CC BY
11Закон и право. 2023. № 12. С. 50-54. Law and legislation. 2023;(12):50-54.
Научная статья УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-50-54 EDN: https://elibrary.ru/ZYSWBM
NIION: 1997-0063-12/23-694 MOSURED: 77/27-001-2023-12-894
Проблема определения понятия публичной собственности
в контексте Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года № 45-П
Евгений Юрьевич Комлев1, Ульяна Владимировна Костылева2
1 Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы;
Высшая школа экономики; Москва, Россия
2 Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы; Москва, Россия
1 komleve@mail.ru
2 uliana.kostyleva@mail.ru
Аннотация. В статье рассмотрены вопросы об определении понятия публичной собственности, представлен анализ имеющегося в России правового регулирования. На основе анализа законодательства, правоприменительной практики (в том числе Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года № 45-П), зарубежного опыта (в частности, Германии, Испании, Аргентины) сформулирован вывод о необходимости более комплексного нормативного регулирования правового режима публичной собственности в России.
Ключевые слова: публичная собственность, правовое регулирование, Конституционный суд, публичный собственник, муниципальное образование.
Для цитирования: Комлев Е.Ю., Костылева У.В. Проблема определения понятия публичной собственности в контексте Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 сентября 2023 года № 45-П // Закон и право. 2023. № 12. С. 50—54. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-50-54 ББЫ: https://elibrary.ru/ZYSWBM
The problem of defining the concept of public property in the context of the Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated September 22, 2023 № 45-P
Evgeny Yu. Komlev1, Uliana V. Kostyleva2
1 People's Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba,
Higher School of Economics; Moscow, Russia
2 People's Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba; Moscow, Russia
1 komleve@mail.ru
2 uliana.kostyleva@mail.ru
Abstract. The article discusses the issues of defining the concept of public property and presents an analysis of the legal regulation available in Russia. Based on an analysis of legislation, law enforcement practice (including the latest decision of the Constitutional Court dated September 22, 2023 № 45-P), foreign experience (in particular, Germany, Spain, Argentina), the authors formulate about the necessarily of more comprehensive regulation of the legal regime of public property in Russia.
Keywords: public property, legal regulation, Constitutional Court, public owner, municipality.
For citation: Komlev E.Yu., Kostyleva U.V. The problem of defining the concept of public property in the context of the Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated September 22, 2023 № 45-P // Law and legislation. 2023;(12):50—54. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2023-12-50-54 EDN: https://elibrary.ru/ZYSWBM
© Комлев Е.Ю., Костылева У.В. М., 2023.
Original article
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
Одним из конституционно-правовых принципов государственного устройства Российской Федерации является равенство всех форм собственности — частной, государственной, муниципальной и иной (ч. 2 ст. 8 Конституции России). При этом подразумевается как равенство экономическое, так и равенство с точки зрения защиты, прежде всего юридической, указанных форм собственности. В то же время понятие «собственность» в различных правоотношениях следует рассматривать с разных точек зрения. Например, находящееся в собственности публично-территориальных образований (государство, субъекты Федерации, муниципальные образования) имущество может рассматриваться и в качестве собственности в привычном, частноправовом смысле, и в качестве собственности публичной. В последнем случае такое имущество предназначено для удовлетворения потребностей общества, реализации публичных интересов, в связи с чем статус такого имущества значительно отличается (так называемая «публичная собственность» или «публичный домен» [4]).
Публичная собственность обладает целым рядом особенностей. Так, только в публичной собственности может находиться имущество, изъятое из оборота (в частности, объекты ядерной энергетики; земельные участки, на которых расположены объекты обеспечения обороны и безопасности государства, и др.). Публичная собственность имеет специфичные (не свойственные частной собственности) основания приобретения права собственности (реквизиция, конфискация, национализация) и прекращения данного права (национализация). Таким образом, законодатель закладывает различное содержание в понятие права собственности в зависимости от ее формы.
При этом вызывает многочисленные дискуссии проблема определения понятия публичной собственности, так как нередки противоречия и разночтения, возникающие в правоприменительной практике. Например, часто поднимается вопрос о государственной собственности на земельные участки, используемые для муниципальных нужд [3].
Представляется, что целью выделения понятия публичной собственности как самостоятельной правовой категории является определение ее особенностей для создания в последующем эффективных механизмов ее защиты, а также устранения нарушений со стороны органов го-
сударственной и муниципальной власти при организации управления ею.
Правовое содержание права собственности указано в ст. 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Часть 1 указывает, что к государственной собственности относится имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектам Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Имущество может быть распределенным (закрепленным за предприятиями и учреждениями) или нераспределенным (составляет казну Российской Федерации или субъекта Российской Федерации). Отнесение имущества к федеральной собственности, собственности субъектов федерации или муниципальной собственности было определено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1. Данный нормативный правовой акт содержит перечень объектов, находящихся в различных формах собственности (федеральной, собственности субъектов Федерации и муниципальной).
При этом возникает вопрос, равнозначны ли между собой формы государственной собственности (федеральная собственность и собственность субъектов Российской Федерации). Интересно, что в указанном выше Постановлении Верховного Совета все имущество изначально предполагается федеральным, имущество субъектов Федерации формируется путем прямой передачи (отчуждения) им федеральной собственности. Очевидно, что выделение различных форм государственной собственности должно выражаться в различии в их правовом статусе (помимо лежащего на поверхности ответа о различии в собственнике имущества и порядке распоряжения им). Также встает вопрос о приоритете федеральной собственности над иными «подформами» публичной собственности (собственность субъектов, муниципальная собственность) [5].
Так, исключительно к федеральной собственности относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач, объекты оборонного производства, объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства, и иные. Часть ука-
ЬДМ & ЬБ^БЬДТЮМ • 12-2023
занных объектов может быть передана в собственность субъектов Федерации.
К муниципальной собственности относятся жилищный и нежилой фонд, находящийся в ведении местной власти, жилищно-эксплуатаци-онные и ремонтно-строительные обслуживаю -щие предприятия, объекты инженерной инфраструктуры городов, городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства и иные.
Отдельные законы содержат перечень целей, во исполнение которых субъекты Федерации или муниципальные образования могут обладать имуществом на праве собственности.
Так, ст. 55 Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ указывает, что в собственности субъекта Российской Федерации может находиться имущество, предназначенное для осуществления органами государственной власти субъекта Федерации своих задач и публичных функций.
В статье 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 указано, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и выполнения иных публично значимых функций.
Таким образом, указанные выше нормативные правовые акты содержат достаточно абстрактный и открытый перечень видов объектов, которые могут находиться в собственности публично-территориальных образований, при этом рассмотренные нормативные положения не определяют «частноправовой» или «публично-правовой» характер соответствующей собственности. В связи с этим в правоприменительной практике нередко возникают неоднозначные вопросы, касающиеся возможности нахождения того или иного имущества в муниципальной собственности и порядка его отчуждения, в том числе в части неоднозначного характера его (имущества) предназначения (частноправового или публично-правового) [2].
В связи с этим интерес представляют позиции, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в достаточно «свежем» Постановлении от 22 сентября 2023 г. № 45-П [1]. В рамках данного дела возник спор относительно конституционности норм Градостроительного кодекса Российской Федерации
о порядке согласования генеральных планов муниципальных образований со стороны уполномоченных органов государственной власти. Разбирательство в Конституционном Суде Российской Федерации стало следствием правоприменительных решений судов обшей юрисдикции: так, собственник федерального имущества (Рос-лесхоз) оспорил муниципальный правовой акт (решение Собрания депутатов Кыштымского городского округа Челябинской области) об утверждении генерального плана городского округа в части включения в границы данного городского округа участков земель лесного фонда.
Разбирательство в Конституционном Суде касалось преимущественно процедурных аспектов: с одной стороны, оспариваемые нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают как бы «автоматическое» согласование генерального плана в случае непоступления возражений со стороны уполномоченных органов в установленный срок. С другой стороны, суды нередко (так случилось и в упомянутом деле) удовлетворяют иски органов государственной власти и отменяют муниципальные правовые акты, которыми генеральные планы утверждаются в соответствии с оспариваемыми нормами, т.е. без прямого согласования генеральных планов со стороны органов государственной власти.
И подход судов общей юрисдикции в целом получил поддержку со стороны Конституционного Суда. Например, Конституционный Суд рассуждал об особом значении лесного фонда, который не только обеспечивает конституционное право на благоприятную окружающую среду, но и является ключевым компонентом улучшения состояния экологии, что делает его публичным достоянием всех народов России и наделяет его статусом «федеральной собственности особого рода со специальным правовым режимом.
В деле заявителей утверждение генерального плана муниципального образования без согласия уполномоченного органа федеральной власти означало бы переход земель лесного фонда в муниципальную собственность, что нарушало бы не только полномочия федерального собственника по управлению имуществом, но и законодательно установленные принципы рационального использования земель, а также правовой статус и режим охраны данных земель.
В рассматриваемом деле довольно явно прослеживается идея разграничения предназначения имущества, находящегося в собственности
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
публично-территориальных образований. Ведь именно предназначение лесного фонда, связанное с удовлетворением потребностей общества (публичный интерес), оправдало отход от общего правила об «автоматическом» согласовании генеральных планов.
Признавая обоснованность позиций Конституционного Суда, сформулированных в рассматриваемом деле, нельзя не отметить, что вопрос о правовой определенности оспариваемых норм не получил в этом деле должного внимания. Представляется, именно комплексное регулирование института публичной собственности способно минимизировать риски возникновения подобных казусов в будущем. Речь идет о формулировании понятия публичной собственности, критериев отнесения имущества к публичной собственности, возможности (при определенных обстоятельствах) его отчуждения или перехода в собственность других публично-территориальных образований и др.
Безусловно, актуален в этом смысле анализ опыта зарубежных стран. Например, во Франции в законодательстве и доктрине довольно подробно описаны соответствующие аспекты правового режима публичной собственности (домена). В литературе такой подход именуется также «монистической» концепцией.
В Германии же применяется противоположная французской модели «дуалистическая» концепция, или доктрина «модифицированной частной собственности» на публичные вещи. В рамках этой теории публичные вещи не являются объектами строго государственной или муниципальной собственности, но также могут являться имуществом частных лиц или организаций (например, имущество церквей). Публичность выражается не в принадлежности вещи публичному собственнику, а в предназначении этой вещи для общественного использования. При этом конкретное имущество приобретает такой статус только при издании в отношении него соответствующего акта (Widmung). Именно данный акт назначения вещи в публичное пользование является условием возникновения публично-правового статуса имущества. Статус прекращается, соответственно, с отменой этого акта, что влечет более полный характер права собственности на данную вещь [6].
Опыт Испании свидетельствует не только о выделении публичной собственности как особой категории, но и об уточнении отдельных аспектов ее правового режима применительно к раз-
ным публично-территориальным образованиям, например муниципиям1.
В некотором смысле схожий подход закреплен в законодательстве Аргентины, где некоторые провинции определяют особенности правового режима публичной собственности в законодательстве о местном самоуправлении.
Список источников
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.09.2023 № 45-П «По делу о проверке конституционности частей 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой Собрания депутатов Кыш-тымского городского округа Челябинской области» // http://www.consultant.ru/
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 20.12.2010 № 22-П «По делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска» // http://www.consultant.ru/
3. Решение Андроповского районного суда Ставропольского края от 27.03.2023 по делу № 2а-169/2023 // https://sudact.ru/regular/court/ reshenya-andropovskii-raionnyi-sud-stavropolskii-krai/?ysclid=lpwjb2m04p85709000
4. Бевзенко Р. С. Какой правовой режим у публичного имущества, изъятого из оборота? // Шортрид — юридический онлайн-журнал // URL: https://shortread.ru/kakoj-pravovoj-rezhim-u-publichnogo-imushhestva-izyatogo-iz-oborota-kolonka-romana-bevzenko/ (Дата обращения: 21.10.2023)
5. Мазаев В.Д. Публичная форма собственности как инструмент конституционно-правового регулирования экономики // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 3. С. 19—33.
6. VinnitskiyAndrey. (2018). German doctrine of public things.
1 Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales // URL: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1986-17958 (Дата обращения: 21.10.2023)
LAW & LEGISLATION • 12-2023
References
1. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated 22.09.2023 № 45-P «In the case of checking the constitutionality of Parts 7 and 8 of Article 25 of the Urban Planning Code of the Russian Federation in connection with the complaint of the Assembly of Deputies of the Kyshtym City District of the Chelyabinsk region» // http:// www.consultant.ru/
2. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation dated December 20, 2010 № 22-P «In the case of checking the constitutionality of Part 8 of Article 4 and Parts 2, 3 and 4 of Article 9 of the Federal Law «On the Specifics of the Alienation of Immovable Property Owned by the Subjects of the Russian Federation or in Municipal Ownership and Leased by small and medium-sized Businesses, and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation "in connection with the comp-
laint of the administration of the city of Blagoveshchensk» // http://www.consultant.ru/
3. The decision of the Andropovsky District Court of Stavropol Territory dated 27.03.2023 in case No. 2a-169/2023 // https://sudact.ru/regular/court/ reshenya-andropovskii-raionnyi-sud-stavropolskii-krai /?ysclid=lpwjb2m04p85709000
4. Bevzenko R.S. What is the legal regime for public property withdrawn from circulation? // Shortrid — online legal journal // URL: https:// shortread.ru/kakoj-pravovoj-rezhim-u-publichno-go-imushhestva-izyatogo-iz-oborota-kolonka-romana-bevzenko / (Accessed: 21.10.2023)
5. Mazaev V.D. Public form of ownership as an instrument of constitutional and legal regulation of the economy // Right. Journal of the Higher School of Economics. 2017. № 3. Pp. 19—33.
6. Vinnitskiy Andrey. (2018). German doctrine of public things.
Информация об авторах
Комлев Е.Ю. — кандидат юридических наук, заместитель директора Юридического института Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы по научной работе; доцент кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы, доцент департамента публичного права Высшей школы экономики
Костылева У.В. — студентка выпускного курса Юридического института (кафедра муниципального права).
Вклад авторов:
Комлев Е.Ю. — научное руководство; концепция исследования; развитие методологии; анализ источников; написание текста; итоговые выводы
Костылева У.В. — анализ источников; перевод источников на иностранных языках; написание текста; итоговые выводы
Статья поступила в редакцию 23.10.2023; одобрена после рецензирования 08.11.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the authors
Komlev E.Yu. — candidate of legal sciences, Deputy Director of the Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba for Research, associate professor of the department of municipal law of the Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba for Research, associate professor of the department of public law of the Higher School of Economics, PhD in Law Kostyleva U.V. — graduate student of the Law Institute (department of municipal law)
Contribution of the authors:
Komlev E.Yu. — scientific management; research concept; methodology development; source analysis; text writing; final conclusions
Kostyleva U.V. — source analysis; translation of sources in foreign languages; text writing; final conclusions
The article was submitted 23.10.2023; approved after reviewing 08.11.2023; accepted for publication 14.11.2023.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2023
