CC BY
267
А. В. Каширская A. V. Kashirskaya
Проблема миграции в приграничном сотрудничестве России и Китая
Migration problem in Border cooperation of Russia and china
Каширская Анна Валерьевна Kashirskaya Anna Valerievna
Санкт-Петербургский государственный университет Saint-Petersburg State University Аспирант Graduate Student
[email protected] [email protected]
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
российско-китайские отношения, трудовая миграция, приграничное сотрудничество KEY WORDS
Russian-Chinese cooperation, labour migration, near-border cooperation РЕФЕРАТ
Статья посвящена существенному вопросу в российско-китайских отношениях — миграции населения. Автор раскрывает особенности приграничного сотрудничества России и Китая в области трудовой миграции и освещает подходы стран к усовершенствованию миграционной политики. В работе проанализировано современное состояние государственной миграционной политики, указываются и объясняются основные причины отрицательных последствий миграционных процессов между Китаем и Россией.
ABSTRACT
The article focuses on the important issue of Russian-Chinese near-border cooperation — human migration. The author details the key points of Russian-Chinese cooperation on labour migration and covers countries' methods of improving migration policy.
In this article, the author analyses current condition of the state migration policy, indicates and interprets the reasons Russian-Chinese human migration negative consequences.
А
>
С
о
В начале XXI в. Россия в очередной раз делает попытки реализовать амбициозные планы регионов Дальнего Востока (ДВ) и Восточной Сибири, как важнейших геополитических зон РФ. Об этом свидетельствует принятие 28 декабря 2009 г. «Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года» — комплексного документа стратегического планирования развития крупнейших территорий страны на 15 лет вперед. Основные положения в области международного и приграничного сотрудничества, зафиксированные в этом документе, базируются на четко сформулированных интересах Российской Федерации в Азиатско-Тихоокеанском регионе и являются попыткой рассматривать регион
не как сырьевой придаток динамично развивающихся соседей, а как геостратегический центр взаимодействия экономик на выгодных для России условиях.
В отличие от современных попыток создания условий для развития дальневосточных территорий, исторический опыт решения проблемы развития ДВ был более продуктивен. В начале XX в. премьер-министра Российской империи П. А. Столыпина беспокоили и малочисленное население края, и миграция из соседних стран, что грозило отторжением Дальнего Востока, особенно после неудачной для России войны с Японией 1904-1905 гг. С началом проведения правительством, возглавляемым П. А. Столыпиным, аграрной реформы
о (1906 г.) приток населения на ДВ сильно
^ возрастает. В результате деятельности
^ Комитета по переселению на Дальний
^ Восток, сформированного и возглавляе-
^ мого П. А. Столыпиным, и реализации широкомасштабной программы освое-
о ния Дальнего Востока переселенческое
со
о движение достигло значительных мас-
< штабов. За десятилетие на новые земли ^ Сибири, Средней Азии и Дальнего Во-
х стока переселились примерно 3,1 млн
< 1
^ человек1.
н- Дальний Восток России в 1930-е гг. ^ играл важнейшую роль в геополитике со-1= ветского государства, определявшейся как стратегическим положением края, так и его народно-хозяйственным значением. В эти годы советское правительство за счет миграционных мероприятий проводило демографическое укрепление приграничных дальневосточных рубежей. Советскому государству не удалось обеспечить отрасли региона трудовыми ресурсами только за счет добровольных переселенцев, недостающую численность рабочих кадров руководство страны восполняло, используя принудительные миграции. Основной целью миграционной политики было закрепление населения и трудовых ресурсов в регионе. В действиях советской администрации отчетливо просматривался курс на вытеснение китайцев с советского Дальнего Востока. В эти годы произошло то, чего не могло добиться царское правительство: постепенно жизнь китайской диаспоры ставилась под контроль советского государства [5].
В XXI в., несмотря на провозглашенные государством приоритеты, социально-экономическое развитие восточных районов страны остается на крайне низком уровне. И это на фоне того, что многие азиатские страны за последние десятилетия совершили значительный рывок в экономическом развитии. В связи с не-
1 Рогачевская М. А. П. А. Столыпин: аграрная реформа и Сибирь: [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://econom.nsc. ru/eco/arhiv/ReadStatiy/2002_09/Rogachevska. htm.
достаточным потоком частных и государственных инвестиций для содержания и развития восточных территорий страны, их удаленностью от основных промышленных центров России, отсутствием действенной социально-демографической и миграционной политики сформировалась зависимость Сибири и Дальнего Востока, особенно приграничных областей, от трудовых и инвестиционных ресурсов стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Таким образом, притом что этот регион обладает всеми геополитическими и природно-ресурсными предпосылками для интеграции в АТР, до сих пор ДВ не удалось реализовать свой потенциал и выйти на паритетное сотрудничество с государствами Азии.
Для стимулирования развития ДВ России, по мнению автора, необходимы привлечение иностранного капитала, иностранной рабочей силы в регион и сбалансированное вхождение в экономическое пространство стран Восточной Азии. Сегодня попытки Российской Федерации развивать трансграничное региональное сотрудничество на Дальнем Востоке определяются отдельными шагами в двусторонних и многосторонних экономических и политических отношениях [1].
Наибольшее значение для нашей страны имеют отношения с Китайской Народной Республикой. России и Китаю удалось сделать серьезные шаги по линии налаживания двусторонних межгосударственных отношений. Стремление к более тесному сотрудничеству было закреплено в подписанном в 2001 г. в Москве Договоре о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой. Государства урегулировали приграничные трения, подписав в 2005 г. Дополнительное соглашение между РФ и КНР о российско-китайской государственной границе на ее Восточной части. С 1990-х гг. формируется устойчивая модель приграничного сотрудничества и создаются условия для инвестиционного взаимодействия. КНР, занимая одно из ведущих мест по коли-
честву создаваемых на российском ДВ предприятий с иностранным капиталом, является потенциальным крупным инвестором в экономику ДВ. Россия в силу экономического отставания и социально-демографических проблем региона заинтересована в долгосрочном партнерстве с КНР [4, с. 40].
Основным документом, который содержит направления межрегионального двустороннего сотрудничества России и Китая, является «Программа сотрудничества Дальнего Востока и Китайской Народной Республики 2009-2019 гг.», утвержденная главами государств1. Вопреки обозначенным в концепции долгосрочного развития РФ до 2020 г. целям формирования новой экономики — экономики знаний и высоких технологий, а также благоприятного инвестиционного фона, данная программа сотрудничества регионов заключает в себе противоположные этим целям направления развития российских регионов. Согласно данному документу, приграничным районам России отведена преимущественно сырьевая роль, в свою очередь северовосточные приграничные территории КНР, в частности провинции Хэйлунцзян, Цзилин, Ляолин и автономный район Внутренняя Монголия, предполагается развивать по промышленно-инновационной модели.
На территории РФ осуществляются совместные с КНР проекты по освоению месторождений, развитию электроэнергетической инфраструктуры и деревообрабатывающего производства, но отсутствуют высокотехнологичные объекты, в отличие от китайских территорий, где таких объектов представлено большинство. По данным Росстата, за
1 Программа сотрудничества Дальнего Востока и Китайской Народной Республики 2009-2019 гг.: [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический журнал «Политическое образование». Режим доступа: http://www.lawinrussia.ru/kabinet-yurista/zako-пы-погта^уте-ак^/2010-07-18/ргодгатта-sotrudnichestva-mezhdu-regionami-dalnego-vostoka-i-vostochnoy-sib (дата обращения: 15.01.2012).
2010 г. на территорию Дальнего Вос- о тока поступило 45,2 млн долл. китай- ^ ских инвестиций, или 0,6% от их общего ^ объема в Россию, больше 90% вложено ^ в перерабатывающую и добывающую ^ промышленность2.
Важным элементом приграничного со- о трудничества стран с 1990-х гг. стано- о вится трудовая миграция, в частности из < Восточного Китая на территорию России, ^ с которой многие политические деятели х связывают проблемы развития региона 2 и вместе с тем видят в ней негативные н-последствия для страны. Следует по- ^ нимать, что существующие проблемы, щ связанные с миграционными потоками из КНР, спровоцированы не только действиями китайских мигрантов, а в основном внутренней политикой РФ и рядом социально-экономических и других проблем в стране.
На сегодняшний день на восточных территориях России и КНР сложился значительный демографический дисбаланс. Численность населения провинций Цзи-линь и Хэйлунцзян и автономного округа Внутренняя Монголия, составляющая около 86 млн человек, в 17-18 раз превышает численность населения Дальнего Востока России. Массовый отток работоспособного населения из этих районов страны, а также острая необходимость привлечения рабочей силы и отсутствие действенной миграционной политики в России создают условия для активной стихийной трудовой миграции в нашу страну из приграничных районов Китая [3, с. 25].
Такой характер миграции между Китаем и Россией имеет определенные геополитические, социально-экономические и демографические последствия для обеих стран. Китай использует сложившуюся ситуацию в приграничных районах с Россией для решения проблем безработицы в своих приграничных районах,
2 Иностранные инвестиции в 2010 году (аналитический материал из «Статбюллетеня» № 4 (175) за 2011 г.) / Фед. служба гос. статистики: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/B11_04/IssWWW. exe/Stg/d04/2-in-invest.htm.
о расширения сфер влияния, получения
^ экономической выгоды за счет пополне-
^ ния бюджета от перечислений китайских
^ мигрантов. Для России китайская мигра-
^ ция должна была компенсировать недостаток трудовых ресурсов, но этого не
о происходит в полной мере в связи с не-
со
о возможностью правового регулирования < миграционных потоков и сглаживания ^ экономических и социальных послед-х ствий трудовой миграции. Российская 2 сторона оказалась не готова к принятию н- рабочей силы из Китая, хотя разговоры ^ об этом ведутся давно [2].
Основные направления взаимодействия в области миграционного сотрудничества определяет Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой от 2001 г. Миграционные процессы попадают также в фокус внимания двух государств в рамках Шанхайской организации сотрудничества, но только в том случае, если речь идет о проблемах регулирования нелегальной миграции, связанной с транснациональной преступной деятельностью. В 2006 г. была создана российско-китайская совместная рабочая группа при Федеральной миграционной службе России по сотрудничеству в области миграции, в рамках которой 23-24 августа 2011 г. были проведены экспертные консультации по проекту российско-китайского Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией. В итоге были согласованы отдельные положения по проекту соглашения и декларированы намерения по созданию общих органов с целью совместного управления миграцией и борьбы с незаконной миграцией, однако совместного механизма контроля за миграционными потоками между РФ и КНР не разработано [4].
Осуществление на практике намерений стран осложняется отсутствием в России полноценной концепции миграционной политики. Миграционные процессы еще не регулируются единым рамочным федеральным законом в сфере миграционной политики, который устанавливал бы общие принципы для правового регули-
рования порядка привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности, а общий вектор миграционной политики России за последнее десятилетие колебался от создания режима благоприятствования миграции к жестким ограничениям и обратно к либерализации условий для отдельных категорий граждан. Принятие в период с 2002 г. значительного количества правовых актов, регулирующих сферу привлечения и использования иностранной рабочей силы, не позволило государству окончательно адаптировать имеющиеся структуру и качественный состав миграционных потоков к стратегическим государственным потребностям [7].
По мнению ряда специалистов в области миграции, действующая в России система квотирования не выполняет возлагаемых на нее функций. Квотирование подразумевает регулирование объемов привлечения иностранной рабочей силы (ИРС) в целом по стране и по регионам в целях восполнения дефицита трудовых ресурсов в экономике страны, защиты национального рынка труда, а также должно служить индикатором потребностей российской экономики в ИРС в разрезе профессий, специальностей. Но из-за быстрого исчерпания квот очень многие иностранные рабочие оказываются вытолкнутыми из правового поля, а предприятия испытывают нехватку рабочей силы [6].
Очень яркий пример — строительство объектов к саммиту АТЭС. Подразумевалось, что в 2010 г. квота на привлечение иностранной рабочей силы на обслуживание этих объектов будет отдельной. Однако разрешения на увеличение количества квот для Приморского края не было получено (одобрено 35 000 человек вместо 55 000) и, в итоге, иностранных рабочих завозили за счет квоты остальных предприятий. Это привело к вынужденному сокращению производства, так как 30% иностранных рабочих «отдано» в пользу объектов АТЭС.
В сфере реализации миграционной политики необходимо различать нежелательную и нелегальную трудовую
миграцию. Нежелательная — в виде неквалифицированной рабочей силы; она не контролируется в России и проходит вполне легально, порождая негативные последствия в виде обострения социальной напряженности и ухудшения. «Критериями для отбора мигрантов должны стать возраст, образование, профессиональная подготовка, способность к адаптации»1. Это позволит «ограничивать количество лиц, получающих вид на жительство, не влияя при этом на качественный состав претендентов», — считает глава ФМС Константин Ромо-дановский2.
С учетом федеративной формы устройства нашего государства миграционная концепция должна включать положения, разграничивающие полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в сфере регулирования миграции. В частности, важно институ-циализировать условия приграничного сотрудничества, опираясь на реальные потребности регионов в получении больших полномочий в области регулирования трудовой миграции и приграничного сотрудничества.
Следует отметить, что приграничное и межрегиональное сотрудничество не регулируется каким-то специальным федеральным законом. Действующее законодательство не предусматривает каких-либо преференций для приграничного сотрудничества. В целях стабилизации социально-экономической обстановки в приграничных районах целесообразно делегировать часть полно-
1 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.: [Электронный ресурс] / Фед. миграционная служба России. Режим доступа: www.fms.gov.ru/press/publications/ news_detail.php?ID=11276.
2 Программа сотрудничества Дальнего
Востока и Китайской Народной Республики 2009-2019 гг.: [Электронный ресурс] // Политическое образование: Информац.-аналитич. журнал. Режим доступа: http:// www.lawinrussia.ru/kabinet-yurista/zakoni-i-normativnie-akti/2010-07-18/programma-sotrud-nichestva-mezhdu-regionami-dalnego-vostoka-i-vostochnoy-sib (дата обращения: 15.01.2012).
мочий субъектам РФ по регулированию о
экономической, трудовой деятельности. ^
В сложившейся ситуации положитель- ^
ную роль должно сыграть принятие ^
закона «О приграничном сотрудниче- g
стве», проект которого с конца 2009 г. L-
согласовывается рабочей группой де- о
путатов. Принятие законопроекта даст о
возможность дальневосточным регио- <
нам симметрично отвечать на тенденции ^
экономического развития приграничных х
территорий КНР, проводящей политику 2
экономического и политического укруп- н-
нения своих приграничных областей. ^
II О
Неудовлетворенность состоянием с и тенденциями сотрудничества России и КНР, а также структурой товарооборота между странами выражают многие политические и научные деятели, так как Россия становится сырьевым придатком Китая. Подходы к развитию сотрудничества у стран разные. Практически все проекты на территории России основаны на добыче дальневосточного и восточносибирского сырья. Россия готова отдать в совместную разработку месторождения каменного угля, железной руды, драгоценных металлов, апатитов и молибдена. «Российско-китайское сотрудничество в ближайшие 10 лет будет строиться по принципу "наше сырье — ваши технологии"», — считает директор Центра стратегических исследований Китая профессор А. Маслов. В обмен на это Китай предлагает свои технологии и рабочую силу, которую КНР готов предоставить с условием обязательного трудоустройства, на построенных в России предприятиях3.
Надежды специалистов на то, что импорт трудовых ресурсов из Китая сбалансирует рынок труда на ДВ не оправдаются в ближайшие 10 лет, так как полноценное экономическое развитие региона требует квалифицированных рабочих рук, на что российский ДВ никак не может рассчи-
3 Серафимович Г. Поглотит ли Китай Россию? [Электронный ресурс] / Центр зарубежной военной информации и коммуникации восточного военного округа РФ. Режим доступа: http://atrinfo.ru/commentary/swallow. html.
о тывать, пока не пройдет адаптацию новая
^ миграционная политика и приграничное
^ сотрудничество с Китаем не будет осу-^ ществляться на сбалансированной основе
^ и отвечать интересам страны.
Таким образом, основными задачами
о государства в дальневосточном регионе
со
о параллельно с противодействием неза-
< конной трудовой деятельности мигран-
^ тов должны стать: развитие законода-
х тельной базы с целью интенсификации
2 совместного экономического развития
н- приграничных территорий и создание
^ условий для привлечения более квали-
1= фицированной рабочей силы; полное
использование учебной миграции; восполнение потребности экономики за счет сбалансированного миграционного притока. Ситуация складывается так, что без китайского капитала и рабочей силы дальневосточный регион не поднять, но чтобы зарубежные инвестиции поступали и в инфраструктурные проекты, и это сопровождалось бы восполнением дефицита специалистов высокой квалификации, а Дальний Восток оставался российским, следует сначала обратить внимание на проблемы внутри собственной страны, а не обвинять в сложившемся положении дел Китай.
Литература
1. Вардомский Л. Б. Приграничное сотрудничество на «новых и старых границах» России // Евразийская экономическая интеграция. Алматы, 2008. С. 90-108.
2. Зайончковская Ж. Перед лицом иммиграции. Соседство Китая поможет решить проблему острого дефицита рабочей силы // Pro et Contra. 2005. № 3 (30). С. 72-87.
3. Ларин А. Г. Китайские мигранты в России. История и современность. М.: Восточная книга, 2009.
4. Ларин В. Межрегиональное взаимодействие России и Китая в начале XXI века: опыт, проблемы, перспективы // Проблемы Дальнего Востока. 2008. № 2.
5. Лыкова Е. А., Проскурина Л. И. Деревня Дальнего Востока в 20-30-е годы ХХ века: Коллективизация и ее последствия. Владивосток: Дальнаука, 2004. 188 с.
6. Сырбу А. Г. Современные проблемы использования иностранной рабочей силы в экономике Дальнего Востока // Состояние, проблемы и перспективы экономики России и Дальневосточного федерального округа: Мат-лы межрегион. студ. науч. конф. — конкурса научных докладов. (4 марта 2010 г., Хабаровск). Хабаровск, 2010. С. 308-312.
7. Тюркин М. Л. Миграционная система России. М.: Издат. дом «Стратегия», 2007. 261 с.
References
1. Vardomsky L. B. Border cooperation on «new and old borders» of Russia // Euroasian economic integration. Almaty, 2008. P. 90-108.
2. Zayonchkovskaya Z. Long before immigration. The neighbourhood of China will help to solve a problem of an acute shortage of labor // Pro et Contra. 2005. N 3 (30). P. 72-87.
3. Larin A. G. The Chinese migrants in Russia. History and present. M.: East book, 2009.
4. Larin V. Interregional interaction of Russia and China at the beginning of the XXI century: experience, problems, prospects // Problems of the Far East. 2008. N 2.
5. Lykova E. A., Proskurina L. I. The village of the Far East in the 20-30th years of the XX century: Collectivization and its consequences. Vladivostok: Dalnauka, 2004. 188 p.
6. Syrbu A. G. Modern problems of use of foreign labor in economy of the Far East // Condition, problems and prospects of economy of Russia and the Far East federal district: Materials of interregional student's scientific conference — competition of scientific reports. (March 4, 2010, Khabarovsk). Khabarovsk, 2010. P. 308-312.
7. Tyurkin M. L. Migration system of Russia. M.: Publishing house «Strategiya», 2007. 261 p.
