CC BY
65
Проблема неконтролируемого роста долга российских регионов и муниципальных
образований
The problem of uncontrolled debt growth of Russian regions and municipalities
Жигляева Анастасия Викторовна
Студентка 4 курса факультета Экономики и Права
РЭУ им. Г.В. Плеханова Россия, г. Москва e-mail: anastasia. zhiglyaeva@gmail. com
Zhiglyaeva Anastasia Viktorovna
4th year student, Faculty of Economics and Law Plekhanov Russian University of Economics
Russia, Moscow e-mail: anastasia. zhiglyaeva@gmail. com
Аннотация.
Статья посвящена исследованию текущего состояния и динамики задолженности субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. Выявлены основополагающие аспекты, отражающие остроту проблемы и её влияние на региональную, муниципальную экономику, на сбалансированность национальной бюджетной системы в долгосрочной перспективе. Проводится анализ основных элементов долга как для регионов, так и для муниципалитетов в динамике. Продемонстрирован уровень долговой нагрузки на примере двух кластеров, включающих по 5 регионов с наименьшей и наивысшей долговой нагрузкой. Рассматриваются основные факторы возникновения и нарастания долга и долговой нагрузки, с учётом мнений исследователей и экспертов. В статье приводятся некоторые направления, предложения по решению данной проблемы, дан критический анализ их основных преимуществ и недостатков.
Annotation.
The article is devoted to the investigation of the current state and dynamics of the arrears of the subjects of the Russian Federation and municipalities. The basic aspects reflecting the severity of the problem and its impact on the regional, municipal economy, on the balance of the national budgetary system in the long term are revealed. The analysis of the main elements of the debt for both regions and municipalities is carried out in dynamics. The level of debt burden is demonstrated by the example of two clusters, including 5 regions with the lowest and the highest debt load. The main factors of the emergence and growth of debt and debt burden are considered, taking into account the opinions of researchers and experts. In the article some directions, proposals for solving this problem are given, a critical analysis of their main advantages and disadvantages is presented.
Ключевые слова: регионы, муниципальные образования, государственный долг, коммерческий долг, долговая нагрузка, факторы роста долга, бюджетные кредиты, долговая политика.
Keywords: regions, municipalities, public debt, commercial debt, debt load, debt growth factors, budgetary credits, debt policy.
Актуальность темы исследования. На сегодняшний день проблема роста долга российских регионов и муниципалитетов является одной из наиболее обсуждаемых в сфере государственных и муниципальных финансов. Данное явление характеризуется устойчивой тенденцией, причём с 2013 года наблюдается особенно стремительное наращивание объёма долга и долговой нагрузки. В целом в течение последнего десятилетия государственный долг субъектов РФ вырос на 491,17%. Исследования показывают также увеличение коммерческого долга за указанный временной период.
В рамках рассматриваемой проблематики представляется целесообразным выделить следующие основные аспекты:
1. Неконтролируемый рост долга представляет собой угрозу региональной и муниципальной экономической безопасности, в частности, в контексте наращивания дефицита соответствующих бюджетов в перспективе (возникает также необходимость замещения, вытеснения ряда расходов в связи с текущим погашением накопленного долга, выплатой процентов) [6]. Здесь следует подчеркнуть, что формируется некий «порочный круг», поскольку на фоне
растущего бюджетного дефицита возникает ещё более выраженная потребность в стабильном финансировании, что приводит к общей тенденции увеличения долга региона или муниципального образования.
2. Усиливается давление на дефицит федерального бюджета, в том числе, в результате увеличения выделения бюджетных кредитов и объёма безвозмездных поступлений из федерального бюджета в бюджеты соответствующих уровней (в целях смягчения ситуации по задолженности, дополнительного финансирования).
3. Разбалансированность региональных и муниципальных бюджетов, рост закредитованности, хроническое отсутствие реальной возможности существенного погашения долгов ставят под угрозу и сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в целом (главным образом с учётом масштабов проблемы) в стратегической перспективе.
Вышеперечисленные аспекты подтверждают необходимость проведения систематической работы по решению проблемы долговой нагрузки и кредитной зависимости (на основании результатов регулярного мониторинга, с учётом специфики складывающихся финансово-экономических условий).
Качественный и количественный анализ проблемы. Проанализируем динамику государственного долга регионов и муниципальных образований по объёму и структуре (рисунки 1 и 2). Отметим, что 2016 и 2017 годы имеет смысл рассматривать отдельно, чтобы продемонстрировать существенные структурные изменения, а именно, замещение бюджетными кредитами значительной доли кредитов от кредитных организаций в совокупном долге.
2500
10
> 2000
1 1500
0
| 1000
1 500
О
^■Государственные ценные бумаги субъекта РФ ^■Кредиты. полученные субъектом РФ от кредитных организаций Государственные гарантии субъекта РФ
Бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы Иные долговые обязательства субъекта Российской Федерации ^™Объем государственного долга субъектов РФ (всего)
Рис. 1. Динамика государственного долга российских регионов, 2007-2015 гг. [составлено автором]
Как видно по рисунку, на протяжении исследуемого периода значительно вырос объём кредитов, получаемых от кредитных организаций. В 2015 году он составлял 42,5% от общего объёма госдолга. Однако уже в 2016 году структура совокупного долга изменилась. Так, на 01.01.2016 доля коммерческих кредитов составляла 41,64%, доля бюджетных кредитов - 34,88%, а на 01.04.2016 эти доли равнялись 34,26% и 43,31% соответственно. Темпы прироста суммарного объёма госдолга возросли в 2013 году до 28,6 % по сравнению с 2012 годом, однако в 2014 году снизились до 20 % [3].
Рис. 2. Динамика государственного долга муниципалитетов, 2007-2015 гг. [составлено автором]
Говоря об изменении объёмов и структуры долга муниципальных образований за рассматриваемый период, следует отметить сходство с предыдущим рисунком в доминировании таких элементов долга, как кредиты от кредитных организаций (а также иностранных банков и международных финансовых организаций) и бюджетные кредиты.
Помимо анализа динамики госдолга регионов и муниципалитетов весьма важно иметь представление о распределении долговой нагрузки в масштабах Российской Федерации. В таблице приводится информация по двум выделенным кластерам регионов: первый кластер - 5 регионов с наименьшей (либо нулевой) долговой нагрузкой, второй кластер - 5 субъектов РФ с наиболее высокой долговой нагрузкой.
Таблица
Рейтинг субъектов РФ по уровню долговой нагрузки (по итогам первого полугодия 2017 года) [1]
Субъект РФ Отношение госдолга субъекта РФ на 1 июля 2017 года к налоговым и неналоговым доходам его бюджета за 12 месяцев (1.6.20161.6.2017), % Отношение госдолга субъекта РФ на 1 января 2017 года к налоговым и неналоговым доходам его бюджета в 2016 году, % Объем госдолга субъекта РФ на 1 июля 2017 года, млрд. руб. Изменение госдолга за 6 месяцев 2017 года, % Доля бюджетных кредитов в суммарном объеме государственного долга субъекта РФ за 6 месяцев 2017 года, % Доля коммерческих кредитов в суммарном объеме государственного долга субъекта РФ за 6 месяцев 2017 года, %
Первый кластер г. Севастополь 0,0 0,0 0,0 - - -
Сахалинская область 0,0 0,0 0,0 - - -
Тюменская область 1,6 1,8 1,9 -10,4 17,2 0,0
г. Санкт-Петербург 1,8 3,0 7,9 -42,6 100,0 0,0
Республика Крым 2,4 17,5 0,5 -90,8 41,2 0,0
Второй кластер Республика Калмыкия 133,0 94,7 3,9 17,3 72,7 27,3
Астраханская область 147,1 135,4 26,9 -9,0 16,2 83,8
Костромская область 157,8 143,3 21,3 0,0 36,5 58,6
Республика Хакасия 167,0 145,5 24,3 6,0 9,9 44,9
Республика Мордовия 203,7 176,0 44,6 10,8 55,0 20,3
Различия в долговой нагрузке объясняются разными причинами, например, дифференциацией регионов по доходам бюджетов (налоговым и неналоговым), соотношением долей коммерческих и бюджетных кредитов (как дорогих и более дешёвых) и другими параметрами и факторами. Однако в целом общероссийская ситуация является критической, в ряде регионов долг превышает доходы региональных бюджетов, а также темпы роста задолженности опережают темпы роста ВРП.
Каковы же основополагающие причины и факторы возникновения и неконтролируемого увеличения долга? По итогам анализа статистических данных, исследований и экспертных мнений, можно выделить следующие факторы:
- постоянный дефицит региональных бюджетов, а также «разрыв» с точки зрения необходимости выполнения социальных обязательств и недостатка доходов (в частности, для достижения целевых индикаторов в соответствии с «майскими указами» от 7 мая 2012 года) [4];
- несбалансированность поступлений в бюджеты различных уровней (региональные бюджеты стали больше зависеть от долговых инструментов привлечения средств, чем от поступлений, в результате изменения пропорции распределения налоговых поступлений между региональными бюджетами и федеральным центром) [5];
- ухудшение общеэкономической ситуации, стагнация в определённых отраслях экономики [6].
Направления (возможные варианты) решения проблемы. На современном этапе приводятся
разнообразные подходы к решению проблемы непомерного роста долга и долговой нагрузки субъектов РФ и муниципальных образований. Так, наиболее распространённым направлением (в рамках проводимой официальной политики) является замещение рыночного (коммерческого) долга бюджетными кредитами. Однако данный вариант встретил множество критических замечаний. В частности, учёные и эксперты указывают, что это лишь краткосрочная мера, позволяющая «отсрочить долговой кризис регионов». Не решается ключевая проблема - серьёзный дисбаланс между доходами и расходами региональных бюджетов, так как «бюджетные кредиты лишь замещают недостаток межбюджетных трансфертов» [4].
В соответствии с вышеуказанными аргументами, регионы и муниципалитеты по-прежнему останутся «узниками федерального бюджета». Более того, приводятся прогнозы, что наиболее закредитованные регионы не смогут впоследствии получить доступ к бюджетным кредитам по причине отсутствия эффективного управления долгом, оптимизации расходов, ответственной долговой политики и др.
Как известно, с 1 января 2018 года планируется реструктуризация накопленных регионами бюджетных кредитов [2]. Президент РФ оценивает данную программу (сроком от 7 до 12 лет) как «максимально льготную», позволяющую высвободить средства для развития экономики регионов, оздоровления региональных финансов, на поддержку граждан и т.д.
Следующим направлением является бюджетно-кредитная амнистия для регионов. Тем не менее, по мнению специалистов и практиков, при таком подходе регионы могут отказаться и от погашения задолженности по коммерческим кредитам. Кроме того, данная мера не способствует проведению эффективной структурной и бюджетной политики, стимулированию «самоподдерживающегося роста» региональной и муниципальной экономики, усилению финансово-экономической самостоятельности регионов.
В качестве решения может рассматриваться и перераспределение части налогов, поступающих в федеральный бюджет, в пользу регионов (например, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц, а также налога на добавленную стоимость). Однако Правительство не является сторонником этой меры, а также данное мероприятие вряд ли положительно повлияет на способность эффективно управлять, например, бюджетными
потоками и т.п. (то есть не влечёт за собой качественных изменений в бюджетной, долговой политике регионов в лучшую сторону).
Наконец, различные специалисты и исследователи предлагают такие варианты решения проблемы, преодоления «плохой стабильности» в ситуации с задолженностью регионов и муниципалитетов, как увеличение финансовой помощи в виде дотаций для частичного покрытия дефицита бюджетов; скорейшие меры по завершению инвентаризации действующих полномочий регионов и реальной оценке финансовых ресурсов. По мнению д.э.н., профессора Н. В. Зубаревич, в целях стимулирования более ответственного поведения самих регионов по отношению к налогам, долгу, развитию региональной экономики и т.п. необходимо «изменить подходы к дотациям и субсидиям». Это предоставит возможность избежать «регионального лоббизма в коридорах федеральных ведомств» со стороны местных властей.
Таким образом, необходимо понимать, что важнейшей задачей в настоящее время является стимулирование регионов к проведению ответственной долговой политики, эффективному управлению экономикой и финансами. Именно поэтому такие меры, скажем, как простое списание долга, являются безрезультатными. Во-первых, возможно злоупотребление оказываемой помощь, рост неэффективности управления средствами (в частности, их «проедание»). Во-вторых, это может спровоцировать дальнейший рост задолженности, так как регионы будут снова брать в долг, изначально предполагая его списание, оставаясь «безответственными» с точки зрения наращивания бюджетного дефицита, нерационального использования региональных активов и т.п.
Список используемой литературы:
1. http://riarating.ru (дата обращения: 12.10.2017).
2. http://www.rbc.ru (дата обращения: 14.10.2017).
3. https://www.minfin.ru/ru (дата обращения: 12.10.2017).
4. Владыка М.В., Ваганова О.В., Переверзева Л.Е., Шварева В.Н. Факторы роста государственного долга региональных субъектов Российской Федерации // Научные ведомости БелГУ. - 2014. - №21 (192). - С. 53-58.
5. Замятина Н.В. Государственный долг субъектов Российской Федерации в контексте экономических отношений // Финансы и кредит. - 2011. - №36 (468). - С. 30-34.
6. Ибрагимова П.А. Долги регионов: причины их образования и последствия // Вестник ДГУ. - 2016. - №2. -С. 61-66.
