CC BY
61
УДК 341.1/.8
ПРОБЛЕМА ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКУПОЧНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СТРАН ЕАЭС
CHALLENGES OF UNIFICATION OF PUBLIC PROCUREMENT LAW
IN THE EAEC COUNTRIES
Захарова Светлана Владимировна
Zakharova Svetlana Vladimirovna
кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и управления внешнеэкономической деятельностью, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, Саратов
Cand. Sc. (Economics), associate professor of the department of world economy and foreign trade management, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University, Saratov
e-mail: fonar2005@yandex.ru
Чистякова Елена Александровна
Chistyakova Yelena Aleksandrovna
кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и управления внешнеэкономической деятельностью, Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, Саратов
Cand. Sc. (Economics), associate professor of the department of world economy and foreign trade management, Saratov socio-economic institute (branch) of Plekhanov Russian University, Saratov
e-mail: lena.tchistyakova@yandex.ru
Статья посвящена унификации и сближению процедур публичных закупок стран Евразийского экономического союза, гармонизации их закупочного законодательства, информатизации и электронизации закупок, использованию опыта создания модельного закона о конкуренции для разработки модельного закона о закупках.
Ключевые слова: государственные закупки, Евразийский экономический союз, контрактная система.
The paper studies unification and harmonization of the procedures of public procurement in the countries of the Eurasian Economic Union, convergence of their public procurement laws, use of information technology in public procurement, and the experience of creating a model law on competition in order to develop a model law on procurement.
Keywords: state procurement, the Eurasian Economic Union, contract system.
В условиях сложных экономических процессов на международном уровне в последние годы для широкого круга участников (поставщиков) государственных закупок особую актуальность приобретает проблема участия в государственных закупках сопредельных стран, на начальном этапе это были страны Таможенного союза, а с момента вступления в силу договора о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС) - в рамках союза.
Введение национального режима государственных закупок для партнеров в рамках ин-
теграционного объединения позволит сформировать единые, прозрачные механизмы проведения процедуры государственных закупок. Унификация процедур публичных закупок является частью интеграции, основой формирования единых стандартов ограничений во взаимной торговле в рамках Единого экономического пространства.
Основы международного сотрудничества и взаимной интеграции закупочных процессов были заложены еще до формирования Евразийского экономического союза Соглашением
Информационная безопасностърегнонов. 2016. № 4(25)
о государственных (муниципальных) закупках от 9 декабря 2010 г., которое было подписано в рамках создания Таможенного союза тремя странами (Россией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан). Этим соглашением на международном уровне были закреплены важнейшие дефиниции, принципы и процедуры сферы регулируемых закупок.
Следующим этапом на пути интеграции закупочных процессов стало заключение договора о Евразийском экономическом союзе, который был подписан в Астане 29 мая 2014 г.
В статье 4 договора определены основные цели союза, среди которых:
- создание условий для стабильного развития экономик в интересах повышения жизненного уровня населения;
- стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов;
- всесторонняя модернизация, кооперация и повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики.
Важной составляющей работы по достижению этих целей является гармонизация закупочного законодательства стран, входящих в союз. Следует отметить, что речь идет именно о гармонизации, то есть о сближении законодательства для установления сходного правового регулирования, а не об унификации, которая подразумевает более тесную интеграцию с установлением идентичных механизмов проведения регулируемых закупок.
Представляется, что предпосылки для этого уже существуют, что подтверждается результатами анализа законодательных актов стран ЕАЭС (см. таблицу).
Предпочтение отдается конкурентным способам в форме торгов, поэтому существует реальная возможность для сближения и гармонизации закупочных процессов.
Нормы, посвященные бюджетным закупкам, кодифицированы непосредственно в самом тексте договора о ЕАЭС и на двух уровнях приложений к нему. Специальный раздел XXII договора, положения которого конкретизированы в Приложении № 25, посвящен именно государственным и муниципальным закупкам, формально на корпоративные регулируемые закупки этот договор не распространяется. Но не следует забывать, что каждая страна союза определяет объем понятия «государственные закупки» самостоятельно, а потому он может относиться к самому широкому кругу субъектов. Кроме того, именно эти союзные нормы задают стандарты закупочной деятельности, на которые следовало бы ориентироваться всем заказчикам ЕАЭС.
Принципы проведения закупок
В статье 88 договора наряду с традиционными принципами информационной открытости и развития конкуренции в сфере закупок провозглашены специальные принципы, важные для союзного строительства, в том числе:
- предоставление государствам-членам национального режима в сфере закупок;
- обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков и поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена другим государством-членом.
В совокупности исполнение этих двух мер способно и в самом деле позитивно повлиять как на расширение рынков сбыта для поставщиков, так и на повышение конкуренции за подряды заказчиков (несмотря на предусмотренное пунктом 31 Приложения № 25 право государства вводить двухлетний мораторий на национальный режим для союзных поставщиков). Взаимное признание электронных подписей пока еще нельзя назвать окончательно свершившимся фактом, но работа в этом направлении ведется активно.
Что касается информационного обеспечения закупки, то из раздела I Приложения № 25 к договору, именуемого Протоколом о порядке регулирования закупок (далее - Протокол), следует норма о том, что для информационного обеспечения на официальном национальном закупочном портале в отношении каждой закупки размещаются следующие сведения:
- извещение о проведении закупки;
- документация о закупке (в том числе проект договора);
- изменения, вносимые в извещение и документацию;
- разъяснения документации о закупке;
- протоколы, составленные в процессе закупки;
- сведения о результате закупки;
- сведения о договорах и дополнительных соглашениях к таким договорам;
- сведения о результате исполнения договора;
- сведения о поступлении жалоб в контролирующие органы, об их содержании и решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб, о предписаниях, выданных такими органами.
Кроме того, пунктом 38 Протокола предусмотрено установление в национальном закупочном законодательстве требования о планировании закупок, что при условии публикации соответствующих планов также является
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
Сравнительная характеристика систем государственных закупок стран ЕАЭС
Государство -член ЕАЭС Официальный сайт Основные НПА, регулирующие сферу закупок Виды процедур государственных закупок
Республика Армения www.gnumner.am www.armeps.am www.azdarar.am Закон Республики Армения от 28 декабря 2010 г. №ЗР-20б-Н «О закупках» - открытая процедура (основной вид закупок); - конкурентный диалог; - ограниченная процедура; - переговорная процедура; - электронный аукцион
Республика Казахстан www.goszakup.gov.kz Закон Республики Казахстан от 21 июля 2007 г. № 303-Ш «О государственных закупках» - электронный конкурс; - электронный аукцион; - запрос ценовых предложений; - способ закупки из одного источника; - закупка на товарной бирже
Республика Кыргызстан zakupki.gov.kg Закон от 3 апреля 2015 № 72 «О государственных закупках» - конкурс одноэтапным методом; - конкурс двухэтапным методом; - конкурс упрощенным методом; - конкурс методом на понижение цены; - закупки методом прямого заключения договора
Республика Беларусь http: //www.icetrade.by/ Закон от 13 июля 2012 г. № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» - открытый конкурс; - закрытый конкурс; - электронный аукцион закрытый; - запрос ценовых предложений; - закупки из одного источника; - биржевые торги
Российская Федерация www.zakupki.gov.ru Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» - открытый конкурс; - конкурс с ограниченным участием; - двухэтапный конкурс; - закрытый конкурс; - закрытый конкурс с ограниченным участием; - закрытый двухэтапный конкурс; - электронный аукцион закрытый; - запрос котировок; - запрос предложений; - закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)
элементом информационного обеспечения закупки.
В соответствии с пунктами 16 и 19 Протокола законодательством государства-члена о закупках устанавливается запрет:
- на включение в условия закупок любых неизмеряемых количественно и (или) неадминистрируемых требований к поставщикам;
- на допуск к участию в закупках потенциальных поставщиков, не соответствующих требованиям документации о закупках;
- на отказ потенциальным поставщикам в допуске к участию в закупке по основаниям, не предусмотренным извещением о проведении закупки или документацией о закупке.
Также запрещено указывать в закупочной документации товарный знак и иные
средства индивидуализации без оговорки об аналоге. Исключением является несовместимость закупаемого товара с товаром, используемым заказчиком, при необходимости обеспечения совместимости таких товаров (в том числе для доукомплектования, модернизации и дооснащения основного оборудования).
Наконец, согласно пункту 14 Протокола законодательством каждого члена союза должно быть предусмотрено формирование и ведете реестра недобросовестных поставщиков и установлено право или обязанность заказчика осуществлять допуск к участию в закупке исходя из сведений, содержащихся в данном реестре этого государства или в реестрах других союзных государств.
Способы и формы
Пунктом 4 Протокола для государственных и муниципальных закупок на территории
Информационная безопасностърегнонов. 2016. № 4(25)
союза предусмотрены следующие способы осуществления:
- открытый конкурс, который в том числе может предусматривать двухэтапные процедуры и предварительный квалификационный отбор;
- запрос ценовых предложений (запрос котировок);
- запрос предложений (если это предусмотрено законодательством государства-члена о закупках);
- открытый электронный аукцион;
- биржевые торги (если это предусмотрено законодательством государства-члена о закупках);
- закупки у единственного поставщика.
Очевидно, что в качестве базовых способов
предусмотрен инструментарий российской контрактной системы (см. табл.), а в качестве дополнительных - использованные в ранее действовавшем Законе о размещении заказов № 94-ФЗ биржевые торги и введенный в качестве нового способа определения поставщиков Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» запрос предложений. Следует отметить, что ни общие, ни специальные нормы договора ЕАЭС не предусматривают приоритет аукциона перед иными способами проведения закупок. В Приложении № 1 к Протоколу содержится лишь оговорка о том, что любое из государств союза стремится к переходу от проведения запроса ценовых предложений (запроса котировок) к преимущественному проведению аукционов.
При этом крайне важна формулировка договора о том, что государства-члены обеспечивают проведение конкурса и аукциона только в электронном формате и стремятся к переходу на электронный формат при осуществлении других способов закупок. К сожалению, эта норма пока еще далека от повсеместной реализации, как и норма пункта 28 о том, что государства-члены стремятся к переходу на заключение договоров (контрактов) о закупках в электронном формате. При этом следует признать, что сам понятийный аппарат (пункт 2 Протокола), посвященный электронной форме, сформулирован весьма современно, хотя и недостаточно однозначно.
Так, российский термин «электронная форма» на международном уровне был заменен однокоренным «электронным форматом», который был определен как «процедура организации и проведения закупок, осуществляемая с использованием интернета, веб-портала и
(или) электронной торговой площадки (электронной площадки), а также программно-аппаратных средств». Из этой формулировки может сложиться вывод о том, что электронная площадка является лишь одним из мест проведения электронных закупок наряду с официальным порталом и абстрактными программно-аппаратными средствами интернета (определение, изложенное в Соглашении о государственных (муниципальных) закупках 2010 г., в этом смысле было куда совершеннее). Цель столь деликатной формулировки понятна и связана с необходимостью переходного периода для государств союза. Однако на практике это может привести к использованию для электронных закупок таких программно-аппаратных средств сети интернет, как электронная почта. В России уже имеется опыт таких псевдоэлектронных закупок, которые проводили отдельные недобросовестные заказчики, и этот опыт отнюдь не способствовал развитию конкуренции.
Важно отметить, что хотя пункт 18 Протокола и устанавливает предельные размеры обеспечения заявки и обеспечения контракта, но при этом перечень самих способов обеспечения является открытым, а гарантийный взнос и банковская гарантия названы лишь в качестве вариантов.
Порядок организации и проведения процедур государственных закупок в государствах -членах Евразийского экономического союза регулируется нормами Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., в частности, Протоколом о порядке регулирования закупок (Приложение № 25 к Договору). Пунктом 4 Протокола установлено, что государства-члены стремятся к переходу на электронный формат при осуществлении всех способов закупок. Документом также установлены единые требования к видам процедур закупок, применяемым для приобретения товаров (работ, услуг), к порядку их организации и проведения, к размещению информации о закупках на веб-портале, к установлению требований к составу участников, а также ряд иных норм.
Веб-порталы государственных закупок существуют уже в каждой из стран ЕАЭС. Однако отсутствие единой платформы не позволяет предпринимателям своевременно получать систематизированную и полную информацию о государственных закупках. Еще в 2014 г. обсуждалась тема старта совместных полномасштабных работ по подготовке единой электронной площадки (портала), позволяющей участвовать в государственных закупках ЕАЭС поставщикам из всех стран - участниц интеграционной группировки, что могло бы
Научно-практический журнал. ISSN 1995-5731
принести экономическую выгоду всем участникам ЕАЭС, повысить их экспортный потенциал.
Значительным шагом в сторону обеспечения взаимного доступа к государственным закупкам может стать принятие соответствующего модельного закона.
В рамках ЕАЭС уже есть уникальный опыт по созданию Модельного закона о конкуренции. Представляется, что Модельный закон о госзакупках может стать хорошей основой для гармонизации законодательства наших стран в этой сфере.
Библиографический список (References)
1. Актуальные вопросы государственных закупок в рамках ЕАЭС [электронный ресурс]. URL: http://gz.mclr.kz/ article/852-aktualnye-voprosy-gosudarstvennyh-zakupok-v-ramkah-eaes.
Aktual'iiyye voprosy gosudarstvennykh zakupok v ramkakh YEAES [Challenging Issues of Public Procurement within the Framework of the ЕАЕС]. URL: http://gz.mcfr.kz/article/852-aktualnye-voprosy-gosudarstvennyh-zakupok-v-ramkah-eaes.
2. Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 8 мая 2015 г.). Dogovor о Yevraziyskom ekonomicheskom soyuze (Podpisan v g. Astane 29.05.2014) (red. ot 8 maya 2015 g.)
[Treaty on the Eurasian Economic Union (signed in Astana on 29.05.2014) (ed. May 8, 2015)].
3. Международные нормы ЕАЭС о регулируемых закупках: принципы, формы и способы // Госзаказ. 2016.1 апреля.
Mezhdunarodnyye normy YEAES о reguliruyemykh zakupkakh: printsipy, forrny i sposoby (2016) [International Standards of EAEC on Regulated Public Procurement: Principles, Forms and Methods] // Goszakaz. April 1.
4. Чистякова E.A. Проблема антимонопольного регулирования в рамках Таможенного союза // Поволжский торгово-экономический журнал. 2014. № 6 (40). С. 45~51-
Chistyakova Ye.A. (2014) Problema antimonopol'nogo regulirovaniya v ramkakh Tamozhennogo soyuza [Issues of Antitrust Legislation in the Framework of the Customs Union] // Povolzhskiy torgovo-ekonomicheskiy zhurnal. № 6 (40). P. 45-51.
