CC BY
115
Проблема неэффективности статьи 200.4 Уголовного кодекса Российской Федерации как элемента охраны отношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд
Бекренев Леонид Леонидович,
аспирант Департамента международного и публичного права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации,
E-mail: becrenev.leonid@yandex.ru
Автором анализируются причины отсутствия применения норм статьи 200.4. Уголовного кодекса Российской Федерации «Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд» в правоприменительной практике. Автор приходит к мнению, что действующая редакция нормы не отвечает официально заявленным целям ее введения, имеет серьезные дефекты юридической техники и нуждается в доработке. Автор обращает внимание на проблему определения субъектного состава преступлений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, а также анализирует содержание преступного деяния, указанного в составе нормы статьи 200.4 УК РФ.
В статье приведены официальные данные из ежегодных отчетов органов государственной власти Российской Федерации, а также статистика, опубликованная на сайте средств массовой информации и составленная на основе сведений, предоставленных государственными органами.
Ключевые слова: уголовное право, уголовная ответственность, закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, государственный контракт, должностное лицо, служебное положение, злоупотребление полномочиями, криминализация, декриминализация
S2
сэ см о см см
С момента внесения изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ), результатом которых стало введение специальных норм ответственности за преступления в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, прошло больше двух с половиной лет [1]. Призванные устранить ряд проблем правовой охраны отношений в контрактной системе положения статьи 200.4. УК РФ о злоупотреблении в сфере закупок не нашли за этот период реального применения в судебной практике.
Согласно данным агентства правовой информации за 2019 год по статье 200.4 УК РФ не постановлено ни одного приговора. Такая же статистика наблюдается за дебютный год действия уголовно-правовой нормы (2018) [2]. В сводном аналитическом отчете, размещенном на официальном портале форума «Госконтракт», отражено, что за 2019 подразделениями Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации (далее - ФАС РФ) возбуждено 28 684 дел об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства о контрактной системе [3].
Таким образом, как показывает статистика, охрана отношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд в случаях нарушений положений законодательства о контрактной системе в основном требует использования механизмов привлечения к ответственности, предусмотренных КоАП РФ, а не специальными нормами уголовного законодательства.
Проблемы правоприменения статьи 200.4 УК РФ не остались без внимания высшей судебной инстанции. Пленум Верховного Суда Российской Федерации в июне 2020 года внес изменения в собственное постановление от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий». В текст нормативного документа был добавлен пункт 12.1, содержание которого регламентирует особенности привлечения к ответственности по статье 200.4 УК РФ. [4]
Согласно замечаниям ВС РФ судам при рассмотрении дел о преступлениях по статье 200.4 УК РФ следует установить мотив противоправного деяния, особое значение при этом имеет наличие корыстной или иной личной заинтересованности в действиях или бездействиях преступника [5].
Исходя из анализа новых положений постановления, можно сделать вывод, что Пленум не считает проблемным определение содержания корыст-
ной заинтересованности в таких преступлениях. А об иной личной заинтересованности, по мнению ВС РФ, может свидетельствовать ряд различных факторов неимущественного характера. Таковыми могут являться желание заручиться поддержкой в решении того или иного вопроса, имеющего значение для субъекта преступления. Например, вопрос трудоустройства, продвижения по службе или получения новой должности, причем как для себя, так и для родственников. Среди неимущественных факторов, свидетельствующих о наличии иной личной заинтересованности субъекта преступления, Пленум называет желание посредством совершения преступного деяния получить поощрение, государственные или иные награды и т.д.
Более того, Пленум указал, что одной только ссылки на признак личной заинтересованности недостаточно, судам надлежит исследовать все фактические обстоятельства дела и привести в приговоре доказательства личной заинтересованности лица, совершившего преступление.
С одной стороны, Пленум стремился привнести ясность в пространное содержание категории «иная личная заинтересованность». С другой стороны, учитывая тот факт, что статья 200.4 УК РФ указывает в качестве субъекта преступления лицо, которое не является должностным и не выполняет управленческие функции в коммерческой и иной организации, заметно смещение акцента высшего судебного органа на такие факторы, свидетельствующих о иной личной заинтересованности, как продвижение по службе, занятие новой должности и получение иных поощрений.
При этом, возможна ситуация, когда лицо, не занимающее руководящую должность или не выполняющее управленческие функции, может быть подвергнуто психологическому давлению со стороны руководства, например, угрозам увольнения или иной санкции, в случае, если такое лицо не совершит преступного деяния. В такой ситуации, представляется, что совершение преступления так же будет мотивировано личной заинтересованностью, которая в свою очередь будет обуславливаться негативными факторами: боязнь потерять работу, возможность наложения дисциплинарных мер. При этом указанные факторы, по нашему мнению, не исключают преступность деяния в порядке положений Главы 8 УК РФ [6].
При изложенных обстоятельствах такое разночтение в правоприменительной практике приведет к тому, что одинаковое наказание могут получить как лицо, совершившее преступление из мотива получить награду, так и лицо, совершившее преступление из мотива избежать санкций со стороны руководства, что мало коррелирует с принципом справедливости уголовного наказания.
Стоит отметить, что Пленум ограничился только анализом элементов субъективной стороны, оставив без внимания проблему определения круга лиц, которых можно отнести к субъекту преступления. Учитывая тот факт, что Пленумом вносились изменения в постановление, посвященное
злоупотреблению должностными полномочиями (285 статья УК РФ) и их превышению (286 статья УК РФ), можно предположить, что в рамках определения понятия должностного лица высший судебный орган исходит из легальной дефиниции, представленной в статье 285 УК РФ. При этом такое понимание должностного лица распространяется исключительно на главу 22 УК РФ. Как указано в статье 5 УК РФ, уголовный закон по аналогии не применяется. Учитывая, что Пленум регулирует своим постановлением деятельность нижестоящих судов, сохраняется возможность различного толкования понятия должностного лица органами предварительного следствия. При таких обстоятельствах субъект вышеназванного преступления остается несколько «размытым», что, возможно, является одной из причин неприменения нормы 200.4 УК РФ на практике.
Изначально причинами внесения изменений в УК РФ в рамках введения дополнительных специальных норм ответственности за злоупотребления в сфере закупок, являлось устранение коллизии, при которой ряд лиц (участников контрактной системы) не попадал в круг субъектов преступлений, составы которых раскрывались в особенной части УК РФ [7]. То есть, законодатель целенаправленно вводил новые нормы для возможности привлечения к уголовной ответственности лиц, не являющихся должностными лицами. При этом, как показала судебная практика, указанное нововведение пока себя не оправдало.
Настоящая проблема беспокоит и адвокатское сообщество. На очередном вебинаре, проводимом Федеральной палатой адвокатов Российской Федерации, заведующая кафедрами уголовного права, уголовного процесса и криминалистики РУДН Л. Букалерова, разъясняя особенности исследуемых новелл уголовного законодательства, отметила, что при формулировке составов анализируемых преступлений законодатель пошел по пути объединения положений статей 201, 204, 285, 290, 291 УК РФ, исключив при этом принадлежность субъекта к должностным лицам. По мнению Л. Букалеровой, это свидетельствует о том, что теоретически к ответственности может быть привлечен чрезвычайно широкий круг лиц. При этом лектор обратила внимание на положения профильного федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -закон № 44), а именно на содержание статей 38, 39, согласно которым руководитель контрактной службы обладает признаками должностного лица, а контрактный управляющий прямо указан в качестве такового [8].
Таким образом, подобные сложности в определении субъекта преступления, предусмотренного статьей 200.4 УК РФ, могут сказаться на правоприменительной практике.
Однако неопределенность субъектного состава не единственная проблема действующей редак-
5 -о
сз
<
см см
ции статьи 200.4 УК РФ. Как справедливо отмечают ряд авторов (Катанов А.В., Румянцева Р.Д. [9], Магрицкая Н.Ф. [10]), правовая категория «злоупотребление», вынесенная в название статьи, имеет иной правовой смысл по сравнению с правовой категорией «нарушение законодательства», которой описывается деяние в уголовно-правовой норме. То есть под злоупотреблением в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд законодатель понимает нарушение законодательства о контрактной системе.
При этом категория злоупотребления в понимании ранее названного постановления Пленума подразумевает под собой использование законных полномочий вопреки интересам службы и/или с целью причинения вреда гражданам и организациям. Зачастую злоупотребление основывается на использовании предоставленных законом прав с противоправной целью и формируется посредством ряда формально допустимых с точки зрения закона действий. Сам факт злоупотребления может быть установлен иногда только с наступлением общественно-опасных последствий или после производства специальных действий, например, анализа экономической эффективности и обоснованности принятого решения.
Таким образом, лицо может не совершать формального нарушения законодательства о контрактной системе, однако в совокупности использование законных прав может быть направлено на ущемление или нарушение законных прав и интересов других лиц. В таком случае при прямом толковании статьи 200.4 УК РФ имеется коллизия, когда не образуется состава преступления, так как отсутствует преступное деяние, а именно - нарушение законодательства о контрактной системе.
Полагаем, что данный фактор также негативно влияет на возможность правоприменения статьи 200.4 УК РФ и вынуждает правоохранительные органы обращаться к иным составам при квалификации преступлений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Анализируя неэффективность исследуемой уголовно-правовой нормы, нельзя не отметить, что ее введение в уголовное законодательства обуславливалось стремлением законодателя криминализировать противоправные деяния в специализированных отношений, существующих внутри контрактной системы, например, при определении цены государственного или муниципального контракта, заключении или исполнении государственного или муниципального контракта. Однако, как показывает отчет Счетной палаты РФ, для решения существующих проблем в обозначенных отношениях контрактной системы недостаточно только криминализации противоправных деяний. Необходимо создание достаточной регулятивной базы, например, законов и подзаконных актов, которыми бы определялся общий порядок формирования начальных (максимальных) цен (НМЦ) контрактов и договоров, устанавливались отраслевые порядки (как это определено в сфере обращения лекар-
ственных препаратов, пассажирских перевозок, градостроительной деятельности), перечислялись информационные ресурсы, содержащие достоверные источники референтных цен. Как отмечает Счетная палата РФ, по результатам анализа наблюдается общее снижение заинтересованности поставщиков в участии в государственных и муниципальных закупках, 76% от общего числа закупок (в рамках закона № 44) приходится на контракты, заключенные по результатам торгов с единственным участником, и несостоявшиеся закупки [11]. Все это свидетельствует с одной стороны о низком уровне реальной конкуренции в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, с другой - о непривлекательности контрактной системы для поставщиков.
По нашему мнению, при таких обстоятельствах наличие в уголовном законе неприменяемой на практике специальной нормы, предусматривающей уголовную ответственность за нарушения в контрактной системе, служит дополнительным отрицательным фактором, который не способствует повышению популярности контрактной системы у потенциальных поставщиков.
В связи с изложенным следует заключить, что нормам статьи 200.4 УК РФ требуется значительная доработка в рамках определения субъекта преступления и уточнения признаков объективной стороны. Более того, с учетом того, что анализируемая статья не отвечает заявленным целям ее введения и не находит своего отражения в правоприменительной практике, а также при наличии действенных административно- и гражданско-правовых механизмов борьбы с нарушениями в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, логичной видится перспектива постановки вопроса о возможности декриминализации деяния, обозначенного в статье 200.4 УК РФ.
Литература
1. Федеральный закон от 23.04.2018 № 99-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» //Российская газета - № 88-25.04.2018;
2. Данные о назначенном наказании по статьям УК РФ // Агентство правовой информации // Сайт «Статистика агентства правовой информации» [Электронный ресурс] URL: http://stat. апи-пресс.рф/stats/ug/t/14/s/17 (Дата обращения: 15.12.2020);
3. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2019 года (по данным ЕИС, представленным Федеральным казначейством, а также инфор-
мации, представленной Федеральной антимонопольной службой). Интернет-портал (форум) «Госконтракт» // Сайт [Электронный ресурс] URL: https://goskontract.ru/fls/4428/svodnyy-analiticheskiy-otchet-2019.pdf (Дата обращения: 15.12.2020) - С. 41.
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 г. № 7 «О внесении изменений в отдельные постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по уголовным делам» // Российская газета - 2020 -№ 138;
5. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Российская газета - 2020 -№ 207;
6. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3// Собрание законодательства РФ - 17.06.1996 - № 25 - ст. 295;
7. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности. [Электронный ресурс] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf/ ID/576201F91A86D1BD4325824E003C18B C/%24FILE/410960-7_12032018_410960-7. PDF? OpenElement (Дата обращения: 15.12.2020)
8. Адвокатам рассказали о теоретических и правоприменительных проблемах ст. 200.4 и 200.5 УК // Официальный сайт органа Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации «Адвокатская газета» [Электронный ресурс] URL: https://www.advgazeta.ru/ novosti/advokatam-rasskazali-o-teoreticheskikh-i-pravoprimenitelnykh-problemakh-st-200-4-i-200-5-uk/ (Дата обращения: 15.12.2020)
9. Катанов Александр Владимирович, Румянцева Резеда Рамилевна. Актуальные вопросы применения и расследования преступлений, предусмотренных статьей 200. 4 уголовного кодекса РФ // Государственная служба и кадры -
2019 - № 4 - C.153
10. А. В. Магрицкая. Проблемные вопросы правоприменения статьи 200. 4 уголовного кодекса Российской федерации // Международный журнал гуманитарных и естественных наук -
2020 - № 2-2 - С. 148
11. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2019 год». А. А. Ка-ульбарс // Счетная палата Российской Федерации // Сервер органов государственной власти России [Электронный ресурс] URL: https://ach. gov.ru/upload/iblock/fea/fea86920fc7f4c8b39262 ce74beb32d8.pdf (Дата обращения: 15.12.2020)
THE PROBLEM OF INEFFECTIVENESS OF ARTICLE 200.4 OF THE CRIMINAL CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION AS AN ELEMENT OF PROTECTION OF RELATIONS IN THE FIELD OF PROCUREMENT FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
Bekrenev L.L.
Financial University under the Government of the Russian Federation
The author analyzes the reasons for the lack of application of the norms of Article 200.4. Of the Criminal Code of the Russian Federation "Abuse in the procurement of goods, works, services to meet state or municipal needs" in law enforcement practice. The author comes to the conclusion that the current version of the norm does not meet the officially declared goals of its introduction, has serious defects in legal technique and needs improvement. The author draws attention to the problem of determining the subject matter of crimes in the field of procurement for state and municipal needs, and also analyzes the content of the criminal act specified in the norm of Article 200.4 of the Criminal Code of the Russian Federation.
The article provides official data from the annual reports of the state authorities of the Russian Federation, as well as statistics published on the website of the media and compiled on the basis of information provided by state authorities.
Keywords: criminal law, criminal liability, procurement of goods, works, services for state and municipal needs, state contract, official, official position, abuse of power, criminalization, decriminal-ization.
References
1. Federal Law of 23.04.2018 No. 99-FZ "On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and Article 151 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation" // Rossiys-kaya Gazeta - No. 88-25.04.2018;
2. Data on the punishment imposed under the articles of the Criminal Code of the Russian Federation // Legal Information Agency // Website "Statistics of the Legal Information Agency" [Electronic resource] URL: http: //stat.api-press.rf/stats/ug/t/14/ s / 17 (Date of access: 15.12.2020);
3. Consolidated analytical report on the results of monitoring procurements, goods, services to meet state and municipal needs in accordance with Federal Law No. 44-FZ dated 05.04.2013 "On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to ensure state and municipal needs "at the end of 2019 (according to the EIS data provided by the Federal Treasury, as well as information provided by the Federal Antimonopoly Service). Internet portal (forum) "Goskontract" // Website [Electronic resource] URL: https://goskontract.ru/ fls/4428/svodnyy-analiticheskiy-otchet-2019.pdf (Date of access: 15.12.2020) - P. 41
4. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of June 11, 2020 No. 7 "On Amending Certain Resolutions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation on Criminal Cases" // Rossiyskaya Gazeta - 2020 -No. 138;
5. Resolution of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of October 16, 2009 No. 19 "On judicial practice in cases of abuse of office and abuse of office" // Rossiyskaya Gazeta - 2020 - No. 207;
6. The Criminal Code of the Russian Federation of 13.06.1996 No. 63-FZ // Collected Legislation of the Russian Federation -17.06.1996 - No. 25 - Art. 295;
7. Explanatory note to the draft federal law "On Amendments to the Criminal Code of the Russian Federation and Article 151 of the Criminal Procedure Code of the Russian Federation" // Automated system of legislative support. [Electronic resource] URL: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/scans. nsf/ID/576201F91A86D1BD4325824E003C18BC/%24FI LE410960-7_12032018_410960-7.PDF? OpenElement (Date of access: 15.12.2020)
8. The lawyers were told about the theoretical and law enforcement problems of Art. 200.4 and 200.5 of the Criminal Code // Official website of the body of the Federal Chamber of Lawyers of the Russian Federation "Advokatskaya Gazeta" [Electronic resource] URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/advokatam-
5 -a
C3
<
rasskazali-o-teoreticheskikh-i-pravoprimenitelnykh-problem-st-200-4-i-200-5-uk / (Date of treatment: 15.12.2020)
9. Katanov Alexander Vladimirovich, Rumyantseva Reseda Rami-levna. Topical issues of the application and investigation of crimes provided for in Article 200.4 of the Criminal Code of the Russian Federation // Civil Service and Personnel - 2019 -No. 4 - C.153
10. A. V. Magritskaya. Problematic issues of law enforcement of Article 200.4 of the Criminal Code of the Russian Federation //
International Journal of Humanities and Natural Sciences -2020 - No. 2-2 - P. 148 11. Report on the results of the expert and analytical event "Monitoring the development of the system of public and corporate procurement in the Russian Federation in 2019". A.A. Kaulbars // Accounts Chamber of the Russian Federation // Server of state authorities of Russia [Electronic resource] URL: https://ach.gov. ru/upload/iblock/fea/fea86920fc7f4c8b39262ce74beb32d8.pdf (Date of access: 15.12.2020).
CM CM
