CC BY
72
Hansen 2007 - Hansen L.I. Categorization and classification of native population by state authorities - the case of the Sami in Nordland country, Norway during the 17th and 18th centuries. // Studies in Northern European Histories. Vol. 5. Cross-Cultural Communication and Ethnic Identities. Proceeding II from the conference Regional Northern Identity: From Past to Future at Petrozavodsk State University, Petrozavodsk 2006. Lulea: Lulea University of Technologies, 2007.
Olsen 1987 - Olsen B. Stability and Change in Saami Band Structure in Varanger Area of Arctic Norway, AD 1300-1700 // Norwegian Archaeological Reveiw. Vol. 20. № 2. 1987.
Olsen 1988 - Olsen B. Interaction between Hunter-Gatherers and Farmers: Ethnographical and Archeological Perspectives // Archeologia Polski. XXXIII(2). 1988.
Porsanger 2007 - Porsanger J. Bassejoga cahci: galdut nuortasamiid oskkoldaga birra algoalbmotmetodologiijaid olis. Kautokeino: Davvi Girji, 2007.
Сведения об авторе
Кучинский Максим Геннадьевич -
кандидат исторических наук, научный сотрудник Центра гуманитарных проблем Баренц-региона Кольского научного центра РАН
Kuchinskiy Maksim Gennadievich -
Ph. D. (history) researcher of Barents centre of the Humanities KSC RAS
УДК 316.334.52(470.21)
Ж.Э.Каспарьян
ПРОБЛЕМА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация:
В статье поднимаются вопросы оценки эффективности социальной политики как сложной научно-прикладной задачи. Предлагается уточнить понятие социальной политики, которую с учетом важности экономических аспектов предлагается рассматривать как социально-экономическую политику. Рассмотрены гражданско-правовые, идеологические, экономические, социальные статистические, методологические и другие аспекты, составляющие особую сложность в оценивании эффективности реализуемой политики, на основании чего обосновывается необходимость разработки рациональной общетеоретической и практической основы для проведения исследований в этой области.
Ключевые слова:
социально-экономическая политика, эффективность, региональная политика, управление, оценка
G.E.Kasparjan
THE PROBLEM OF THE EFFECTIVENESS OF SOCIAL POLICIES EFFICIENCY
Abstract
The article devoted to the questions of the effectiveness of social policies efficiency, which is considered as a complex scientific and applied problem. Taking into account importance of both the social and economic aspects, it is proposed to consider the social policies as social-and-economic policies. It is specially pointed that civil, ideological, economic, social statistics, methodology and other aspects of social-and-economic policies are made difficulties to evaluate the effectiveness of the policies, so it is need to develop scientific theoretical and practical basis for research in this area.
Key words:
Social-and-economic policies, effectiveness, regional policy, management, efficiency
Вопрос эффективности социальной политики как системы перераспределения государством аккумулированных в виде налогов средств продолжает широко дискутироваться в научной среде, причем задача повышения эффективного использования социальных расходов не теряет своей актуальности ни в развитых экономиках, ни в экономиках, находящихся в состоянии или переживших транзитивный период.
Точки зрения на данную проблему среди исследователей варьируют в широких пределах: от утверждения принципиальной неспособности
государства обеспечить эффективное использование доступных ему ресурсов [Творогова, 2006]35, до попыток объективной оценки эффективности
региональной социальной политики (см., например, [Васильева, 2008]).
Вместе с тем, исследователи социальной политики, особенно региональных ее аспектов, сходятся во мнении, что разработка объективных критериев и способов оценки ее эффективности представляет собой актуальную и сложную научно-прикладную задачу (см., например, [Романов, 2003; Ярская, 2004; Оценка эффективности, 2007]. Представляется, что сложность данной задачи обуславливается рядом объективных обстоятельств, в первую очередь связанных с самим понятием социальной политики, в отношении содержания которого долгое время ведется активная научная дискуссия.
В самом общем случае под социальной политикой в настоящее время принято понимать систему мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов и уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. И. Григорьева предлагает рассматривать социальную политику как «деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социальнотерриториальных общностей в сфере производства, распределения и потребления36... в соответствии с долговременными целями общества» [Григорьева, 2001: 41].
35 Данный автор ссылается на работы Л. Эрхарда.
36 Курсив и выделение мои - Ж. Каспарьян.
Очевидно, что реализация мероприятий в области социальной политики требует определенных ресурсов, в том числе материальных и трудовых. Более того, учитывая тот факт, что Российская Федерация в настоящее время реализует концепцию социального государства, экономическая составляющая социальной политики приобретает особую значимость, поскольку начинают расти и расходы на реализацию программ по борьбе с социальными проблемами, и размер адресных выплат, как по этим программам, так и по программам страхования социальных рисков. Исходя из того положения, что размер выплат не может расти бесконечно, закономерно встает вопрос о пределах его роста, что переводит вопросы социальной политики из социальной плоскости в плоскость экономическую.
Таким образом, представляется, что в отношении социальной политики, было бы более уместным оперировать понятием социально-экономическая политика. Необходимо отметить, что нередко экономической составляющей реализации региональной социально-экономической политики уделяется недостаточно внимания, что приводит к ее недоучету при оценке эффективности конкретных мероприятий, о чем речь пойдет ниже.
Представляется, что важнейшими условиями эффективности реализации любого из направлений региональной социально-экономической политики, являются выполнение следующих принципов: 1) профилактика социальных рисков и 2) активизация человеческих ресурсов. Отметим, что тема профилактики социальных рисков на данный момент требует дальнейшей научной проработки, поскольку именно профилактика, как показывает практика, является наименее затратной, а, следовательно, и наиболее результативной методикой.
В любом направлении региональной социально-экономической политики можно выделить следующие составляющие:
1. Идеологическая: разработка и проведение в жизнь установок социума (через создание социальных теорий и разработку на их базе идеологии того или иного направления социально-экономической политики);
2. Экономическое: согласование интересов социальных групп и
социально-территориальных общностей в сфере экономики (создание и перераспределение прибавочного продукта);
3. Социальное: снижение социальных рисков и социального напряжения в обществе (через систему предупредительных мер, как правило, реализуемых в виде целевых национальных или региональных программ);
4. Гражданско-правовое: развитие законодательных механизмов
обратной связи между системой, реализующей социально-экономическую политику и адресатами этой политики (общественные организации или политические партии, а также другие социальные институты, влияющие на процесс принятия решений).
Оценка эффективности социально-экономической политики может проводиться исходя из оценки эффективности каждой из ее составляющих. Очевидно, что эффективность одной составляющей может быть полностью сведена на нет абсолютной неэффективностью другой. Например, отсутствие эффективных гражданско-правовых механизмов социально-экономической политики может существенно затормозить или вообще прекратить развитие тех или иных институтов ее реализации.
Пожалуй, только идеологическое обоснование социально-экономической политики, выполненное с позиций рационального знания, имеет, как правило, под собой и обоснование ее эффективности, выполненное с помощью тех или иных научных методов. Экономическое, социальное и гражданско-правовое направления существенно отстают в этом отношении от передовых теорий и реализованных действенных практик.
С точки зрения экономического направления оценки эффективности социально-экономической политики, необходимо принимать во внимание, что, ключевыми факторам формирования социальной политики являются размер прибавочной стоимости, производимой социумом, и система дальнейшего перераспределения этой стоимости. Именно эффективность перераспределения созданной прибавочной стоимости и составляет экономическую эффективность социально-экономической политики.
Отметим, что с экономической точки зрения принято рассматривать и эффективность управления социальной политикой. Очевидно, что оценка эффективности управления в области социальной политики представляет собой отдельную задачу, актуальность которой в настоящее время обусловлена процессами перехода от процессно-ориентированного управления к функционально-целевой его модели. При оценке эффективности управления исследователь может опираться на такие базовые экономические показатели, как эффективность использования бюджетных средств (бюджетная эффективность), показатели деятельности отдельных организаций, служб или сотрудников, степень достижения поставленных результатов (при условии, что эти их показатели не были искусственно занижены) и т.д.
Эффективность социально-экономической политики должна рассматриваться, с одной стороны, в более узком смысле - в отношении целевых групп населения, а с другой - в более широком, чем эффективность управления - с учетом экономической и социальной эффективности.
Вопрос оценки социальной эффективности, как правило, решается исследователями и практиками на основе использования социологических методов (интервьюирования, анкет, опросов), реже - математическими методами обработки статистических данных. Отметим, что вопросы оценки социальной эффективности представляют особую трудность для исследований, так как, во-первых, они требуют разработки определенных критериев, существенно различающихся в различных областях социально-экономической политики, и нередко разрабатываемых субъективно самим исследователем, а, во-вторых, практической сложностью, если не невозможностью предусмотреть и оценить отдаленные социальные последствия принимаемых мер социальноэкономической политики. Например, разработка мероприятий в области трудоустройства молодежи с ограниченными возможностями в регионе принесет определенный эффект уже через 2-5 лет, а мероприятия по повышению рождаемости скажутся на формировании регионального рынка труда только через 15-20 лет.
Отдаленные последствия принимаемых решений в области социальноэкономической политики могут сказаться и существенно позже, характерным примером в этом отношении служит опыт Голландии, одной из первых стран, решившихся на реализацию нового курса социальной политики в отношении инвалидов. В 1967г. в этой стране численность людей с инвалидностью
составляла около 6% от общей численности работоспособного населения. В результате разработки целого комплекса мер социально-экономической политики к началу девяностых (т.е. за 15 лет) количество инвалидов в этой стране выросло в 2,5 раза и составило 16% от всего трудоспособного населения [ВигкЬашег], что было спровоцировано резким ростом размера выплат по инвалидности. Принятые затем меры по сокращению социальных расходов не принесли ожидаемых результатов и спровоцировали развитие в 90-е годы XX в. в Голландии социально-экономического кризиса. Причина сложившейся ситуации состояла в том, что рост выплат по социальным программам стимулировал сам себя - он осуществлялся за счет роста собираемых налогов, что, в свою очередь, приводило к повышению цены рабочей силы. В результате работодатели старались уволить лишних рабочих, которые попадали в зависимость от социальных выплат. В результате начинался очередной виток повышения стоимости рабочей силы, снижения степени занятости, увеличение общего количества выплат и т.д. [Buddelmeyeг: 2]. Таким образом,
непредвиденные заранее отдаленные последствия социально-экономической политики голландского правительства в отношении населения с инвалидностью проявились через 20-25 лет и представляли собой не что иное, как классическую, с экономической точки зрения, «ловушку социального обеспечения».
В гражданско-правовом направлении вопросы эффективности региональной социальной политики, как правило, ставятся формально. Основная масса программ, разрабатываемых в регионах и являющихся, по сути, нормативно-правовыми актами, не позволяют оценить их эффективность (как социальную, так и социально-экономическую) ни в качественных, ни в количественных показателях. Во многих случаях в региональных социальноэкономических программах не предусматривается выполнение мониторинга хода и анализа результатов выполнения мероприятий (см., например, [Курченков, 2005; Лукина, 2007; Семенова, 2007]).
Еще один момент, на который хотелось бы обратить внимание исследователей вопросов эффективности региональной социальноэкономической политики - это необходимость сужения понятия социальноэкономической политики, которую обычно принято рассматривать в довольно широком смысле. Представляется довольно проблематичной возможность разработки критериев, или, лучше сказать, системы показателей эффективности региональной социально-экономической политики в целом (напрашивается небезызвестная аналогия со средней температурой по больнице). Очевидно, что на уровне региона одновременно может реализовываться довольно эффективная социально-экономическая политика в отношении, например, молодежи и малоэффективная социально-экономическая политика в отношении, например, пенсионеров или инвалидов, несмотря на то обстоятельство, что эти направления социально-экономической политики связаны между собой. Исследователи социальной политики особо отмечают, что при изучении региональных аспектов социально-экономической политики нередко обнаруживается неопределенность используемых терминов и замещение понятий. Характерный пример в этом отношении приводит исследователь [Васильева, 2008: 30], отмечающая, что «разработка моделей оценки эффективности социальной политики регионального уровня проводится преимущественно в отношении системы социальной защиты (обслуживания населения)», что далеко не одно и то же.
В отношении критериев оценки эффективности региональной социально-экономической политики также среди исследователей и практиков нет единого мнения. Разработка критериев в существенной степени зависит от предметной области исследователя и задач, которые он перед собой ставит. Например, эффективность можно оценивать с точки зрения институционального, функционально-целевого, программно-целевого, процессного, ситуативного, а также системного подходов. В каждом из этих случаев критерии, а, следовательно, и оценки эффективности, будут существенно различаться. Специалисты справедливо отмечают большой разброс и неупорядоченность и принципов, и методов оценки эффективности социально-экономической политики [там же].
Определенную проблему для исследователя представляет и явное несоответствие набора социально-экономических статистических показателей, характеризующих ситуацию в регионе, современным целям и задачам социально-экономических исследований. Как правило, система региональной социально-экономической статистики в большинстве случаев представляет минимальный и малоинформативный, с точки зрения науки, набор показателей регионального развития, не позволяющий ни описать текущую ситуацию, ни прогнозировать ее дальнейшее развитие, ни проводить межрегиональные или, тем более, межнациональные сопоставления. Причем проблема эта характерна не только для регионов Российской Федерации, но и для стран Европейского Союза, где система статистического наблюдения характеризуется гораздо большей доступностью и открытостью для исследователя. В качестве примера из области социальной политики в отношении населения с инвалидностью приведем выдержку из отчета Европейской комиссии [European Commission], где отмечается, что: «Существует всего несколько примеров,
свидетельствующих о том, что меры национальной социальной политики (по регулированию занятости инвалидов) регулярно подвергаются процедуре мониторинга и проходят оценку на эффективность. В большинстве случаев эти меры и выбираемые индикаторы их эффективности малоинформативны, если не бесполезны, а существующая информационная база отражает либо уже истекшую, либо текущую ситуацию».
Таким образом, проблема оценки эффективности региональной социальной политики носит комплексный характер, обусловленный, с одной стороны, многомерностью существующих подходов и практик, а с другой -объективной необходимостью учета комплекса социально-экономических, идеологических и гражданско-правовых аспектов. Очевидна необходимость дальнейшей разработки рациональной общетеоретической и практической основы для проведения исследований в этой области.
Литература
Васильева Е. Оценка эффективности социальной политики: региональная практика [Электронный ресурс] / Е. Васильева // Власть. - 2008. - № 12. - С. 29-33. -URL: http://www.isras.ru/files/File/Vlast/2008/12/Ocenka%20effektivnosti.pdf.
Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия [Электронный ресурс] / И.А.Григорьева // Журнал исследований социальной политики: интернет-изд. 2001. №1. Т. 1. URL: http://www.jsps.ru/pdfs/Vol1 num1.pdf
Курченков В. В. Совершенствование системы показателей социальноэкономического развития региона в контексте программно-целевого управления (на примере ЮФО) / В.В.Курченков, И.ВМтрофанова // Вестник ВГУ. Серия: экономика и управление. - 2005. - № 2. - С. 57-67.
Лукина В. Д. Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса: Автореф. дис. ...канд. экон. наук: 08.00.10 / В. Д. Лукина. - М.: 2007. - 28 с.
Оценка эффективности деятельности учреждений социальной поддержки населения / Под ред. П.В.Романова, Е.Р.Ярской-Смирновой. - М.: МОНФ; ЦСПГИ, 2007. - 234 с.
Романов П.В. Социальные изменения и социальная политика / П.В .Романов [Электронный ресурс] // Журнал исследований социальной политики: интернет-изд. -2003. - № 1. Т. 1. - URL: http://www.jsps.ru/pdfs/Vol1 num1.pdf
Семенова Т.Ю. Программно-целевое управление инновационным развитием региона [Электронный ресурс] / Т. Ю. Семенова // Проблемы современной экономики. - 2007. - № 3(23). - Официальный портал журнала. -URL: http://www.m-economy.ru/art.php3?artid=22563.
Творогова С. В. Чтобы было ненапрасно: оценивание как способ повышения эффективности социальной политики [Электронный ресурс] / С.В.Творогова // Ecsocman.edu.ru: Федеральный образовательный сайт
“Экономика, Социология, Менеджмент”. - 2006. - URL:
http://www.ecsocman.edu.ru/db/msg/273630.html.
Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа [Электронный ресурс] / В.Н.Ярская // Журнал исследований социальной политики: интернет-изд. - 2004. - № 1. Т. 2. - URL: http://www.jsps.ru/pdfs/Vol2 num 1.pdf.
Buddelmeyer H. Re-employment Dynamics of Disabled Workers /
H.Buddelmeyer [Electronic resource] // IZA Discussion Papers 269. - URL: ftp://repec.iza.org/RePEc/Discussionpaper/dp269.pdf (date of access: 20.02.2007).
Burkhauser Richard V. Option Value and Dynamic Programming Model Estimates of Social Security Disability Insurance Application Timing [Electronic resource] / Burkhauser, Richard V. Butler, J. S. Gulcin G.- IZA Discussion Papers 941. - URL: http://ideas.repec.org/p/iza/izadps/dp941.html (date of access:
04.02.2010).
European Commission. Benchmarking employment policies for people with disabilities: A study prepared by ECOTEC Research and Consulting Ltd. [Electronic resource]. - URL: http://ec.europa.eu/employment social/disability/bench en.pdf
(date of access:17.02.2010).
Сведения об авторе
Каспарьян Жанна Эдуардовна -
кандидат экономических наук, младший научный сотрудник Центра гуманитарных проблем Баренц-региона Кольского научного центра РАН
Kasparyan Janna Eduardovna -
Ph. D. (economy) junior researcher of Barents centre of the Humanities KSC RAS
