentials of the Russian political process in the 1990s. However, after the adoption of the 1993 Constitution, these contradictions were being resolved by legal means within the framework of public policy. The problem of the optimal electoral system and possible ways of improving the Russian electoral law were also publicly debated. The Constitutional Court played a special role in the overcoming of this conflict between the two branches of power and updating the electoral laws. Thus, the joint efforts of the three branches of power, as well as the academic community, helped to make the Russian electoral system better and more adequate to a specific socio-political situation, though it did not guarantee truly fair elections.
Keywords: President of the Russian Federation, State Duma, Federation
Council, Constitutional Court, federal law, elections, political parties.
* * *
Парламентские выборы 1999 г. впервые в постсоветской истории завершились крупным успехом Кремля. Блок «Единство» не только практически сравнялся с КПРФ в общефедеральном округе,
но и уверенно обошел своего главного конкурента — избирательное объединение «Отечество — вся Россия». Однако в одномандатных округах «Единству» удалось завоевать лишь 9 мандатов, тогда как коалиция Примакова-Лужкова-Шаймиева выиграла 31, а коммунисты — 461. И хотя история не знает сослагательного наклонения, тем не менее, если бы выборы в III Думу проходили исключительно по мажоритарной системе, будущая «партия власти» едва ли добилась столь значительного успеха, что, в свою очередь, могло привести к сбою операции «преемник»2. Но самое интересное, что главным виновником возможного провала «медведей» мог стать Б.Н. Ельцин, который упорно настаивал на избрании депутатов Государственной Думы исключительно в одномандатных округах. Это был редкий случай, когда первый президент России, обладавший уникальной политической интуицией, во имя решения тактических задач был готов совершить стратегический просчет.
В последующие годы «партия власти», всецело контролируя законодательный процесс, каждый раз безошибочно меняла избирательную систему в свою пользу. Приближающиеся выборы 2021 г., которые придется проводить в непростой обстановке, вновь диктуют необходимость радикальной смены избирательной парадигмы. В преддверии возможной реформы будет полезно обратиться к относительно недавней истории, когда в борьбе с парламентской оппозицией президент безуспешно пытался пересмотреть правила «электоральной игры». Однако, как показали дальнейшие события, эта тактическая неудача Ельцина в итоге обернулась стратегической победой Кремля.
Перспектива проведения радикальной электоральной реформы во второй половине 1990-х гг. привлекала внимание политиков, политологов и юристов. Так, депутат В.Л. Шейнис, один из наиболее последовательных сторонников применения смешанной системы в РФ, изначально указывал на политическую подоплеку кампании по ликвидации в Думе пропорционального партийного представительства3. Иные специалисты, напротив, считали, что смешанная система предоставляет неоправданные привилегии политическим партиям, что заставило президента поставить вопрос о радикальной смене
1 Волгин Е.И. Общественно-политические объединения современной России на рубеже веков. Ч. I: вторая половина 1980-х — 1999 г. М., 2012. С. 89.
2 Примечательно, на выборах 1999 г. «Единство», очевидно, опасаясь противодействия главного соперника в лице ОВР, по данным Мосгоризбиркома, даже не пыталось выставить своих кандидатов в московских одномандатных округах: см.: Нагорных И. «"Медведь" прикинулся " Кедром"» // Коммерсантъ. 1999. 11 декабря.
3 Шейнис В.Л. Испытание выборами // Российская Федерация (далее — РФ). 1997. № 1. С. 22.
электоральной парадигмы4. Однако зачастую авторы рассматривали какие-то отдельные аспекты избирательной реформы. Так, В.В. Лапае-ва изучала изменения правового статуса избирательных объединений во второй половине 1990-х гг. в связи с необходимостью отсечения от участия в выборах многочисленных неполитических ассоциаций5. Проблему «необходимой политизации» избирательных объединений также затрагивали политологи И.М. Бунин и Б.И. Макаренко6. A.A. Вешняков (секретарь, а затем председатель Центризбиркома) часто выступал в печати по вопросам обновления избирательного законодательства7. Его предшественник на посту председателя ЦИК
A.B. Иванченко также неоднократно высказывался на этот счет8. Интересная информация содержится в материалах международной конференции «Избирательная система РФ и ее роль в становлении многопартийности...» (Москва, 1998)9. В докладах A.B. Иванченко,
B.A. Рыжкова (первый зампред Госдумы), В.И. Лысенко (д.ю.н., член Научно-методического совета при ЦИ К) отразились наиболее актуальные вопросы совершенствования действовавшей избирательной системы. Пока депутаты вели борьбу за сохранение «параллельного голосования», ученые-правоведы предлагали свои варианты улучшения как избирательной процедуры в целом, так ее отдельных элементов10.
4 Бородин Б., Смольяков А., Корчагина С. Современные проблемы равенства выборов в РФ // Право и жизнь. 1998. № 17. С. 60; Поляшова И. Принципы избирательной системы России // Право и жизнь. 1998. № 15. С. 77-83.
5 Лапаева В.В. Понятие и правовой статус избирательного объединения // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ (далее — ЦИ К РФ). 1997. № 11. С. 42-54.
6 Бунин И.М., Макаренко Б.И. На старте двухлетнего марафона // Полития. 1998. № 3. С. 5-20.
7 Вешняков А.А. Отправляясь на выборы и референдум: общая характеристика закона, новые моменты // Человек и закон. 1998. № 4. С. 31-37.
8 Иванченко А.В. Российская избирательная система: новый этап развития // Человек и закон. 1998. № 7. С. 66-70.
9 Вестник ЦИК РФ. 1998. Специальный выпуск.
10 Корчиго Е. Избирательная система современной России // Право и жизнь. 1997. № 12. С. 30-36; Мухачев И. Как обеспечить стабильность избирательной системы страны? // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 32-39; Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ // Государство и право. 1998. № 7. С. 51; Белов С.А. Российская избирательная система // Правоведение. 1998. № 3. С. 166-169; Теперик А.В. Демократизация избирательной системы — важнейшее направление правовой политики России // Правоведение. 1998. № 1. С. 129-130; Теперик А.В. Становление и перспективы развития избирательной системы РФ // Вестник ЦИК РФ. 1999. № 9. С. 151-162; Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7. С. 19-28; Гарибян В. Новый закон о выборах депутатов государственной Думы // Право и жизнь. 1999. № 21. С. 60-68; Чиркин В.Е. Какая избирательная система нужна России? // Общественные науки и современность. 2000. № 2. С. 37-48.
В последующие годы о разногласиях между президентом и парламентом по вопросу избрания III Думы в литературе встречались отдельные упоминания. Так, Е.Е. Скосаренко отмечает, что желание главы государства избирать депутатов Госдумы исключительно по одномандатным округам было направлено на то, чтобы ослабить оппозиционность парламента. Депутаты, в свою очередь, отвергли эти предложения, и смешанная система была сохранена11. В.Л. Шейнис в статье 2008 г., критически сравнивая электоральную политику действующей власти с аналогичными процессами в 1990-е гг., отмечает, что в условиях цейтнота и острых столкновений депутатам в те годы удалось отстоять важнейшие принципы системы, намеченные еще в проекте рабочей группы Конституционной комиссии12. В фундаментальной работе А.В. Кынева и А.Е. Любарев «Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция» содержится обстоятельное описание процесса совершенствования избирательных законов депутатами II Думы13.
Цель данной статьи заключается в том, чтобы на основании комплексного использования различных источников (нормативно-правовых актов, материалов Федерального Собрания, данных периодической печати) рассмотреть проблему сохранения и совершенствования смешанной избирательной системы в РФ во второй половине 1990-х гг. как целостный историко-политологический сюжет, имеющий собственное содержание, определенную логику и конкретный результат.
Парламентские выборы 1995 г., помимо триумфа левой оппозиции, характеризовалась двумя особенностями. Во-первых, — чрезмерным количеством избирательных объединений, участвовавших в голосовании (43), и, как следствие этого, «потерей» почти половины (49%) голосов избирателей, отданных за партии и блоки, не преодолевшие 5-процентный барьер14. Таким образом, «партийная часть» II Думы едва представляла большинство избирателей: «спасительными» оказались «какие-то» 350 тыс. голосов, которые формально сняли вопрос о легитимности нижней палаты15. Подобная аберрация стала следствием несовершенства избирательного законодательства, кото-
11 Скосаренко Е.Е. Избирательная система России: мифы и политическая реальность. М., 2007. С. 96.
12 Шейнис В.Л. Превращения избирательной системы России // Общественные науки и современность. 2008. № 6. С. 39-40.
13 Кынев А.В., Любарев А.Е. Партии и выборы в современной России: эволюция и деволюция М., 2011. С. 332-342.
14 Результаты выборов в Думу II созыва 17 декабря 1995 г. // Политика. — иЯЬ: http://www.politika.su/fs/gd2rezv.html (дата обращения: 19:06.2020).
15 Лавров А. Половина регионов страны не представлена в Думе // Российские вести. 1996. № 61.
рое допускало до выборов сонмище неполитических объединений, охотно пустившихся в предвыборную авантюру. Эти «маленькие и хищные пираньи»16 (В.Л. Шейнис) растащили электорат, причитавшийся политическим партиям, которые к тому же были поставлены законодателем в менее выгодное (по сравнению с другими общественными объединениями) правовое положение17.
Возникает вопрос: почему именно «второй блин» российской электоральной демократии вышел, что называется, комом? Ведь кампания 1993 г. не привела к подобным диспропорциям? Дело в том, что президентские указы, временно заменявшие избирательный закон на «учредительных выборах», отсекали от участия в голосовании неполитические ассоциации. Но ведь именно президент выступал субъектом законодательной инициативы, когда речь шла о принятии I Думой полноценного избирательного законодательства. Почему же после проведения удачных (в организационно-правовом отношении) выборов у Б.Н. Ельцина и его окружения вдруг возникло желание намеренно ухудшить качество выборных законов? Дело в том, что выборы 1993 г. продемонстрировали, что мажоритарно-пропорциональная система способствует партийно-политической институ-ализации парламентской оппозиции и мало благоволит пропрезидентским силам. Учитывая данное обстоятельство, было решено на следующих выборах несколько «разбавить» партийный контент многочисленными спойлерами и, тем самым, сделать депутатский корпус менее консолидированным18. Однако этот план благодаря, опять же, пропорциональной системе, привел к обратному эффекту: парламентская оппозиция не только не была фрагментирована, напротив, удвоила свой потенциал в общефедеральном округе за счет голосов аутсайдеров, перераспределенных в пользу победителей19.
Сменена устоявшейся электоральной формулы не обещала быть легкой для Кремля. Ввести новые правила голосования посредством президентских указов, как это было осенью 1993 г., означало нарушить Конституцию. Заставить депутатов, больше половины которых представляли в парламенте политические партии, добровольно отказаться от удобного «электорального лифта», едва ли было под силу
16 Батыгин А. «...И примкнувшие к ним пираньи» // Российская газета. 1998. 20 февраля.
17 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М., 1999. С. 141-142.
18 Волгин Е.И. Новый этап электоральной реформы в РФ в середине 1990-х гг. и феномен «многопартийных» выборов во II Думу // Государственное управление. Электронный вестник (Электронный журнал). 2019. № 75. С. 168-193.
19 Салий А. В обнимку с лукавством // Советская Россия. 1998. 12 марта; Вишневский Б. Нуждается ли в коррекции система выборов Государственной Думы? // РФ. 1997. № 15. С. 12-14.
даже президенту. Оставалось одно: в судебном порядке оспорить действующую избирательную систему либо ее отдельные элементы. Например, для начала можно было попытаться доказать неконституционность 5-процентного барьера, оставившего «за бортом» более 90% участников выборов 1995 г. по общефедеральному округу, аккумулировавших почти половину голосов избирателей.
Сперва президентская сторона предпочла действовать опосредованно, не обнажая до поры до времени своих намерений. Так, в апреле 1997 г. Верховный Суд рассмотрел иск некого М. Мартынюка, рядового избирателя, оспаривавшего применение 5-процентного барьера на выборах 1995 г. Мартынюк считал, что «заградительный пункт», не допустив в Думу избирательное объединение, за которое он отдал свой голос (блок «Панфилова - Гуров - В. Лысенко», набравший 1,6%), нарушил его конституционное право участвовать в управлении государством через своих представителей20. Едва ли данный иск можно назвать частной инициативой рядового избирателя. Мартынюк, рабочий-строитель, не имевший юридического образования, допустил при составлении заявления в КС лишь небольшие ошибки, а его позицию в суде представлял адвокат (сам истец отсутствовал)21. Более того, учитывая высокую политическую значимость процесса, Администрация президента (!) направила для участия в судебном заседании своего представителя, который заявил, что глава государства поддерживает позицию избирателя. Однако «дело Мартынюка» не стало политической сенсацией. Верховный Суд отказал заявителю в удовлетворении жалобы по формальным причинам22.
Между тем в конце мая — начале июня 1997 г. обострился конфликт Думы с правительством «младореформаторов», которые пытались продавить через нижнюю палату монетаристскую программу «Семь главных дел». Появились слухи о скором роспуске Думы, причем коммунисты были убеждены, что одним из «секретных пунктов» этих «главных дел» являлась как раз отмена выборов по партийным спискам. Тогда же достоянием прессы стала некая «аналитическая записка», изготовителями которой считались эксперты из Администрации президента (далее — АП). Согласно этому плану, предусматривалась делегитимация действующей избирательной системы с
20 Зенкин С. Михаил Мартынюк против Центризбиркома // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 3. С. 53; Верховный суд не разгонит Думу // Коммерсантъ. 1997. 10 апреля.
21 Гетьман Н. Между строк партийных списков // Российские вести. 1997. № 68.
22 Трегубова Е. Представитель президента комментирует «дело Мартынюка» // Коммерсантъ. 1997. 17 апреля; Трегубова. Е. Ельцин и Мартынюк оспорили законность Думы» // Коммерсантъ. 1997. 11 апреля.
помощью Конституционного Суда (далее — КС), в результате чего у президента появлялись основания для роспуска Думы и проведении выборов полностью на мажоритарной основе. обращение в КС, согласно этому сценарию, могла инициировать какая-нибудь неполитическая общественная организация23. Действительно, 5 июня 1997 г. некий «Союз студенческих советов» («подставная контора», за которой стояли известные политтехнологи) направил в КС запрос, в котором, опять же, оспаривал использование 5-процентного барьера на выборах 1995 г.24 Запрос сопровождала информационная атака, организованная по всем правилам «шумовых войн»25. Однако «студентов» также постигла неудача: в ноябре 1997 г. Конституционный Суд отказал «Студсоюзу» в рассмотрении иска, мотивировав это тем, что данная организация не участвовала в выборах 1995 г., а потому ее конституционные права не были нарушены26. Таким образом, судебная власть пока уклонялась от вмешательства в споры политиков, предоставляя последним возможность самим прийти к консенсусу.
Вышеупомянутые события проходили в «фоновом режиме» и не оказывали существенного влияния на депутатов, работавших над совершенствованием избирательных законов. В первой половине 1997 г. Госдума совместно с Центризбиркомом разработала новый вариант закона «Об основных гарантиях избирательных прав.», который был внесен в нижнюю палату президентом. Несмотря на отклонение этого документа Советом Федерации, Думе без труда удалось преодолеть вето сенаторов, после чего закон был подписан Б.Н. Ельциным27. Этот нормативный акт носил рамочный характер и не утверждал какую-то определенную избирательную модель. Тем не менее, ряд его положений соотносились именно со смешанной системой, из чего можно было заключить, что депутаты готовили законодательные основы для совершенствования прежнего порядка своего избрания. Так, например, закон раскрывал такие неотъемлемые атрибуты «партийных» выборов, как «избирательное объедине-
23 Красников Е. Думе опять грозят отставкой // Московские новости. 1997. 1-8 июня; «Закрыть Думу в прямом смысле на ключ» // Советская Россия. 1997. 7 июня.
24 Вишневский Б. Нуждается ли в коррекции система выборов Государственной Думы? // РФ. 1997. № 15. С. 12-14.
25 Вишневский Б. Указ. соч. С. 12-14; Остапчук А., Красников Е. В новую Думу по новым правилам // Московские новости. 1997. 8-15 июня; Сигал Л. Дикие гуси шумовых войн // Общая газета. 1997. 19-25 февраля; Эйсмонт М. Дума не желает менять правила выборов // Известия. 1997. 20 ноября.
26 Бельский И. Конституционный суд отвел запросы // Советская Россия. 1997. 18 ноября.
27 СЗ. 1997. № 35. Ст. 4339.
ние», «избирательный блок», «список кандидатов» и т.д. Кардинальное изменение претерпело понятие «избирательное объединение». В предыдущей редакции федерального закона «Об основных гарантиях...» под этим термином подразумевалось общественное объединение, зарегистрированное не позднее чем за шесть месяцев до объявления выборов, устав которого предусматривал участие в голосовании. Теперь под избирательным объединением понималось политическое общественное объединение (партия, политическая организация, политическое движение), зарегистрированное не позднее чем за год до выборов. Главной целью общественно-политического объединения, которая обязательно отражалась в его уставе, являлось участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, выдвижение кандидатов на выборах, организация их предвыборной агитации, участие в деятельности выборных государственных и местных органов. Эта поправка, формулировка которой была заимствован из так и не вступившего в силу закона «О политических партиях», появилась благодаря стараниям депутатов, не желавших на следующих выборах конкурировать с такими организациями, как, например, «Партия любителей пива».
19 ноября 1997 г. Дума в первом чтении одобрила проект закона «О выборах депутатов.»28. Документ был внесен Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе (председатель рабочей группы В.Л. Шейнис). Законопроект подтверждал основные принципы избирательной системы, установленные в 1993 г.: смешанный несвязанный характер голосования, равное число депутатов-списочни-ков и одномандатников, 5-процентный барьер29. Примечательно, но впервые с 1993 г. президент не выступал субъектом законодательной инициативы, когда речь шла о принятии ключевого закона «О выборах депутатов.». Однако это не означало, что глава государства не держал руку на пульсе. При этом президентская администрация до последнего старалась не обнаруживать своей позиции. Теперь АП решила задействовать депутатскую группу «Регионы России» (43 чел.), куда, помимо «независимых» депутатов-одномандатников, входили лидеры партий-аутсайдеров, прошедшие в одномандатных округах30. Один из представителей «Регионов России», В.С. Медведев (депутат по нижневартовскому округу), озвучил в Думе альтернативный
28 Стенограмма заседания ГД от 19 ноября 1997. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2666/ (дата обращения: 16.08.2020).
29 Трифонов А. Дума чистит ряды участников предвыборного процесса // Коммерсантъ. 1997. 20 ноября.
30 Остапчук А. Кремль продолжает антипартийный марш // Московские новости. 1998. 8-15 марта.
проект (получивший название «сугубо кремлевского»31), который предполагал избрание всех 450 парламентариев по мажоритарной системе абсолютного большинства с возможностью проведения второго тура. Однако у этого варианта не было ни единого шанса (52 — «за», 227 — «против»).
Когда все обходные варианты были исчерпаны, пришло время Б.Н. Ельцину заявить свою позицию. В декабре 1997 г. появилось официальное заключение президента на проект закона «О выборах депутатов.»32. Глава государства, почти дословно повторяя доводы депутатов из «Регионов.», указывал, что избрание половины Думы по партийным спискам в условиях неразвитой многопартийности и отсутствия закона о партиях не отвечает интересам избирателей и не обеспечивает соблюдения конституционного принципа народовластия. Он утверждал, что существующая избирательная система нарушает представительный характер Думы, так как половина депутатских мандатов «принадлежит одной партии, которая получила менее четверти голосов избирателей». При этом интересы почти 50% населения, проголосовавшего за партии, не преодолевших 5-процентный барьер, не представлены. Для исправления указанных диспропорций предлагалось перейти к избранию Думы целиком на основе мажоритарной системы абсолютного большинства.
По некоторым данным, идея отменить выборы по партийным спискам принадлежала С.М. Шахраю и T.A. Сатарову, которые пытались убедить президента, что отказ от пропорциональной системы позволить сформировать более управляемый парламент33. Как бы то ни было, но после того, как глава государства открыто заявил свою позицию, остальные представители президентского окружения принялись ретранслировать полученные установки. Вслед за президентом ущербность пропорциональной системы стал доказывать A^. Логинов (начальник управления AП по вопросам внутренней политики). Он обвинил партийные выборы в депрофессионализации парламента, когда лидер партии ведет за собой своих сторонников, а не профессиональных кандидатов34. A.A. Котенков (представитель президента в Думе) отмечал, что пропорциональная система вместо цивилизованных партий стимулирует появление лишь «партий-
31 Абрашкин С., Николаев К. Депутаты прикрывают тылы // Коммерсантъ. 1997. 15 ноября; Эйсмонт М. Дума не желает менять правила выборов // Известия. 1997. 20 ноября.
32 В Думу — по разнарядке? // Российская газета. 1997. 30 декабря.
33 Эйсмонт М. Дума не желает менять правила выборов // Известия. 1997. 20 ноября.
34 Логинов А. Партийные списки ущемляют интересы избирателя // Московские новости. 1998. 11-25 января.
головастиков», формирующихся под определенного лидера и не имеющих прочной опоры на местах35. Ранее похожие фразы высказывал Н.П. Медведев, бывший начальник управления АП по работе с территориями, депутат II Думы (1996-1999). Называя Думу «кухней по выпечке законодательных блинов», Медведев обвинял депутатов в непрофессионализме, который не позволяет разрабатывать и принимать качественные законы36. Его коллега-однофамилец, уже известный депутат В.С. Медведев, в своем «антипартийном демарше» дошел до того, что выставил партии едва ли ни как угрозу территориальной целостности РФ37.
Чтобы усилить давление на Думу, Б.Н. Ельцин решил заручиться поддержкой Совета Федерации. Губернаторы, желавшие всецело контролировать избирательный процесс на местах и иметь своих представителей в нижней палате, являлись давними противниками пропорциональной системы. Подавляющее большинство регионов при избрании законодательных органов применяли мажоритарную систему относительного большинства. В условиях передела муниципальной собственности местные элиты стремились сформировать избирательное законодательство так, чтобы не допустить к этому процессу конкурентов, в том числе депутатов от партий38. В конце 1990-х гг. смешанная система применялась лишь в 15 субъектах РФ39, причем по партийным спискам избиралось не больше 1/3 де-путатов40. Весьма характерным в этом отношении являлся пример Саратовской областной думы, которая в 1994 г. была избрана на смешанной основе, однако в 1997 г. такой порядок оказался практически полностью вытеснен мажоритарным принципом41. Покончив со смешанной системой у себя в регионе, саратовские депутаты (очевидно, не без внешнего влияния) решили разобраться с подоб-
35 Котенков А. Каждый кандидат в депутаты должен представить перед очами избирателя // Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 2. С. 11; Степанчико-ва Е. В тени партийных списков // Российские вести. 1997. № 237.
36 Медведев Н. Кухня по выпечке законодательных блинов // Независимая газета. 1996. 12 апреля.
37 Медведев В. Без мажоритарной системы нет демократии // Независимая газета. 1998. 28 января.
38 Андрющенко Е. Кому нужна отмена выборов по партийным спискам? // Независимая газета. 1997. 19 июля.
39 Холмская И. ЦИК провел демонстрацию моделей избирательного сезона // Коммерсантъ. 1997. 21 ноября.
40 Дмитриев Ю. Гарантии избирательных прав граждан: есть еще резервы для совершенствования // Право и жизнь. 1998. № 14. С. 41; Анализ практики применения региональных избирательных законов (на основе сообщений периодической печати) // Право и жизнь. 1998. № 13. С. 81.
41 Теперик А.В. Становление и перспективы развития избирательной системы РФ // Вестник ЦИ К РФ. 1999. № 9. С. 160.
ной практикой на федеральном уровне. 2 июля 1997 г. Саратовская облдума обратилась с очередным запросом в Конституционный Суд, где поставила под сомнение законность действующей в 1995 г. процедуры избрания депутатов42. Инициатива нашла «горячий отклик» у президента, который выразил надежду, что КС все-таки поддержит позицию саратовцев43. A на одном из «круглых столов» в Центризбиркоме A.A. Котенков в ультимативной форме потребовал от конституционных судей принять меры для устранения пропорциональной системы44. «Партийных выборов быть не должно и не будет», — ретранслировал установки президента его думский представитель45.
Президентские инициативы вызвали негативную реакцию фракций КПРФ, «Яблока» и ЛДПР46. Даже лоялисты из НДР заявили, что президентские предложения их никак не устраивают47. Правда, идею перехода на «мажоритарные рельсы», помимо «Регионов России», неожиданно поддержал аграрий М.И. Лапшин, но лишь при условии, что ЦИ К выделит «110-120 сельских избирательных округов»48. В целом депутаты указывали, что истинная причина президентских инициатив заключается отнюдь не в том, что Ельцин совместно с региональным начальством вдруг озаботился народным «недопред-ставительством» в Думе. Здесь присутствовал сугубо политический расчет: деструктурировать Думу, сократить присутствие левой оппозиции, выправить стабильно низкий рейтинг «партии власти», отсечь неугодных в одномандатных округах, получить «деполитизи-рованный» депутатский корпус, подорвать основы общегражданской политической консолидации49. Конечно, президент совместно с Совфедом могли «намертво» заблокировать принятие нового закона о выборах. Однако ни президент, ни Совфед не могли аннулировать действующую на тот момент смешанную-несвязанную избиратель-
42 Рассафонова М. Партийные списки и пятипроцентный барьер устояли в суде // Новые известия. 1998. 18 ноября; Катанян К. Саратов как форпост демократии // Независимая газета. 1998. 17 февраля.
43 ИТАР-ТАСС. Партийные списки противоречат законам // Российская газета. 1998. 5 февраля.
44 Салий А. В обнимку с лукавством // Советская Россия. 1998. 12 марта.
45 Ванденко И. Беспартийный президент за беспартийные выборы // Новые известия. 1998. 10 января.
46 «.А Жириновский, напротив, за партийные списки» // Новые известия. 1998. 22 января; Цуканов И. Устоит ли закон о выборах? // Власть. 1998. № 3. С. 33.
47 Аксенов С. «Наш дом» боится стать ничьим // Коммерсантъ. 1998. 6 февраля.
48 Черкасов Г. Новый враг партийных списков // Коммерсантъ. 1998. 4 февраля; Абакумов В. Как будем избирать депутатов? // Российские вести. 1998. № 29.
49 Андрющенко Е. Кому нужна отмена выборов по партийным спискам? // Независимая газета. 1997. 19 июля.
ную систему50. Таким образом, складывалась патовая ситуация, переломить которую могло лишь какое-то экстраординарное событие.
Так в окружении президента созрела идея всероссийского референдума по избирательной системе. В прессе даже появилась информация о том, будто этот электоральный плебисцит состоится в конце 1997 г. и его планируют совместить с референдумом о выносе из Мавзолея тела В.И. Ленина51. Идея референдума, очевидно, произрастала из результатов соцопросов, которые свидетельствовали о том, что большинство российских избирателей все-таки предпочитает голосовать за конкретного кандидата и не доверяет политическим партиям52. Идея референдума постепенно обретала популярность среди политиков и экспертов. Такой подход активно лоббировал председатель депутатской группы «Регионы России» О.В. Морозов, предрекавший президентским инициативам всенародную поддерж-ку53. В пользу референдума высказывался представитель президента в Конституционном Суде С.М. Шахрай54. Даже «известный юрист, находящийся сейчас за границей» (именно так российская пресса атрибутировала А.А. Собчака), считал возможным задействовать инструмент непосредственной демократии в случае, если депутаты отвергнут «разумные предложения Президента»55. Тем временем правоведы пытались сформулировать примерные вопросы для будущего плебисцита56. Однако к марту 1998 г. власть, похоже, отказалась от идеи референдума57, посчитав это мероприятие слишком громоздким, затратным, а, главное, в условиях нестабильной ситуации, весьма опасным.
Политики и ученые-эксперты начали предлагать всевозможные альтернативы, направленные на оптимизацию как избирательной
50 Выше Думы только партийные списки // Российская газета. 1998. 21 февраля.
51 Вишневский Б. Нуждается ли в коррекции система выборов Государственной Думы? // РФ. № 15. 1997. С. 13.
52 Медведев В. Без мажоритарной системы нет демократии // Независимая газета. 1998. 28 января; Андрющенко Е. Кому нужна отмена выборов по партийным спискам? // Независимая газета. 1997. 19 июля.
53 Морозов О. Привыкшие въезжать в Думу на «партийной лошадке.» // Российская газета. 1998. 28 января.
54 Щербаков А. Кот в мешке, но с партбилетом // Российская газета. 1998. 28 февраля.
55 Собчак А. Любить по-русски, а выбирать умом // Российская газета. 1998. 25 марта.
56 Васильев В. Пропорциональная, мажоритарная, смешанная // Независимая газета. 1997. 24 апреля; Лапаева В. Нужен референдум по избирательной системе // Власть. 1997. № 12. С. 49. С. 47-51; Лапаева В. Как гарантировать избирательные права граждан // Независимая газета. 1997. 3 июня.
57 Остапчук А. Кремль продолжает антипартийный марш // Московские новости. 1998. 8-15 марта.
системы в целом, так и ее отдельных элементов. Так, A.A Котенков в качестве компенсации считал возможным предоставить преимущественное право политическим партиям выдвигать кандидатов во всех 450 одномандатных округах без сбора подписей58. Эту идею поддержал CA. Цыпляев (полпред президента в Санкт-Петербурге)59. Вскоре A.A. Котенков озвучил так называемый «германский вариант», разработанный С.Н. Юшенковым (лидер незарегистрированной депутатской группы «Демократический выбор России»). Модель Юшенкова на самом деле едва соотносилась с немецкой избирательной системой, однако предусматривала сохранение смешанной процедуры избрания и делала голосование более связанным60. Правоведы В.И. Васильев и A.E. Постников (Институт законодательства и сравнительного правоведения) предлагали порядок избрания, напоминавший систему добавочных (компенсаторных) представителей, которая предусматривала, что избиратели голосуют за кандидатов в одномандатных округах, но их голоса также засчитываются выдвиженцам от партий61. Получалось, что голос избирателя как бы имел двойной вес, но только — отданный за партию или же за ее выдвиженца62. В.В. Лапаева (Институт законодательства и сравнительного правоведения), чтобы избежать перераспределения голосов проигравших партий в пользу победителей-конкурентов, предложила установить порядок «передаваемого голоса», согласно которому партиям, не преодолевшим барьер, предоставлялось право самим распоряжаться голосами «своих» избирателей, передав их любому из победителей (или нескольким из них)63. A^. Теперик (Саратовская государственная академия права) считал необходимым ограничить круг участников выборов исключительно политическими партиями и движениями (для этого следовало ускорить принятие закона «О политических партиях»), сократить «партийную квоту» в Думе до
58 Буркалева О. Чтобы учесть все голоса избирателей, нужно внести корректировки в законы о выборах // Российские вести. 1997. 2 декабря.
59 Цыпляев С. Как нам выбирать власть // Власть. 1997. № 12. С. 45-46.
60 Жарихин В. Ложные альтернативы // Независимая газета. 1998. 5 февраля; Абакумов В. Как будем избирать депутатов? // Российские вести. 1998. № 29; Черкасов В., Шпак В. Кремль отказался от мажоритарной системы // Коммерсантъ. 1998. 4 марта; Каюнов О., Луценко В. Видимость альтернативы // Независимая газета. 1998. 20 марта; Веденеев Ю.А., Кораблин В.Е. Решения Конституционного Суда РФ в правоприменительной деятельности избирательных комиссий // Государство и право. 1998. № 8. С. 110.
61 Васильев В. Пропорциональная, мажоритарная, мешанная // Независимая газета. 1997. 24 апреля.
62 Любарев А.Е. Избирательные системы. Российский и мировой опыт. М., 2016. С. 237-238.
63 Лапаева В.В. Выборы в Государственную Думу 1995 г.: проблемы совершенствования законодательства // Государство и право. 1996. № 9. С. 29-30.
150-200 мандатов, ввести голосование по преференциальным спискам кандидатов, а также установить «плавающий» барьер64. Наконец, А.В. Иванченко как глава ЦИК, стараясь сохранять нейтралитет65, все-таки изложил свой вариант, который предусматривал сложную систему двухтурового голосования не только в одномандатных округах, но и в общефедеральном округе при общем увеличении минимальной явки до 50%66.
Таким образом, недостатка в «рацпредложениях» не ощущалось (причем некоторые из них уже были учтены депутатами). Однако практически все предложенные схемы казались довольно сложными по сравнению с действующей избирательной моделью, которая успешно зарекомендовала себя в масштабах страны, хотя и нуждалась в некоторых доработках. Резкий отказ от простой и понятной электоральной формулы означал проведение нового, довольно рискованного политического эксперимента.
Тем временем депутаты, отстаивавшие действующий порядок голосования, разбили практически все доводы противников пропорциональной системы. Во-первых, был развеян миф о якобы массовой потере голосов избирателей в общефедеральном округе и, как следствие этого, слабой представительности «партийной части» Думы. Так, если на выборах 1995 г. результаты аутсайдеров все-таки были зачислены партиям «большой четверки», то в одномандатных округах более 70% (почти 2/3) бюллетеней действительно «сгорело». Общее число голосов, поданных за 225 «списочников», составило 35 млн (50,5%), тогда как за 225 «одномандатников» проголосовало 20 млн избирателей (29,3%). Таким образом, если «партийную» часть II Думы представляло больше половины электората, то «одномандатную» — чуть больше четверти. Основываясь на этих данных, впору было ставить под сомнение репрезентативность именно мажоритарной системы67.
64 Теперик А.В. Становление и перспективы развития избирательной системы РФ» // Вестник ЦИК РФ. 1999. № 9. С. 151-162; Теперик А.В. Демократизация избирательной системы — важнейшее направление правовой политики России // Правоведение. 1998. № 1. С. 129.
65 Рассафонова М. Последние промахи ЦИ К // Новые известия. 1998. 30 сентября.
66 Иванченко А. Российская избирательная система: новый этап развития // Человек и закон. 1998. № 7. С. 70; Бороденков Д. ЦИ К предлагает избирать депутатов в два тура // Новые известия. 1998. 11 апреля.
67 Шейнис В. Мажоритарная система сделает Думу подконтрольной местным администрациям // Московские новости. 1998. 11-25 января; Шейнис В. Надо ли убирать барьер? // Независимая газета. 1997. 4 сентября; Шейнис В. «Гарант Конституции» всерьез намерен разобраться с демократией // Новая газета. 1998. 16-22 февраля; Васильцов С., Обухов С. Выборные страшилки // Советская Россия. 1998. 13 января; Звягин Ю. Долгая дорога в Думу // Парламентская газета. 1999. 3 марта; Каю-
Во-вторых, опровергалось утверждение, будто голосование за партийные списки дает преимущество именно коммунистам. В 1995 г. КПРФ в общефедеральном округе получила 44% всех «партийных» мандатов, тогда как в одномандатной части Думы коммунисты и их союзники к 1998 г. (с учетом довыборов) располагали 114 из 225 мандатов (более 50%). Таким образом, если бы выборы проходили только по одномандатным округам, левая оппозиция могла получить уверенное большинство, тогда как остальным партиям «демократической» ориентации мажоритарная система «подрубила корни»68.
Наконец, был поставлен под сомнение тезис о том, что отмена 5-процентного барьера могла бы существенно изменить расстановку сил в Думе в пользу «сторонников реформ». По подсчетам вице-спикера Думы М.З. Юрьева («Яблоко»), при отсутствии барьера в нижнюю палату могли попасть как минимум еще 25 избирательных объединений. При этом лишь 10 из них (не считая существующих фракций) можно было отнести к сторонникам президента, а остальные 15 являлись оппозиционными69. Юрьев пошел в своих расчетах несколько дальше и смоделировал различные варианты избрания Думы. Не вдаваясь в математические детали этих вычислений, отметим, что при любом раскладе сторонников президента в нижней палате оказывалось меньше, нежели противников70 (Юрьев встречался с Ельциным и показывал ему свои выкладки).
Но, очевидно, самым веским в пользу сохранения смешанной системы стал аргумент, утверждающий, что переход на сугубо мажоритарный принцип избрания нижней палаты поставит депутатский корпус под контроль регионалов. В таком случае Дума превращалась во второй Совет Федерации, что многократно усиливало давление местной элиты на и без того ослабленный центр. Подобный сценарий в итоге превращал Федеральное Собрание в механизм самороспуска РФ. Таким образом, правы были те, кто утверждал, что именно
нов О., Никитин В. Как формировать Государственную Думу // Независимая газета. 1997. 19 июня; Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ // Государство и право. 1998. № 7. С. 53; Храмчихин А. Выборы в Думу — дискуссия о будущем России // Открытая политика. 1998. № 5. С. 29.
68 Шейнис В. «Гарант Конституции» всерьез намерен разобраться с демократией» // Новая газета 1998. 16-22 февраля; Васильцов С., Обухов С. Выборные страшилки // Советская Россия. 1998. 13 января; Салий А. В обнимку с лукавством // Советская Россия. 1998. 12 марта; Храмчихин А. Выборы в Думу — дискуссия о будущем России // Открытая политика. 1998. № 5. С. 30; Цуканов И. Устоит ли закон о выборах? // Власть. 1998. № 3. С. 32.
69 Козырева А. В парламент пройти — не поле перейти // Российская газета. 1997. 9 декабря.
70 Эйсмонт М. Дума не желает менять правила выборов // Известия. 1997. 20 ноября.
партии в Думе остаются одной из последних скреп государства, а пропорциональная система наилучшим образом соответствует задачам сохранения единства страны71.
Как бы то ни было, уже в начале марта 1998 г. столичная пресса отмечала: Кремль отказался от мажоритарной системы72. Однако подобные утверждения тогда казались лишь гипотезами, ибо президентская сторона официально не дезавуировала своих планов. Конституционный Суд также пока не вынес своего решения. Таким образом, весь 1998 г. вопрос об избрании Госдумы находился «в подвешенном» состоянии, став инструментом давления на депутатов. Так, во время правительственного кризиса в весной 1998 г., когда Дума упорно не желала утверждать С.В. Кириенко в должности премьер-министра и перспектива досрочных выборов нависла над нижней палатой, некоторые высокопоставленные лица (С.М. Шахрай, А.В. Иванченко, а также министр юстиции П.В. Крашенинников) в один голос утверждали, что внеочередные выборы (если Дума все-таки будет распущена) пройдут исключительно по одномандатным округам73. Логика их рассуждений сводилась к следующему: прежний порядок избрания невозможен, так как, во-первых, имеются непреодолимые коллизии между новым законом «Об основных гарантиях.» и законом 1995 г. «О выборах депутатов.». Во-вторых, ни одна из действующих партий пока не перерегистрировались в качестве именно общественно-политического объединения, как того требовал федеральный закон «Об основных гарантиях.». Следовательно, ни одна не обладала статусом избирательного объединения (не говоря уже о том, что после перерегистрации должен был истечь год, чтобы партия получила право участвовать в выборах). И хотя эти утверждения казались отнюдь не бесспорными, именно они в какой-то мере сделали депутатов более уступчивыми во время финального голосования по кандидатуре С.В. Кириенко.
Когда кризис миновал, депутаты продолжили работу над совершенствованием избирательного законодательства74. Летом 1998 г. Дума внесла в закон «Об основных гарантиях.» ряд существенных
71 Игрунов В. Как все-таки избирать? // РФ. 1998. № 5. С. 17; Храмчихин А. Выборы в Думу — дискуссия о будущем России // Открытая политика. 1998. № 5. С. 30.
72 Черкасов Г., В. Шпак В. Кремль отказался от мажоритарной системы // Коммерсантъ. 1998. 4 марта.
73 Желенин А. Зампред Центризбиркома опроверг Сергея Шахрая // Независимая газета. 1998. 17 апреля; Павлов И. Коммунисты решили собрать внеочередной съезд // Независимая газета. 1998. 13 мая; Дроздов К., Аксенов С. Правила выборов в Думу будет диктовать Кремль // Коммерсантъ. 1998. 4 сентября.
74 Стенограмма заседания ГД от 17 июня 1998. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2545/ (дата обращения: 18.07.2020).
поправок75. Чтобы вновь не стать жертвой «электорального шантажа» и легитимировать парламентские партии в случае досрочных выборов, депутаты фактически дезавуировали недавно ими же одобренные законоположения, вводившие годичный «карантин» на участие в выборах общественно-политических объединений, прошедших обязательную перерегистрацию76. Однако Совета Федерации, мнение которого при принятии закона «Об основных гарантиях.» Дума в свое время проигнорировала, не утвердил нововведения77. Депутаты могли без труда преодолеть вето верхней палаты, однако, учитывая, что политическая ситуация летом 1998 г. мало благоприятствовала Думе, решили не обострять отношения с Совфедом и сформировали согласительную комиссию. К сентябрю все разногласия были урегулированы, и Дума вновь одобрила поправки к закону «Об основных гарантиях.» с учетом замечаний сенаторов78. Однако в октябре 1998 г. Совет Федерации вновь отказался вотировать уже, казалось бы, согласованный документ. Возмущенные депутаты почти единогласно преодолели вето верхней палаты79. Однако в сложившейся ситуации этот шаг выглядел как жест отчаянья, т.к. мало кто верил, что президент одобрит сложные правовые схемы, позволявшие партиям оппозиции обойти законодательные ограничения, чтобы принять участие в досрочных выборах. Действительно, 10 ноября 1998 г. Б.Н. Ельцин отклонил закон «Об основных гарантиях.» в новой редакции, посчитав, что депутаты необоснованно занижают требования к избирательным объединениям80.
Таким образом, в конце 1998 г. процесс обновления избирательного законодательства приостановился на полпути. И только решение Конституционного Суда 17 ноября 1998 г. позволило преодолеть патовую ситуацию81. КС признал, что избрание 225 депутатов по пропорциональной системе в общефедеральном округе не нарушает конституционные права граждан на участие в управлении государственными делами как непосредственно, так и через своих предста-
75 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3024.
76 Стенограмма заседания ГД от 2 июля 1998. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2530/ (дата обращения: 18.07.2020).
77 Стенограмма 36-го заседания СФ от 17 июля 1998. — URL: http://council.gov. ru/activity/meetings/?date=17.07.1998 (дата обращения: 18.07.2020).
78 Стенограмма заседания ГД от 11 сентября 1998. — URL: http://transcript. duma.gov.ru/node/2506/ (дата обращения 31.08.2020).
79 Стенограмма заседания ГД от 23 октября 1998. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2484/ (дата обращения: 20.07.2020).
80 Новые нормы следует сверять с Конституцией // Российская газета. 1998. 15 ноября.
81 СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
вителей, а также их право избирать и быть избранными в органы государственной власти. Суд сослался на мировой демократический опыт успешного применения пропорциональной системы (в конце 1990-х гг. такой порядок голосования действовал 27 странах82), а также на отсутствие в Конституции четко закрепленной процедуры формирования Госдумы.
Во-вторых, Суд признал право кандидатов, включенных в списки избирательных объединений, одновременно баллотироваться в одномандатных округах. При этом было необходимо, чтобы всем кандидатам (баллотирующимся как в общефедеральном округе, так и в одномандатных округах) создавались равные возможности для участия в выборах. Закон «О выборах депутатов.» 1995 г., допуская выдвижение «списочников» в территориальных округах, одновременно предоставлял право кандидатам-одномандатникам выдвигаться в общефедеральном округе. В связи с этим Конституционный Суд особо подчеркнул право избирательных объединений включать в списки кандидатов лиц, не являющихся членами входящих в них общественных объединений и блоков.
При этом Суд признал незаконным порядок, согласно которому подписи, собранные в поддержку кандидата, выдвинутого избирательным объединением в одномандатном округе, автоматически включались в общее число «избирательных автографов» в поддержку списка избирательного объединения. КС посчитал, что подпись избирателя за конкретного кандидата в одномандатном округе (выдвинутого избирательным объединением), вовсе не означает, что этот избиратель поддерживает соответствующий избирательный список, в который данный депутат также включен. В противном случае «двойной зачет» подписей неправомерно создавал преимущества тем избирательным объединениям, которые одновременно выдвигали кандидатов в одномандатных округах.
Наконец, Конституционный Суд признал законность 5-процентного барьера как распространенного в мировой электоральной практике инструмента, позволяющего избежать фрагментации депутатского корпуса. Суд опроверг утверждение, будто заградительный пункт нарушает равенство избирательных прав граждан и объединений, оказавшихся «за чертой», ибо электоральная конкуренция вовсе не гарантирует «поголовный успех» всем участникам выборов. КС также отметил, что граждане, проголосовавшие за избирательные объединения, которые не преодолели электоральный барьер, вовсе не лишаются своего представительства в парламенте, так как все за-
82 Яргомская Н.Б. Избирательная система и уровень партийной фрагментации в России // Полис. 1999. № 4. С. 122.
конно избранные депутаты Госдумы являются представителями всего народа (а не партий), от имени которого осуществляют управление государственными делами.
Конституционный Суд также отказался признать 5-процентный барьер на выборах 1995 г. чрезмерным, потому что по итогам голосования избирательные объединения, получившие представительство в Госдуме, все-таки набрали более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Однако, чтобы обеспечить представительность Думы и пропорциональность выборов в условиях демократии, КС рекомендовал разработать такой механизм, который позволял бы снижать или же вовсе отменять действие заградительного барьера в случае, если все партии-победители в совокупности набирали меньше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, или же если 5-процентный барьер преодолевало лишь одно избирательное объединение, за которое проголосовало больше половины избирателей, принявших участие в голосовании.
Постановление Конституционного Суда едва ли могло удовлетворить президента и его сторонников. «Конституционный Суд России не захотел обеспечить реальные избирательные права граждан нашей страны.», — констатировала пропрезидентская пресса83. Однако Суд, проанализировав наиболее спорные положения избирательного закона, представил сугубо правовую оценку действующей избирательной модели. При этом КС как высший орган конституционного контроля едва ли мог объективно ответить на вопрос о том, насколько законно выглядело спонтанное появление в России осенью 1993 г. нового порядка избрания депутатов (если бы Суд, углубившись в недавнюю историю, все-таки делегитимировал голосование по партийным спискам, то мотивировочная часть этого постановления могла гораздо больше не понравиться президенту, нежели то решение, который КС принял в ноябре 1998).
Решение Конституционного Суда снимало все вопросы о законности пропорциональной системы и позволяло продолжить работу над совершенствованием избирательного законодательства. Однако Администрация президента, где в конце 1998 г. состоялась серия отставок, затягивала процесс. Так, профильный комитет Думы, доработав совместно с Совфедом и Центризбиркомом поправки к закону «Об основных гарантиях.», в конце 1998 г. направил материалы на Старую площадь, однако так и не получил ответа84. Депутаты нервничали: неутвержденные поправки к закону «Об основных
83 Катанян К. Дело «о пяти процентах» // Известия. 1998. 18 ноября.
84 Стенограмма заседания ГД от 13 января 1999. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2442/ (дата обращения: 03.09.2020).
гарантиях.» блокировали работу над законом «О выборах депутатов.». 20 января 1999 г. Дума даже приняла заявление, в котором обвиняла Администрацию президента в намеренных проволочках, а позицию главы государства называла неконструктивной. Депутаты, имея на руках столь сильный козырь, как решение КС, еще раз напомнили президенту: если закон «О выборах депутатов.» не будет принят в срок, кампания в III Думу пройдет по действующему законодательству, в котором не устранены противоречия. Это спровоцирует конфликтную ситуацию, а в этом не заинтересована ни одна из сторон85. Лишь 5 марта 1999 г., т.е. спустя четыре месяца после того, как Ельцин отклонил поправки к закону «Об основных гарантиях.», представитель президента представил депутатам текст согласованного документа86. Это наконец-таки дало возможность Думе в тот же день одобрить пакет поправок к закону «Об основных гарантиях.», затрагивавших более половины его статей. 17 марта 1999 г. этот «многострадальный» документ был принят Советом Федерации87, а 30 марта подписан президентом88.
В обновленной версии федерального закона «Об основных гарантиях.» депутаты отказались сокращать до шести месяцев «испытательный срок» для перерегистрированных в новом качестве общественно-политических объединений (эта поправка уже потеряла свою актуальность). Президент, в свою очередь, не стал настаивать на обязательной 50-процентной явке для признания выборов состоявшимися. Однако главные нововведения были направлены против так называемых, «грязных технологий», которые широко применялись в ходе избирательной кампании в Заксобрание Санкт-Петербурга (декабрь 1998). Масштабы манипулирования голосами избирателей настолько потрясли законодателей, что они решили согласованно внести в базовый избирательный закон необходимые корректировки89.
Тем временем Б.Н. Ельцин, выполнив свои президентские обязанности по подписанию и обнародованию обновленного закона «Об основных гарантиях.», буквально в тот же день (30 марта) обратился с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, в
85 О совершенствовании законодательства РФ о выборах (заявление Государственной Думы от 20 января 1999) // Парламентская газета. 1999. 28 января.
86 Стенограмма заседания ГД от 5 марта 1999. — URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/2409/ (дата обращения: 03.09.2020).
87 Стенограмма 44-го заседания Совета Федерации от 17 марта 1999 г. — URL: http://council.gov.ru/activity/meetings/?date=22.03.1999 (дата обращения: 05.09.2020).
88 СЗ. 1999. № 14. Ст. 1653.
89 Камышев Д., Жуков М. Госдума учится на петербургском опыте // Коммерсантъ. 1999. 6 марта.
котором подверг критике действующую избирательную систему, способствующую, по его словам, появлению «карликовых» объединений, претендующий на участие в выборах90. Ельцин привел следующие данные Минюста: в начале 1999 г. в стране было зарегистрировано порядка 140 потенциальных участников выборов в III Думу (если точно, 13991). Однако глава государства не учел, что наличие «избыточного» числа избирательных объединений во многом являлось следствием правоприменительной практики Минюста, напрямую подчиненного президенту. Ибо еще в июле 1998 г. в закон «об общественных объединениях» были внесены поправки92, призванные отделить политические объединения от прочих гражданских ассоциаций, дабы не допустить последние до выборов. Однако в реестре политических объединений Министерства юстиции по-прежнему фигурировали партии и движения автомобилистов, юристов, малых и средних предпринимателей, налогоплательщиков, рабочих, студентов, пенсионеров, казаков, шахтеров, депутатов, офицеров (что явно противоречило законодательству) и их жен, а также инженеров, правоохранителей, земцев, экологов, исследователей наследия Сталина и проч. В Минюсте разводили руками: уставы вышеперечисленных объединений формально не предусматривали членство по профессиональному, национальному и конфессиональному признакам, а также реализацию любительских или иных интересов93. Конечно, подобные казусы во многом стали следствием отсутствия закона «О политических партиях», который так и не был доработан II Думой94. Но в сложившейся ситуации именно Минюст должен был стать своеобразным «политическим фильтром», однако вместо этого продолжал выдавать «политические лицензии» все тем же по сути профессиональным или любительским организациям. Следовательно, дробление партийного спектра и электората продолжалось.
Казалось, что утверждение рамочного избирательного закона позволит безотлагательно возобновить работу над законопроектом «О выборах депутатов.». 21 мая 1999 г. (т.е. спустя полтора года с момента первого чтения) депутаты рассмотрели этот нормативный
90 URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/22400/page/1 (дата обращения: 05.09.2020).
91 Вестник ЦИК. 1999 № 8. С. 194-200.
92 СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3608.
93 Бюллетень Министерства юстиции РФ. 1999. № 7. С. 25-34.
94 Волгин Е.И. Судьба закона РФ «О политических партиях» во второй половине 1990-х гг. // Вестник МГУ Сер. 21. Управление (государство и общество). 2020. № 3. С. 150-168.
акт во втором чтении95. Среди наиболее дискуссионных вопросов стал пункт о запрете кандидатам «первой тройки» избирательного списка одновременно баллотироваться в одномандатных округах. Парламентарии настолько увлеклись дискуссией, что непроизвольно проголосовали за поправки, запрещавшие всем кандидатам из федеральных списков одновременно баллотироваться в одномандатных округах96. Однако разобравшись, парламентарии восстановили избирательные права «списочников» (включая кандидатов из «первой тройки») в одномандатных округах, приняв законопроект во втором чтении97.
2 июня 1999 г., в день финального голосования, депутатам «для чистоты процедуры» пришлось вернуть документ в первое чтение98. Дело в том, что официальное правительственное заключение на этот законопроект появилось лишь 29 мая 1999 г.99 В те времена кабинет министров менялся настолько часто, что очередной премьер, очевидно, просто не успевал подписать формальный документ о том, что парламентские выборы 1999 г. не потребуют дополнительных бюджетных ассигнований. Хотя, возможно, правительство до последнего надеялось, что президенту все-таки удастся «переиграть» порядок голосования, а потому не спешило с заключением. Как бы то ни было, малейшее нарушение регламента давало основание главе государства вернуть закон в нижнюю палату без подписи. Поэтому, лишь после того, как все формальности были улажены, парламентарии одобрили закон «О выборах депутатов.» в целом100. 9 июня 1999 г. закон рассмотрел Совет Федерации. Несмотря на слухи, будто правовое управление Совфеда подготовило отрицательное заключение101, сенаторы не стали затевать противостояние с Думой накануне избирательной кампании и поддержали закон (133 — «за», 5 — «против»)102. Сенаторы, включавшие своих представителей в списки федеральных партий, а также формировавшие собственные губернаторские блоки, имели свои виды на грядущие выборы.
95 Стенограмма заседания ГД от 21 мая 1999. — URL: http://transcript.duma.gov. ru/node/2359/ (дата обращения 07.09.2020).
96 Камышев Д. Депутаты позаботились о будущем. Своем // Коммерсантъ. 1999. 22 мая.
97 СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2716.
98 Стенограмма заседания ГД 2 июня 1999 . — URL: http://transcript.duma.gov. ru/node/2355/ (дата обращения: 07.08.2020).
99 Линьков А., Трусевич С. Избирательное право: за чистоту выборов // Парламентская газета. 1999. 3 июня.
100 СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2925.
101 Камышев Д. Дума к выборам готова // Коммерсантъ. 1999. 3 июня.
102 Стенограмма 48-го заседания СФ от 9 июня 1999. — URL: http://council.gov. ru/activity/meetings/?date=21.06.1999 (дата обращения: 08.09.2020).
24 июня 1999 г. президент подписал закон «О выборах депутатов.»103. Как и четыре года назад, Борис Ельцин решил сделать подарок депутатам перед самыми каникулами, до конца удерживая Думу в напряжении. Буквально за день до этого Ельцин в интервью журналу «Шпигель» вновь выразил свое несогласие с уже утвержденным порядком избрания нижней палаты. На вопрос о том, является ли президент сторонником сугубо мажоритарной схемы, он ответил, что за полгода до выборов не считает возможным выступать с какими-либо принципиальными изменениями избирательного закона, однако после завершения кампании «этот вопрос нужно будет серьезно обсуждать»104.
но неужели проблема избрания депутатов действительно настолько сильно беспокоила главу государства, что он затягивал ее решение целых полтора года? Или же, как заметил В.Л. Шейнис, закон о выборах стал «разменной фигурой» в политической игре, когда сторонники радикальной избирательной реформы пытались исправить «не объект, а зеркало»105. Эта фраза, ключевая для понимания того политического ажиотажа, который разгорелся вокруг обновления, казалось бы, рутинных избирательных законов, становится более понятной, если учитывать данные официальной статистики, согласно которым в том же 1995 г. (когда оппозиция добилась наибольших успехов на выборах) 36,6 млн россиян (24,7%) имели доходы ниже прожиточного минимума106. И примерно столько же (37,4 млн)107 проголосовало за списки избирательных объединений, в той или иной степени оппонировавших власти, хотя кардинально различных по своей идейно-политической сути.
Итак, противостояние между президентом и депутатами II Думы по вопросу избирательной реформы завершилось победой парламентских сил. Популярные политики, считавшиеся лидерами партий и движений, сумели отстоять «накатанный» способ своего избрания в законодательную власть. Президентская сторона, хотя и не желала отдавать думскую площадку в руки коммунистов и жириновцев, все же понимала, что замена в Думе «системной оппозиции» региональ-
103 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
104 Борис Ельцин: «Следующий Президент России сохранит верность идеалам демократии и свободы» (интервью изданию «Шпигель») // Российская газета. 1999. 23 июня.
105 Шейнис В. Гарант Конституции» всерьез намерен разобраться с демократией // Новая газета 1998. 16-22 февраля.
106 Россия в цифрах: краткий статистический сборник. М., 1997. С. 90.
107 Эта цифра получается, если сложить электорат КПРФ, ЛДПР, «Яблока», «Коммунистов — Трудовой России — За Советский Союз», Конгресса русских общин, Аграрной партии, а также блока «Власть — народу!»
ным лобби будет иметь фатальные последствия. Столкновение между президентом и парламентом по поводу перспектив смешанной избирательной системы был одним из тех многочисленных конфликтов, которые пронизывали российский политический процесс во второй половине 1990-х гг., однако после событий 1993 г. разрешались правовыми методами в рамках публичной политики, что свидетельствует об определенной степени зрелости политической системы. Так и проблема выбора оптимальной (на самом деле — наиболее выгодной для заинтересованных сторон) электоральной модели стала достоянием открытой дискуссии, участники которой пытались указать возможные пути дальнейшего совершенствования российского избирательного права. Когда же ситуация грозила зайти в тупик, разрешить конфликт помог Конституционный Суд, принявший в целом правовое решение, которое неукоснительно исполнялось всеми участниками политического процесса. Благодаря совместным усилиям трех ветвей власти, а также научного сообщества избирательное законодательство конца 1990-х гг. стало отличаться от своих ранних версий в лучшую сторону. Однако саму избирательную кампанию в III Думу едва ли можно назвать образцом честных выборов. Виной тому стал тот непреодолимый разрыв, который существовал и существует между общеобязательными правилами поведения всех участников демократических выборов и их весьма символическим соблюдением теми силами, которые после победы над «тоталитарным прошлым» и передела его материально-производственного наследия прочно освоили новые командные высоты.
References
Analiz praktiki primeneniya, regional'nykh izbiratel'nykh zakonov (na osnove soobshcheniy periodicheskoy pechati) [An .Analysis of Applying Regtonal Electoral Laws (Based on the Periodicals)] // Pravo i zhizn'. 1998. № 13. P. 81-87.
Belov S.A. Rossiyskaya izbiratel'naya sástema [Russian Electoral System] // Pravovedeniye. 1998. № 3. P. 166-169.
Borodin В., Smol'yakov A., Корc]lagina S. Sovremennyyepmblemy ravenstva vyborov v RF [Current Issets оfEquality ofElections in the Russian Federation] // Pravo i zhizn'. 1998.Pe 17. S. 56-60.
Bunin I. M. , Makarenko B.I. Na starte dvukhletnego marafona [At the Start of a Two-Year Marathon] /и PoHtíya. Г^. Рв 3. P 5-2е.
Chirkin V.E. Kaаhya iybirateГoьya sistema nuzhna Rossii? [What Electora! Lyst!m Does Russia Need?] // Obshchestvennyye nauki i sovremennost'. 2000. № 2. P. 07-48.
Dmitriyc Yu. Garantii izbiratнГnyhh prav grazhdan: yest yeshche rezervy <dlya soverrhens1v9vaniya [Guarantees of Electoral Rights of Citizens: There are Still Reserves for Improvement] // Pravo i zhizn'. 1998. № 14. P. 39-47.
Garibyan V. Novyy zakon o vyborakh deputatov Gosudarstvennoy Dumy [A New Law on Ele ctions of Deputie s ofthe Stat e Duma] // Pmvo i zhizn'. 1999. № 2/.P. (50- 68.
Ivanahenko A. Rossiyskaya izbiratel'naya sistema: novyy etap razvitiya [Russian Electoral System: A New Stage oL Development' // Chelovek i 2okon. /998. № 7( P. 66-70.
Khramchikhin A. Vybory v Dumu — diskussiya o budushchem Rossii [Duma Elections: A Debate about the Future ofRussia] // Otkoyiayap9litika. 1 998. № 8. P. 2L-31.
Korchigo E. Izbiratel'naya sistema sovremennoy Rossii [1—e Eloctoaal System o'Nowadays Russia] t/ Pcavo izhiznt /997. № /2. P. 30-36.
Ketenkov A. Kazhdyy kandidat v deputoty dolzhen predstat' pered ochami izbiratelya [Each Candidate for Deputy Must Appeor before the Voter's Eyes] // Preztde-t. Parlament. Pravitel'stv6. -998. № 2. P. /0-/1.
Kynev A.V., Lyubarev A.E. P-rtii i vyiory v sovremennoy Rossii: evolyutstya i devolyutsiya [Partiea and Elections in Contemporary Rusvia: Evolution and Devolution]. Moscow: Novoye literaturnoye obozreitiye, 20L1. 786 p.
Lipayeva V.V. Ponyattye i ppavovoy status izbiratel'nogo ob"yedineniya [The Concept and Legal Status of an Eleetoral Aasociation] // Vestnik Tsentrel'yey [zbirat fl'noy komissii Rp. /997. № 1/ .P. b2-8b.
Lapayeva V. V Pravo i mnoaepartiynost' v sovremennoy Rossii [Law and Multi-Carta System inPresent-Day Russia]. Moscow: Norma, /999. 30b p.
Lapayeva V.V. Vybory l Gosudarttvennuyu Dumu 1990 g.t problemy sover-fhenstvovaniya zaPonodatebstva [Elections to the State Duma in /998: Issues of Improving Legislation] // Gosudarstvo i pravo. 1t96. № 9. P. 2/-3b.
Lyubatev A.E. Izbiratel'nyye sistemy. Rossiaskiy i mirovoy opyt [ Electoral Systems.Russian and Word Practrce].Moscow: Noviye literaturnaye obozraniye, 20/6. 630pa
Mateykovich M.S. Problemy pravovogo regulirovaniya vyberev v zakonodatei'ayye i ispalnitelhyye organygosudarrtvennoy v9asti subyektov RF [Issues ofLegal Regulation ofEie ctions to Legislative an d Executive Bodie s of State tower of Constitu3nt Entities of the Russian Federation] // Gosudarstvo i pravo. 199r.№7. P. 8 1-56.
Mukh achev I. Kab obespechif stabil'nost' izbiratel'noy sistemy strany? [How to Ensurethe Stability of tire National Eleatoral System?] // Praoo ' zhizn'. /998. № 1b. P. 32-39.
Polyashova I. Priotsipy izlbiratel'n oy sis temy Rossii [Principles of the Russian Electoral System] // Pfaao i zhizn'. /9..' № iia P. 77- 83.
SheynisV.L. Prevrrshcheniya izbiratel'noysistemy Rossii [Transformations of the Ruasian Elsctor al S-stem] // Obshcheetvennyye naufi i sovrrmennostt 2008. № 6. P. 39-82.
Skosarenko E.E. Izbtratel'naya sistema Rossii: reify i politicheskaya real'nosO tRussiay ElectoralSysieme Mfths an0 Political Reality]. Moscow: Formula prava, 2007. 208 p.
Teperii A.V. Dimokratizatsiya izbiratel'noy sistemy - vazhneysheye naprav-leniye pravovoy politiki Rossii [Democratization of the Electoral System is the
Most Important Direction of the Russian Legal Policy] // Pravovedeniye. 19908. № 1. P. 129-1 30.
Teperik A.V. Stanovleniye i perspektivy razvitiya izbiratel'noy sistemy RF [Formation and Developmint Trends of the Elector al System of the Russian Federati on] // Vestnik Tsentral'noyizbiratel'noy komissii RF. 1999. № 9. P. 151-162.
Vedeneyev Yu.A. Politicheskiye partii v izbiratel'nom protsesse: pravovyye illyuzii iyuridiceeskaya real'nost' [Politiool Parties in the Electoral Process: Legal Illusions and Legal Reality] // Gosudarstvo ipravo. 1995. № 7. P. 19-U8.
Vedeneyev Yu.A., Korrblin V.E. Resheniya Konstitutsionnogo Suda RF v pravopaimenitel'noy deyatel'nosti izbiratel'nykh komissty 'Decirions o9the Constitu-iionalCourt o- the Russian Feder ati on in Law En9orcement Activities of Election Commissions] // Gosudarstvo i pravo. 1998. № 8. P. 108-113.
Veshnyakov A.A. Otpravlyayas' na vybory i referendum: obshchaya kharek-teristika zakona, novyye momenty [Going to Elections and Referendum: General Characteristics of the Law, New Moments] // Chelovek i zakon. 1998. № 4. P. 31-37.
Volgin E.I. Novyy etap elektoral'noy reformy v RF v seredine 1990-kh gg i fenomen "mnogopartiynykh"vyborov vo IIDumu [A New Stage of Electoral Reform in the Russian Federation in the Mid- 1990s and the Phenomenon of "Multi-Party" Elections to the Second Duma] // Gosudarstvennoye upravleniye. Elektronnyy vestnik (Elektronnyy zhurnal). 2019. № 75. P. 168-193.
Volgin E.I. Obshchestvenno-politicheskiye ob"yedineniya sovremennoy Rossii na rubezhe vekov [Socio-Political Associations in Contemporary Russia at the Turn of the Century]. Part I: Vtorayapolovina 1980-kh - 1999g. [The Second Half of the 1980s — 1999]. Moscow: Istoricheskiy fakul'tet, 2012. 103 p.
Volgin E.I. Sud'ba zakona RF "Opoliticheskikhpartiyakh" vo vtoroypolovine 1990-kh gg. [The Fate of the RF Law "On political parties" in the Second Half of the 1990s] // Vestnik Moskovskogo universiteta. Series 21. Upravleniye (gosudarstvo i obshchestvo). 2020. № 3. P. 150-168.
Yargomskaya N.B. Izbiratel'naya sistema i uroven partiynoy fragmentatsii v Rossii [The Electoral System and Level of Party Fragmentation in Russia] // Polis. 1999. № 4. P. 122-129.
Zenkin S. Mikhail Martynyuk protiv Tsentrizbirkoma [Mikhail Martynyuk vs. the Central Election Commission] // Prezident. Parlament. Pravitel'stvo. 1997. № 3. P. 51-54.
noeyybMna a pefa^Mro
26 oKTatpa 2020 r.
