CC BY
461
САМАРУХА Алексей Викторович
Кандидат экономических наук, докторант
Байкальского государственного университета экономики и права
Проблема избыточных и дублирующих функций исполнительных органов государственной власти региона
В настоящее время заметно активизируется процесс прогнозирования социальноэкономического развития регионов и России в целом. Одним из основных способов является форсайт, который предполагает аналитическое, научно обоснованное определение возможных сценариев всестороннего развития общества на долгосрочный период и стратегии по достижению наиболее эффективного из них. Иными словами, для региона форсайт - это комплексная научная оценка возможностей и прогноз микро-и макроэкономических характеристик желаемого образа социально-экономического развития региона и определение стратегии его достижения на основе партнерства государства, бизнеса и общества и инновационного подхода во всех областях социальноэкономических отношений региона. Согласно прогнозу по принципу форсайта регион рассматривается в системе муниципальных, региональных, государственных и мировых экономических рынков и конкуренции с учетом национальных, культурных, конфессиональных и политических тенденций развития общества, а также экологической, эпидемиологической, техногенной и геополитической угрозы, глобальных природноклиматических изменений.
Инновационный сценарий прогноза при стратегическом планировании и дальнейшем воплощении в жизнь прежде всего предполагает грамотное и эффективное управление процессом социально-экономического развития со стороны исполнительных органов власти, эффективность действий которых в настоящее время не достигает необходимого уровня. В связи с этим важным шагом на пути активного инновационного развития регионов на основе партнерства власти, бизнеса и общества должна стать административная реформа, от успешности проведения которой напрямую зависит эффективность решений, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и, соответственно, динамика социально-экономического развития каждого конкретного территориального образования.
Основной проблемой, на разрешение которой нацелена административная реформа, является упразднение избыточных и дублирующих функций исполнительных органов государственной власти.
Функциональный анализ нормативно-правовой документации и соблюдение регламентов исполнительными органами государственной власти региона (субнациональ-ного образования) на предмет избыточности и дублирования функций представляет собой один из механизмов ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти и формирования эффективных способов противодействия коррупции.
За основу проведения административной реформы можно принять идентификацию и упразднение избыточных, дублирующих функций.
Для идентификации избыточных функций целесообразно провести проверку документации на:
1) соответствие стратегическим целям и задачам государственной политики в определенной сфере социально-экономических отношений;
2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере социально-экономических отношений;
3) легитимность;
4) соответствие минимально необходимому (достаточному) уровню власти.
К нормативно-правовым актам, с которыми следует сопоставить цели и задачи для определения избыточных функций, относятся: Конституция Российской Федерации, программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы социально-экономических отношений), утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, нормативно правовые акты субъекта Российской Федерации, а также международные конвенции и договоры.
В случае, если юридическая сила нормативного акта, которым закреплена функция, недостаточна, данная функция должна быть признана избыточной.
Упразднение избыточных функций производится после их идентификации. При этом могут быть задействованы следующие варианты упразднения функций:
1) ликвидация функции, т. е. исключение функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями, без передачи ее иным субъектам правоотношений и прекращение ее исполнения. Ликвидации подлежат:
а) функции, формально закрепленные нормативно-правовыми актами, но реально не исполняемые в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере социально-экономических отношений;
б) функции, не закрепленные нормативно-правовыми актами;
в) функции, закрепленные нормативно-правовыми актами, противоречащими актам большей юридической силы;
г) функции, закрепленные актами недостаточной юридической силы;
2) сокращение масштаба исполнения функции, т. е. исключение из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшение оснований исполнения функции. В остальной части функция признается необходимой;
3) передача функций участникам рынка, т. е. полный отказ государства от исполнения функции с возможностью ее осуществления участниками рынка либо передача государственных функций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям, под контролем государства.
Полный отказ государства от функций означает, что функции закреплены за участниками рынка гражданским законодательством и не нуждаются в государственном регулировании. В основном это относится к государственным услугам либо не свойственным государству функциям, таким как:
а) проведение маркетинговых исследований, рекламных акций и т. д.;
б) регулирование ценообразования в отраслевых организациях;
в) координация деятельности ведущих организаций отрасли.
Передача функций участникам рынка в соответствии с определенными в законе требованиями и под контролем государства необходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адресата постоянно изменяющийся круг лиц, не содержат в себе властных полномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка (сертификация, экспертиза, экзамен и т. д.);
2(21) 2008
Известия УрГЭУ ■* 75
4) передача функции на минимально необходимый уровень власти по принципу субсидиарности. Происходит в случае, когда функция не относится к исключительному предмету ведения субъекта Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на муниципальном уровне. При этом обоснование необходимости реализации функции на муниципальном уровне должно подготавливаться исполнительными органами государственной власти, осуществляющими функцию;
5) передача функции на аутсорсинг. Передаются функции (виды деятельности), выведенные за рамки полномочий органов исполнительной власти, путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе (покупка готового товара, приобретение услуги либо размещение заказа на исполнение функции среди участников рынка не будут исполняться в полной мере исполнительными органами государственной власти).
В перспективе аутсорсинг позволит внедрить лучшую практику осуществления административно-управленческих процессов, эффективно контролировать издержки деятельности, сфокусировать внимание исполнительных органов государственной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, уменьшить капитальные затраты, расширить возможности внедрения новых услуг, сократить число административного и управленческого персонала, подключить к проверке качества государственных и муниципальных услуг институты гражданского общества, что приведет к существенной экономии бюджетных средств. Передаче на аутсорсинг также подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере социально-экономических отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями. Властные функции и функции, затрагивающие информацию, содержащую государственную тайну, не могут быть переданы на аутсорсинг;
6) передача функций саморегулируемым организациям. Возможна в тех случаях, когда они направлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и на контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичными функциями, передаваемыми саморегулируемым организациям, являются: проверка компетентности участников рынка (аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участниками рынка (проверка качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности), выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфере правоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям при передаче избыточных функций должны быть закреплены федеральным законом;
7) придание функции процессуального характера.
Экспертизу сложных и масштабных функций, при исполнении которых задействовано весомое количество государственных служащих, целесообразно проводить поэтапно, так как одной из задач реформы является сокращение численности государственных служащих, их переобучение, высвобождение имущества, решение финансовых вопросов.
Кроме ухода от избыточных функций необходимо также исключить возможность неисполнения других государственных функций.
Если по результатам экспертизы выявлены близкие по формулировкам функции, но различные по предметной сфере и содержанию, то владельцами функций должны быть подготовлены рекомендации по уточнению формулировок данных функций.
Если функция признается дублирующей другую, то на основании информации о соответствии целям и задачам исполнительных органов государственной власти
РЕГИОНАЛЬНАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
готовятся рекомендации о ее сохранении за каким-либо одним исполнительным органом государственной власти и ликвидации соответствующей дублирующей функции у другого исполнительного органа государственной власти.
Вопросы идентификации и ликвидации, аутсорсинга, избыточных и дублирующих функций непосредственно влияют на работоспособность и эффективность выполнения функций исполнительными органами власти, в связи с чем необходим осмысленный подход к формированию всех документов по управлению регионом и муниципальными образованиями. Необходимо также усилить взаимодействие и контроль за подготовкой и утверждением нормативно-правовых актов и конкретных регламентов со стороны общественности (институтов гражданского общества) и бизнес-сообщества, что позволит находить и отслеживать факторы коррупциогенности, элементы избыточности и дублирования функций исполнительных органов власти на начальных этапах.
