CC BY
0
ПРОБЛЕМА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: НЕОБХОДИМО СТРУКТУРНОЕ ИЗМЕНЕНИЕ
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2500-1000-2024-9-1-230-234
Аннотация. В соответствии с Конституцией России в нашей стране предусмотрены следующие виды публично-территориальных организаций: государство в целом, субъекты Федерации, муниципальные образования. При этом каждый вид публично-территориального образования имеет свой статус, который определяется нормами Конституции России и соответствующих федеральных и региональных законов и муни-ципально-правовых актов. В статье рассматривается проблема правового регулирования этого статуса, которая заключается в отсутствии системности такого регулирования такого рода общественных отношений. Так, применительно к муниципальным образованиям имеется ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но в отношении субъектов Федерации аналогичного федерального закона нет, в результате чего потенциал федеративных отношений используется не в достаточной мере. Нужно также иметь в виду, что публично-территориальные отношения непрерывно развиваются, появляются все новые и новые нормативно-правовые акты в данной сфере. В этой связи обосновывается необходимость структурного изменения предмета регулирования публично-территориальных отношений, а именно предлагается выделить публично-территориальное право в качестве дополнительного элемента к общепринятой в настоящее время системе в виде известной триады («норма права-институт права-отрасль права»), который может быть обозначен как «интеграл права», то есть, в данном случае, интеграл публично-территориального права, куда целесообразно включать отрасли права, относящиеся к данному предмету.
Ключевые слова: публично-территориальное право, государство, субъекты Федерации, интеграл права, муниципальное образование, закон, конституция.
Длительное время (во всяком случае, более полувека) в России, однозначно доминирующей является позиция, согласно которой структуру права составляют следующие основные элементы: «норма права - институт права - отрасль права», при этом ключевым элементов является «отрасль права». Однако с начала XXI в. такой подход все активнее подвергается критике. Так, по мнению В.П. Мозолина, категория отрасли права уже настолько девальвирована, что ею «невозможно пользоваться в практических целях (в области законодательства, правоприменительной деятельности, учебном процессе в высших юридических учебных заведениях)» [1, с. 5], соответственно, отрасль права не следует использовать при построении современной системы российского права;
этот автор полагает, что конституционное право, будучи «генерирующим источником права для всех правовых образований» и в силу своего особого положения, не может находиться в одном ряду с исходящими из него и нисходящими «основными ветвями права» (гражданское право, трудовое право, налоговое право и др.), от которых, в свою очередь, формируются иные правовое образования, создавая своеобразную вертикаль в системе права. В.К. Андреев по иному мотиву считает устаревшей право-отраслевую доктрину -ввиду невозможности провести «четкую грань между отраслями права» [2, с. 52]. В этом же контексте высказывается Ю.К. Толстой, полагая, что не существует так называемых «чистых» отраслей права, поскольку одни и те же общественные от-
ношения могут одновременно регулироваться нормами не одной, а нескольких отраслей права [3, с. 136] (к этому можно добавить и то, что в современных российских законах, относящихся к разным отраслям права, встречается буквальное текстуальное дублирование нормативных формулировок).
Как нам представляется, появление подобного рода суждений вполне объяснимо, если учесть, что право, будучи, общественно-государственным институтом, не находится в застывшем состоянии, а непрерывно меняется вместе с развитием социальных отношений, причем вектор этого развития имеет одно направление -усложнение социальных отношений и, соответственно, увеличивается объем их правового регулирования, что наглядно видно по расширяющемуся, буквально по экспоненте, количеству правовых актов во всех сферах жизни людей. В этой связи указанной выше триады в системе права уже недостаточно для адекватного отражения в праве складывающихся реалий. Вот почему востребованы новые интегра-тивные правовые образования, в том числе в области публично-территориального права.
Суть проблемы здесь заключается в следующем. В России как федеративном государстве в соответствии с Конституцией России сформированы следующие виды публично-территориальных образований:
1)государство в целом;
2) субъекты Федерации;
3) муниципальные образования.
В каждом виде территориально-публичных образований на основе волеизъявления народа (населения) и, согласно собственным учредительным актам (конституции, уставы), формируется публичная власть: суверенная власть - применительно к государству, и несуверенная - для остальных публично-территориальных образований в границах соответствующих территорий, и в этом контексте публичный коллектив территориального образования следует отграничивать от сообщества индивидов на территории их проживания. Разумеется, власть государства не должна вторгаться в компетенцию нижестоящих
публично-правовых образований, а власть последних должна исполнять акты государства. Эти и другие особенности территориальной организации публичной власти довольно подробно исследованы в известных трудах В.Е. Чиркина. Вместе с тем нет достаточной ясности в том, в рамках каких правоотношений регулируется статус и деятельность каждого из указанных видов публично-территориальных образований, при этом наименьшая ясность наблюдается на региональном уровне, в связи с чем этому виду публично-территориальных образований в контексте регионального права будет уделено больше внимание.
Так, если иметь в виду государство в целом (Российская Федерация, федеральный центр), то, казалось бы, наличие федеральной конституции (Конституция России 1993 г.) и ряда федеральных законов и иных актов, регулирующих, в частности, статус и формирование органов публичной власти федерального уровня (законы о Правительстве России, о Верховном Суде России, о выборах Президента России, депутатов ГД ФС РФ и др.), снимает поставленный вопрос и дают ответ - здесь главенствует конституционное право. Однако ситуация не столь однозначна, как может показаться на первый взгляд. Дело в том, что, например, есть немало нормативно-правовых актов, регулирующих публичные правоотношения, в которые вступает государство «как единый и неделимый субъект» [4, с. 58]. К каким же отраслям права относятся эти акты? Конституционное право - это очевидно (хотя и тут, как отмечалось, есть спорная позиция В.П. Мозолина, требующего отдельного обсуждения).
Другие отрасли вытекают из соответствующих правоотношений - международных, гражданских, административных, финансовых, уголовных, уголовно-процессуальных, земельных и др. Но системная структурированность данных отраслей права отсутствует, в связи с чем мы полагаем целесообразным объединить их в самостоятельном правовом образовании под общим названием «публично-территориальное право», предметом кото-
рого является статус и деятельность публично-территориальных образований и при ведущей роли конституционного права. Именовать такое правовое образование, выходящее за пределы одной отрасли права и включающее в себя несколько отраслей права, имеющих один обобщенный предмет регулирования, можно как «интеграл права».
В этом случае известная триада «норма права-институт права-отрасль права» трансформируется в тетраду «норма пра-ва-институт права-отрасль права-интеграл права». В нашем случае речь может идти об интеграле права «публично-территориальное право», а применительно к государству как публично-территориальному образованию возможна конкретизация - «интеграл федерального публично-территориального права». Далее обратимся к региональному уровню. Следует заметить, что к настоящему времени в литературе имеется ряд работ, где исследуются проблемы регионального права (в контексте самостоятельной отрасли права). Так, по мнению А.Н. Кокотова, необходимость выделения регионального права обуславливается, «во-первых, существованием региональных ... сообществ людей, требующих комплексного и обособленного правового закрепления собственного статуса, и, во-вторых, политико-правовой самостоятельностью субъектов Федерации ... распространяющейся на их право осуществлять комплексное правовое саморегулирование» [5, с. 33].
Н.М. Добрынин добавляет еще аргумент - «совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым реальным содержанием ... Формирование этой отрасли права является закономерным этапом развития конституционного права» [6, с. 39], и указывает, что создание регионального права формирует научный базис модернизации федеративных отношений. К этому можно добавить и такое парадоксальное явление. Статус и деятельность государства как публично-территориального образования, пусть и не на достаточно системном уровне, но все же изучается в вузах в рамках конституци-
онного права. Равным образом это касается муниципальных образований - в рамках муниципального права (является обязательной компонентой учебных планов). А вот регионы (прежде всего субъекты Федерации) как публично-территориальные образования целенаправленно не изучаются.
Между тем еще в 2002 г. было издано учебное пособие «Региональное право» под авторством М.Ф. Маликова [7], затем через десять лет еще одно (авторы М.Г. Потапов, И.В. Балакна) [8], был опубликован ряд книг и статей, исследующих субъекты Федерации (авторы М.Г. Потапов, В.Н. Данилов,
И.А. Конюхова, А.Н. Лебедев,
В.В. Толстошеев, А.Н. Чертков и др.), в этом же ряду можно назвать работы, где выделяются, в качестве самостоятельных, конституционное право и уставное право субъектов Федерации (например, учебник В.Р. Давтяна, Д.В. Кононенко [9]). И все же подобных исследований, если сравнивать с количеством работ по таким отраслям права, как конституционное право и муниципальное право, сравнительно немного.
По указанной причине в целом региональное право находится пока на периферии научных исследований. Вероятно, в определенной степени на такое положение повлияло мнение авторитетного отечественного правоведа О.Е. Кутафина, который, в частности, полагал, что выделение конституционного права республик в составе России не имеет под собой достаточного обоснования, поскольку единая правовая система не предполагает деления на федеральное право и право субъектов Федерации, и должно быть традиционное деление «на определённые отрасли права, имеющие свой предмет правового регулирования и включающие в себя правовые нормы, принятые как на федеральном, так и на региональном уровне» [10, с. 61], и в этом смысле, как он считает, те же конституции (уставы) субъектов Федерации следует расценивать как региональные источники единого конституционного права.
Какие бы ни были причины, но региональное право не получило своего актив-
ного развития, и мы полагаем, что это является негативным фактором, учитывая, что на региональном уровне имеется немало проблем, нуждающихся в своем разрешении. В частности, требует осмысления соотношение статусов субъектов Федерации и федеральных округов, а теперь еще и с федеральными территориями как новым территориальным образованием; остро нуждается в правовом регулировании функционирование агломераций, включающих части территорий смежных субъектов Федерации; нет достаточной ясности в том, почему в субъектах Федерации отсутствуют какие-либо самостоятельные правоохранительные структуры и т.д. Исследование указанных и других региональных проблем правового характера может быть более действенным, если выделить региональное право, но не как традиционную отрасль права, а как предлагаемый нами интеграл права, в данном случае - «региональный интеграл публично-территориального права», который будет включать в себя отрасли права, содержащие акты, так или иначе регулирующие статус и деятельность регионов как публично-территориальных образований, и в первую очередь это касается Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (принят в 2021 г.) и при ведущей роли конституционного права.
Что касается муниципального уровня, то здесь ситуация представляется более определенной, если иметь в виду муниципальное право как отрасль права. Однако и здесь достаточно вопросов, требующих
нительно в рамках только муниципального права. Например, как ни странно, в базовом законе (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») нет понятия «город» как населенного пункта, из-за чего сложно соотнести понятия города и городского поселения, города и городского округа; деятельность органов местного самоуправления осуществляется по многим направлениям социально-экономической жизни, есть много отраслевых законов, где закрепляются соответствующие полномочия муниципалитетов, эти законы относятся к разным отраслям права, и здесь необходимо уточнение полномочий муниципалитетов в связи с конституционными по-правками-2020, и т.д. В данном случае целесообразно это делать, выделив «муниципальный интеграл публично-территориального права» с включением в него отраслей права, содержащих нормативно-правовые акты, регулирующие статус и деятельность муниципальных образований как публично-территориальных образований, и при ведущей роли муниципального или, возможно, административного права. В предлагаемых интегралах права как элементах системы права в качестве критериев их выделении сохраняются классические предмет и метод правового регулирования. Как представляется, использование интеграла права как дополнительной составляющей (элемента) системы права позволит целенаправленнее исследовать соответствующие правоотношения, добиваться большей эффективности их регулирования, а значит и правоприменения.
своего правового осмысления, что затруд-
Библиографический список
1. Мозолин В.П. Система российского права // Право и политика. - 2002. - № 10. - С. 46.
2. Андреев В.К. К разработке новой редакции ГК РФ // Хозяйство и право. - 2008. -№ 10. - С. 50-55.
3. Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. -1998. - № 2. - С. 130-138.
4. Бутусова Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений // Журнал российского права. - 2003. - № 6 (78). - С. 58-66.
5. Кокотов А.Н. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации как составная часть конституционного права Российской Федерации // Конституционное право субъектов Российской Федерации. - М.: Городец-издат, 2002. - С. 30-33.
6. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и региональное право: состояние, практика, необходимость // Правовая политика и правовая жизнь. - 2004. - № 1 (14). -С. 37-44.
7. Маликов М.Ф. Региональное право. - Уфа: БГУ, 2002.
8. Потапов М.Г., Балакна И.В. Региональное право. - Новосибирск: НГУ, 2012. - 163 с.
9. Давтян В.Р., Кононенко Д.В. Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации. - М.: Юрайт, 2019. - 158 с.
10. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М.: Юристъ, 2001. 444 с.
THE PROBLEM OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC-TERRITORIAL RELATIONS: A STRUCTURAL CHANGE IS NECESSARY
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. In accordance with the Constitution of Russia, the following types of public-territorial organizations are provided for in our country: the state as a whole, subjects of the Federation, municipalities. At the same time, each type of public-territorial entity has its own status, which is determined by the norms of the Constitution of Russia and the relevant federal and regional laws and municipal-legal acts. The article considers the problem of legal regulation of this status, which lies in the lack of systematic regulation of this kind of public relations. Thus, in relation to municipalities, there is the Federal Law "On General Principles of Organization of Local Self-Government in the Russian Federation", but in relation to the subjects of the Federation there is no similar federal law, as a result of which the potential offederal relations is not used to a sufficient extent. It should also be borne in mind that public-territorial relations are constantly developing, and new normative legal acts are appearing in this area. In this regard, the need for a structural change in the subject of regulation ofpublic-territorial relations is substantiated, namely, it is proposed to single out public-territorial law as an additional element to the currently generally accepted system in the form of a well-known triad ("legal norminstitution of law-branch of law"), which can be designated as the "integral of law", that is, in this case, the integral of public-territorial law, where it is advisable to include branches of law related to this subject.
Keywords: public-territorial law, state, subjects of the Federation, integral of law, municipality, law, constitution.
