CC BY
1382
Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления)
В. В. Лапаева
К числу наиболее актуальных направлений развития современной российской теории права относится разработка теории защиты основных прав человека и гражданина1 , ориентированной, в конечном счете, на реализацию прикладной функции общей теории права, связанной с совершенствованием практики защиты закрепленных в Конституции РФ, а также иных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Очевидно, что создание такой теории должно опираться на доктрину действующего права, а также на осмысление опыта правозащитной практики правосудия. Однако на данный момент приходится констатировать отсутствие в общей теории права доктринальной (то есть общепризнанной, авторитетной, обладающей регулятивным потенциалом) позиции по целому ряду ключевых проблем защиты основных прав. Главная задача, которую необходимо решить для формирования полноценной правовой доктрины, — это освоение заложенного в основу действующей Конституции РФ принципиально нового для нашей правовой науки естественно-правового типа право-понимания. В настоящее время традиции легистско-позитивистского правопонимания все еще фактически доминируют в отечественной теории права. Вынужденные попытки соединить позитивистское правопо-
Лапаева Валентина Викторовна —
главный научный сотрудник Российской академии правосудия. Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 05—03 0372).
1 См.: Цуканов А. Н. Правовая теория за-
щиты основных прав. М., 2005. С. 12.
нимание с естественно-правовым носят эклектичный характер, поскольку из механического соединения этих двух типов правопонимания не получается единого понятия права2, на базе которого могла бы полноценно развиваться и общая теория права, и доктрина действующего права, охватывающая как позитивное право, так и нормативное значение естественных прав человека и основных свобод, не поддающееся в полной мере позитивации в рамках законодательства.
В этих условиях существенную нагрузку по разработке доктрины действующего права берут на себя суды. Опыт защиты прав, накопленный российским правосудием за тот недолгий период, в течение которого оно имеет статус полноценной ветви власти в системе разделения властей, нуждается в теоретическом осмыслении с точки зрения разработки на его основе современной правовой доктрины. Особое значение при этом имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, в значительной мере восполняющие пробелы в доктринальном осмыслении положений Конституции РФ и основанного на ней законодательства. Одной из центральных проблем как формирующейся новой доктрины действующего права, так и зарождающейся на ее основе теории защиты прав человека является проблема оснований и пределов ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. И хотя усилиями Кон-
2 Подробнее см.: Права человека и новое российское законодательство (Материалы «круглого стола») // Государство и право. 2003. № 6. С. 100.
Журнал российского права №7 — 2005
ституционного Суда РФ немало сделано для ее решения, тем не менее еще нельзя говорить о наличии достаточно последовательной и стабильной правовой позиции по данному вопросу.
Формирование надлежащей правовой позиции Конституционного Суда по проблеме ограничения основных прав и свобод осложнено тем обстоятельством, что в тексте Конституции РФ есть положения, которые являются не вполне корректными с точки зрения формальной и содержательно-правовой логики построения нормативного материала. Конституционный Суд (как и любой суд) должен фиксировать свое внимание не на недостатках той или иной нормы Конституции, а на поиске путем толкования заложенного в этой норме правового смысла, который в наибольшей степени соответствует одновременно и правовому духу Конституции в целом, и тексту конкретной нормы. В отличие от судебного толкования научное исследование конституционно-правовых положений нацелено на оценку качества соответствующего нормативного материала, выявление причин его несовершенства и разработку подходов к преодолению имеющихся недостатков в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Только на такой основе возможны выработка надлежащего доктринального толкования действующего права, которое могло бы быть воспринято судебной практикой, и формирование эффективной законодательной политики, способствующей развитию правовых начал общественной жизни.
Рассмотрим с позиций такого подхода положения Конституции РФ, связанные с проблемой ограничения прав и свобод человека и гражданина, судебное толкование которых вызывает наибольшие трудности.
Прежде всего обращает на себя внимание, что термином «ограни-
чение прав и свобод» в Конституции РФ обозначены разные понятия. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 55 «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (здесь и далее выделено мной. — В. Л.). А согласно ч. 1 ст. 56 «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Таким образом, в первом случае говорится о том, что в условиях нормального режима правовой регуляции, не связанного с введением чрезвычайного положения, федеральный закон может ограничивать любые права и свободы без указания временных пределов таких ограничений, а во втором случае отдельные ограничения прав и свобод допускаются лишь в условиях чрезвычайного положения (введенного в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении»3), лишь в заданных пределах и только на определенный срок. При этом, как следует из ч. 3 ст. 56 Конституции РФ, далеко не все права и свободы вообще подлежат какому-либо ограничению (в том смысле данного термина, который вкладывается в него в ст. 56) даже в условиях чрезвычайного положения. Судьи Конституционного Суда, анализи-
3 Кстати, в соответствии с этим Федераль-
ным конституционным законом такие ограничения вводятся указом Президента РФ, а не федеральным законом, как предусмотрено в ст. 55 Конституции.
Журнал российского права №7 — 2005
руя нормы Конституции РФ, содержащие термин «ограничение прав», вынуждены характеризовать его неоднозначность как богатство содержания обозначаемых им понятий4 . Но на самом деле использование в нормативном акте одного и того же термина в разных смысловых значениях является, как известно, дефектом юридической техники. В данном случае мы имеем дело с дефектом конституционного текста, создающим серьезные проблемы для его толкования.
Истоки этого дефекта связаны, на мой взгляд, с не совсем корректным воспроизведением в тексте Конституции РФ соответствующих положений международно-правовых документов. Содержащиеся в ряде международно-правовых актов положения, созвучные с нормой ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, восходят к п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Таким образом, использование в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ термина «ограничение прав» в целом находится в русле терминологии, принятой в международноправовых актах. Иное дело — норма ч. 1 ст. 56 Конституции РФ, которая была сформулирована под влиянием положения п. 1 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где сказано, что во время чрезвычай-
4 См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 230.
ного положения государства могут при определенных условиях «принимать меры в отступление от своих обязательств» по данным международным соглашениям. В соответствии с такой формулировкой автор российской Конституции должен был бы в ст. 56 сказать, что в условиях чрезвычайного положения (когда правовыми средствами невозможно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами) государство может на время отступить от некоторых своих обязательств, вытекающих из конституционных норм, гарантирующих права и свободы граждан, вплоть до изъятия некоторых (не указанных в ч. 3 ст. 56) прав и свобод из конституционного статуса человека и гражданина5. По сути дела, речь идет о возможности отмены целого ряда прав и свобод в условиях действия чрезвычайного положения. Использовав в данном случае более мягкий термин «ограничение прав», наш конституционный законодатель отступил от терминологии международно-правовых актов, где применение такого термина связывается с обозначением границ действия права в нормальном (не чрезвычайном) режиме правовой регуляции. Такое нежелание назвать вещи своими именами и прямо сказать о возможности отмены некоторых прав и свобод в условиях
5 В этой связи представляется неверной позиция Б. С. Эбзеева, который трактует термин «ограничение прав и свобод» как изъятие этих прав и свобод «из конституционного статуса человека и гражданина» применительно к ст. 55, а не к ст. 56 Конституции РФ (см.: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 231). Между тем в ст. 55 говорится не об изъятиях из конституционно-правового статуса человека и гражданина, установленных федеральным законом, а об изъятиях из правового статуса, рамки которого заданы определенным в Конституции конституционно-правовым статусом человека и гражданина, который не может быть изменен федеральным законом.
Журнал российского права №7 — 2005
чрезвычайного положения привело к тому, что в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ термин «ограничение прав и свобод» используется в смысле, отличном от ч. 3 ст. 55.
Однако с точки зрения защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации проблему создает не столько двусмысленность данного термина в тексте Конституции РФ (эта проблема решается путем системного толкования конституционного текста), сколько формулировка ч. 3 ст. 55, допускающая возможность ограничения основных прав и свобод федеральным законом по широкому кругу оснований без четкого указания на конституционные пределы таких ограничений. Приведу в этой связи характерное высказывание одного из судей Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева применительно к праву на свободу экономической деятельности. «Основные экономические права, даже если они не содержат оговорки о возможности ограничений, — пишет он, — могут быть ограничены путем принятия федерального закона (ст. 55, ч. 3 Конституции РФ). Но поскольку основные права не содержат указаний о возможных пределах ограничений, а лишь отсылают к закону, возникает вопрос относительно интенсивности такого рода вторжений в сферу экономических прав и свобод.
Ведь формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате — выхолостить его содержание. Предупреждая такую угрозу, Конституционный Суд РФ в ряде своих решений старался выстроить конституционно-правовую защиту, используя принцип пропорциональности и обеспечения баланса публичных и частных интересов.
В этих целях суд использует понятие основного содержания субъективного конституционного права, которое означает, что законо-
дательное ограничение сферы экономической свободы не должно быть чрезмерным, тем самым вырабатывая от решения к решению систему критериев о пределах вторжения»6 .
Из приведенного высказывания создается впечатление, будто текст Конституции РФ не содержит каких-либо указаний о возможных пределах ограничений основных прав федеральным законом, и, следовательно, законодатель может ограничить эти права в любом объеме и даже выхолостить их содержание. И лишь применение Конституционным Судом принципа соразмерности при решении дел, связанных с ограничением прав, а также использование им для оценки законодательных ограничений понятия основного содержания конституционного права, позволяет избежать чрезмерных ограничений этих прав федеральным законом. Таким образом, получается, что Конституционный Суд восполняет своими решениями пробелы в Конституции РФ без опоры на соответствующие конституционные нормы, осуществляя при этом функции конституционного законодателя. Между тем это не так. В рассматриваемом нами случае Суд, оценивая вводимые федеральным законом ограничения основных прав с точки зрения соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности) и сохранения основного содержания конституционных норм, лишь раскрывает смысл соответствующих положений Конституции. Что касается принципа соразмерности, то он, как известно, закреплен в ч. 3 ст. 55. Не столь очевидным является то обстоятельство, что и требование сохранения основного содержания конституционных прав не привносится самим Конституционным Судом, а содержится в тексте толкуемой им Конституции.
6 Гаджиев Г. А. Конституционные принци-
пы рыночной экономики. М., 2004. С. 75.
Журнал российского права №7 — 2005
Представление о том, что согласно ч. 3 ст. 55 федеральный законодатель может ограничивать конституционные права практически в любом объеме, получило широкое распространение в научной и учебной литературе7. На мой взгляд, это стало возможным в силу юридической некорректности формулировки ч. 3 ст. 55, причины которой заключаются в неверном прочтении положения п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и иных основанных на ней норм международно-правовых актов. Из содержащегося во Всеобщей декларации тезиса о том, что при осуществлении своих прав и свобод человек может подвергаться ограничениям, которые установлены законом, напрямую вовсе не следует, что закрепленные в Конституции основные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом. Дело в том, что когда в 1948 году государства — члены Организации Объединенных Наций принимали Всеобщую декларацию, тенденция к конституционной позитивации основных прав и свобод человека и гражданина еще только зарождалась. Лишь после 1948 года подавляющее большинство новых национальных конституций включили в себя перечень фундаментальных прав, воспроизводящих положения Декларации8. А на тот момент принцип Декларации, согласно которому «каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установленыы законом», отнюдь не охватывал ситуацию, при которой конституционные права ограничивались бы нормами текущего законода-
7 См., например: Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 170—171; Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1999. С. 103; и др.
8 См.: Карташкин В. А, Лукашева Е. А. Вступительная статья к книге «Международные акты о правах человека». М., 1998. С. XV.
тельства. Слово «закон» использовалось здесь в его общем, родовом значении. При этом не предполагалось, что права, позитивирован-ные на высшем законодательном уровне, могут быть ограничены в нормативных актах более низкого уровня. Если основные права получают закрепление в Конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой Конституцией. Текущее законодательство может лишь конкретизировать эти конституционные ограничения (которые можно, вслед за Б. С. Эбзеевым, назвать имманентными пределами прав и свобод)9, не выходя за их рамки. Только в этом смысле допустимо говорить о том, что конституционные права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом.
В связи с этим весьма показательно, что, например, в принятой в 1949 году Конституции ФРГ формулировка из п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека о том, что основные права могут быть ограничены законом, была воспроизведена с очень существенными оговорками. Так, в ст. 19 Конституции ФРГ обращают на себя внимание два момента. Первое — это указание на то, что «какое-либо основное право может быть ограничено законом или на основании закона» лишь постольку, поскольку об этом сказано в самой Конституции (ч. 1 ст. 19)10 и второе — положение о том, что «существо содержания ос-
9 См.: Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 231.
10 Характерна в этом плане формулировка ст. 8 Конституции ФРГ, где в ч. 1 сказано, что «все немцы имеют право собирать-
ся мирно и без оружия...», а в ч. 2 говорится, что «для собраний, проводимых вне помещений, это право может быть ограничено законом или на основании закона». Таким образом, согласно смыслу данной статьи, право проведения собраний может быть ограничено законом только в том случае, если собрание проводится вне помещений.
Журнал российского права №7 — 2005
новного права ни в коем случае не может быть ограничено» (ч. 2 ст. 19). Появившееся здесь принципиально важное понятие «существо содержания основного права» подчеркивает связь вводимых федеральным законом ограничений с другими нормами Конституции ФРГ, в которых раскрыто содержание того или иного основного права. Эти нормы и задают те конституционные пределы, в рамках которых может действовать федеральный законодатель.
В Конституции РФ не говорится, что федеральным законом могут быть ограничены лишь те права, применительно к которым в самом тексте Конституции предусмотрена возможность принятия такого закона, а также отсутствует указание на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом. Однако это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего эти барьеры обозначены теми имманентными пределами осуществления прав, которые закреплены в тексте Конституции. В общем виде имманентные пределы осуществления прав заданы принципом формального равенства, действующим в сфере прав и свобод человека и гражданина, и затем уточнены с помощью конституционных гарантий против злоупотреблений этими правами и свободами.
Фундаментальным, всеобщим, применимым к любому праву основанием для определения пределов его осуществления (и в этом смысле — ограничения) является принцип формального равенства, выражающий сущность права как особого социального явления11. Равенство субъектов прав и свобод человека и гражданина прямо или кос-
11 См.: Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1999. С. 17—31.
венно продекларировано в целом ряде статей Конституции РФ12. Содержательно же этот принцип раскрыт в ч. 3 ст. 17, которая гласит, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Данное положение восходит к знаменитому «золотому правилу» нормативной регуляции, воспринятому христианством из греко-римской правовой мысли: «Итак, во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними»13. Иначе говоря: «Не поступайте по отношению к людям так, как вы не хотели бы, чтобы люди поступали по отношению к вам». В плоскости правового подхода эта формула означает, что индивид может осуществлять свои права в тех пределах, в которых не нарушаются аналогичные права других лиц. Таким образом, здесь, по сути дела, сформулирован принцип формально-юридического равенства, означающий отсутствие у любого человека каких-либо привилегий перед другими людьми в сфере права. Этот принцип и определяет самые общие пределы правовой регуляции, то есть пределы осуществления прав и свобод.
Другими конституционными основаниями для законодательного ограничения прав и свобод являются закрепленные в Конституции РФ гарантии против злоупотреблений правами и свободами со стороны их носителей. Наиболее четко они сформулированы в ч. 5 ст. 13, в ч. 2 ст. 29 и в ч. 2 ст. 34, где предусмотрены соответствующие запреты. Косвенным образом гарантии против злоупотребления правами и свободами вводятся в тех случаях,
12 См.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. С. 104.
13 Подробнее см.: История политических и правовых учений. Древний мир / Отв. ред. В. С. Нерсесянц. М., 1985. С. 334.
Журнал российского права №7 — 2005
когда конституционный законодатель говорит о том, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия (ст. 31), что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36), и т. д. В некоторых нормах в качестве дополнительных гарантий против злоупотребления со стороны носителей конституционных прав и свобод выступают указания на то, что действовать можно только законным способом (ч. 4 ст. 29 и ч. 1 ст. 34).
Поэтому, когда мы говорим о том, что федеральным законом можно ограничить основные права, надо четко понимать, что такие ограничения не могут выходить за рамки тех пределов осуществления прав и свобод, которые очерчены в Конституции РФ. Это значит, что они:
1) не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав;
2) не должны вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ.
Если рассматривать норму ч. 3 ст. 55 с такой точки зрения, то содержащееся здесь положение о том, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства», выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Из него следует, что основные права могут быть ограничены федеральным законом, сфера действия которого уже очерчена конституционными пределами осуще-
ствления прав, только в указанных целях и только соразмерно этим целям14.
И, наконец, в Конституции РФ есть еще одно очень важное (пожалуй, главное) положение, препятствующее произвольному вторжению федерального закона в сферу основных прав и свобод. Речь идет о норме ч. 2 ст. 55, согласно которой «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Эта норма заслуживает подробного анализа в части, касающейся проблемы умаления прав. Дело в том, что в отечественной правовой науке и практике в вопросе о соотношении таких конституционных понятий, как «ограничение прав» и «умаление прав», царит настоящая неразбериха. Достаточно сказать, что общественные дискуссии по поводу любого сколько-нибудь заметного уменьшения объема установленных текущим законодательством прав обычно идут в таком диапазоне: на одном полюсе — ссылки на то, что
14 Представляется неверной позиция авторов учебника «Права человека», которые полагают, что ч. 3 ст. 55 устанавливает основания для ограничения основных прав, а конституционные нормы, запрещающие деятельность экстремистского характера и т. п., конкретизируют эти ограничения. При таком подходе получается, что к практически безразмерному кругу оснований для ограничения прав и свобод федеральным законом Конституция вводит дополнительные основания (которые, строго говоря, в этом случае уже и не нужны, потому что они охватываются правовым смыслом ч. 3 ст. 55). На самом деле, все обстоит прямо противоположным образом: ч. 3 ст. 55 лишь конкретизирует основания для ограничения прав и свобод, указанные в иных статьях Конституции РФ (в том числе и тех, где установлены соответствующие запреты), сужая таким образом круг оснований для ограничения прав и свобод федеральным законом (см.: Права человека: Учебник для вузов / Под ред. Е. А. Лукашевой. С. 103).
Журнал российского права №7 — 2005
права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом для защиты конституционных ценностей, а на другом — утверждение о том, что не должны издаваться законы, умаляющие права и свободы. В данном случае мы не можем сказать, что имеет место противоречие между ч. 2 ст. 55 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку (в отличие от ситуации со ст. 56) здесь используются разные термины, содержание которых в Конституции не определено. Поэтому надлежащая взаимоувязка данных терминов — это дело адекватного толкования.
Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу, сформулированная в 1995 году, звучит следующим образом: «Ограничения прав допустимы в строго определенных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации»15. Показательно, что Суд не затронул здесь вопрос о соотношении понятий ограничения и умаления прав, поскольку, говоря об ограничении одних прав, он констатирует невозможность умаления других. Между тем соотношение данных понятий должно быть раскрыто применительно к одним и тем же правам. В юридической литературе получила распространение точка зрения, согласно которой понятие «умаление прав» тождественно понятию «необоснованное ограничение» объема или действия этих прав по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов их правовой защиты и т. п.16 На мой
15 Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 2003. С. 166—167.
16 См., например: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. Д. Карповича. М.,
2002. С. 380.
взгляд, такая трактовка не вполне соответствует лингвистическому значению слова «умаление» и правовому смыслу, заложенному в термин «умаление прав» конституционным законодателем.
С позиций филологии достаточно очевидно, что умаление — это не уменьшение количественного объема чего-либо, а принижение чего-то высокого, уменьшение его значения, роли, ценности и пр. Когда мы говорим об умалении, то имеем в виду изменение не количественных, а качественных характеристик объекта. Поэтому термин «умаление» применим лишь к основному содержанию конституционных прав17, выражающему сущностные, то есть качественные характеристики этих прав, и означает уменьшение их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы и т. д. Конечно, умаление основного содержания конституционных прав является результатом их неправомерного ограничения со стороны федерального законодателя. Однако отсюда вовсе не следует, что «умаление прав» и «неправомерное ограничение прав» — понятия тождественные.
Показательно в этом плане то обстоятельство, что в ст. 21 Конституции РФ, согласно которой ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности, этот термин сопрягается с таким ключевым для концепции естественных прав понятием, как достоинство человека. Фундаментальное значение категории «достоинство человека» как основы всей системы
17 Следует согласиться с позицией, согласно которой термин «умаление» означает «законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимая с точки зрения основного содержания этих прав и свобод» (см.: Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / Под ред. В. А. Четвернина. С. 31).
Журнал российского права №7 — 2005
его естественных прав закреплено в преамбуле Всеобщей декларации прав человека: «Признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира». В свете этого очевидно, что положение ст. 21 Конституции РФ говорит о том, что нельзя игнорировать значение права на достоинство как критерия меры свободы человека и основы всей системы его естественных прав. Таким образом, есть все основания утверждать, что слово «умаление» в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (то есть не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т. п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением.
Используя слово «умаление» в указанном лингвистическом значении, конституционный законодатель вложил в него важный правовой смысл, согласно которому ограничение основных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом не должно принижать их значение как критерия и регулятора, подчиняющего себе всю правовую систему, даже если такое ограничение осуществляется в той мере, в какой это необходимо для защиты ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55. Например, вводимые законом ограничения свободы объединений должны быть таковы, чтобы свобода создания объединений сохранялась при любых условиях (за исключением условий чрезвычайного положения). Это означает, что никакие цели защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, безопасности государства, защиты прав и законных интересов других лиц не
могут служить основанием для такого ограничения права на объединение, при котором умаляется свобода создания объединений (то есть принижается критериальное значение этой свободы для законодательства, регулирующего процессы создания объединений, допускается вторжение в основное содержание этого права). Дополнительным (и очень сильным) аргументом в пользу такой позиции служит норма ст. 2 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека являются высшей ценностью. Очевидно, что высшие ценности не могут быть ограничены для защиты ценностей, не отнесенных Конституцией к числу высших. Таким образом, положение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, запрещающее умалять законом основные права и свободы, берет на себя ту же смысловую нагрузку, что и норма ч. 2 ст. 19 Конституции ФРГ о том, что законом нельзя затрагивать существо содержания основного права.
В выработанной по данному вопросу правовой позиции Конституционного Суда РФ эта мысль выражена в положении о том, что вводимые федеральным законом ограничения не должны затрагивать само существо конституционного права и приводить к утрате его реального содержания, не должны ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Надо сказать, что к этой позиции Суд пришел не сразу. В 1993 году впервые обратившись к данной проблеме, Конституционный Суд сформулировал следующую правовую позицию: ограничения основных прав и свобод «возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократии». В 1996 году Суд ввел в свою правовую позицию принцип соразмерности ограничения прав и сво-
Журнал российского права №7 — 2005
бод, однако применение данного принципа не меняло сути дела: Конституционный Суд по-прежнему считал, что все основные права могут быть без каких-либо оговорок ограничены федеральным законом для защиты указанных в ч. 3 ст. 55 публичных интересов, если при этом соблюдается принцип соразмерности между мерой таких ограничений и значимостью целей, на защиту которых они направлены. Сформулированная им правовая позиция звучала следующим образом: «...принцип соразмерности ограничения прав и свобод. означает, что публичные интересы. могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям». В 1998 году Суд, по сути дела, повторил эту же позицию, отметив в своем постановлении, что установление санкции, «ограничивающей конституционное право, должно. быть соразмерно конституционно закрепленным целям»18 .
Однако в 2003 году в связи с рассмотрением вопроса о праве журналистов при комментировании хода избирательной кампании высказывать свое отношение к ней Конституционный Суд существенно уточнил (а, скорее, изменил) свой прежний подход к данной проблеме, пополнив свою правовую позицию следующими положениями: «...в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; ...публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения... не ограничивают пределы и применение основно-
18 Лазарев Л. В. Указ. соч. С. 164—168.
го содержания соответствующих конституционных норм.»19. Как видим, изложенный здесь подход к проблеме существенно отличается от предыдущих правовых позиций Суда. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что основные новеллы этой правовой позиции во многом перекликаются с процитированными выше положениями ст. 19 Конституции ФРГ.
Это относится прежде всего к появившемуся здесь впервые косвенному указанию на то, что лишь в некоторых (то есть не во всех) случаях конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав. На мой взгляд, с ориентацией на такую трактовку и следовало бы изначально выстраивать отечественную Конституцию. Однако, к сожалению, такой подход не заложен в ее основы20. Другая, более значимая новелла рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда — это указание на то, что нельзя посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания и что публичные
19 Абзац 4 п. 3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бутмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».
20 Например, в ст. 31 Конституции РФ, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование», нет указания на возможность ограничения этого права федеральным законом (в отличие, в частности, от Конституции ФРГ), хотя очевидно, что соответствующий закон необходим. Аналогичным образом обстоит дело и по целому ряду иных основных прав, закрепленных в Конституции РФ.
Журнал российского права №7 — 2005
интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если при этом не ограничиваются пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Излагая эту правовую позицию, Конституционный Суд не раскрыл логику своих рассуждений, показывающую, из каких положений Конституции РФ следует возможность такой правовой конструкции. На мой взгляд, основой для этого является содержащийся в ч. 2 ст. 55 запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина. Ведь когда конституционный законодатель говорит о том, что нельзя умалять то или иное основное право, то он имеет в виду именно существо данного права (то есть его основное содержание). Другим основанием для данной правовой позиции служит норма ст. 2, провозглашающая права и свободы человека в качестве высшей ценности.
Сформулированная Конституционным Судом правовая позиция по вопросу о пределах ограничения конституционных прав федеральным законом — это важный шаг на пути формирования надлежащей правовой доктрины, способной стать теоретической основой для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Применение этой позиции на практике21
21 О трудностях реализации данной правовой позиции на практике свидетельствует,
позволит по мере решения конкретных споров о праве накопить опыт, необходимый для раскрытия основного содержания конституционных прав и свобод, и создать надежные гарантии против их неправомерных ограничений федеральным законодателем, умаляющим основное содержание этих прав и свобод.
например, сравнительно недавнее рассмотрение Конституционным Судом вопроса о конституционности нормы ФЗ «О политических партиях», которая ввела запрет на создание и деятельность региональных партий. При обосновании конституционности такого запрета Суд не использовал правовую позицию, выработанную им в 2003 году, а исходил из представления о том, что ограничение федеральным законом конституционного права на объединение в политическую партию правомерно, «если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей». В качестве таких ценностей Суд (без каких-либо оговорок о необходимости сохранения основного содержания данного права) указал на формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий, а также на государственную целостность и единство системы государственной власти (см.: Пункт 3 и п. 3.3 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия»).
Журнал российского права №7 — 2005
