CC BY
198
М.Ю. Долина
Долина Мария Юрьевна — адъюнкт кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка Центра командно-штабных учений Академия управления МВД России
Пробелы и коллизии в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел на транспорте
В современном законодательстве проблема пробелов и коллизий с каждым годом приобретает все большую актуальность. Научный интерес к проблеме юридических коллизий возник еще в середине XX века. Появились различные подходы к определению понятия «коллизия». Одним из первых в советский период проблему коллизий раскрыл Н.Г. Александров, который понимает под «коллизией юридических норм» ситуацию, когда по решению одного и тоже же вопроса, орган, решающий соответствующие дела, встречается с наличием нескольких норм, расходящихся по содержанию1«.
Термин «коллизия» в переводе с латинского означает столкновение противоположных сил, стремлений, взглядов, интересов.
Пробел в нормативно-правовом регулировании — это отсутствие норм закона и норм подзаконных актов. Пробел существует в двух видах — в виде полного отсутствия какого-либо регулирования вопроса и в виде неполноты имеющегося регулирования. Те и другие пробелы требуют апелляции к нормотворческим органам2. Интересным в этом смысле представляется мнение С.И. Вильнянского, что пробелы в праве не сводятся к полному отсутствию нормативного регулирования каких-то отношений. Они могут иметь место и там, где действующие нормы страдают неполнотой, то есть не учитывают полностью необходимых особенностей данного случая, и там, где имеется несколько норм, находящихся между собой в противоречии3. По мнению В.В. Лазарева, о пробелах в праве можно говорить преимущественно в переносном значении как об одном из несовершенств права, отсутствии в нем того, что должно быть необходимым его компонентом4.
Коллизии и пробелы между правилами различных нормативных правовых актов, в том числе кодексов и других федеральных законов, являются актуальнейшей проблемой современной юридической науки и практики. Несомненно, данная проблема прослеживается и в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на транспорте (далее ОВДТ).
ОВДТ являются неотъемлемой частью системы ОВД и занимают в ней одно из центральных мест, являясь самостоятельной структурной подсистемой МВД России.
В целом, под правовым регулированием деятельности органов внутренних дел следует понимать устойчиво целенаправленное юридическое воздействие на общественные отношения, являющееся формой актуализации правоохранительной деятельности органов внутренних дел и осуществляемое с целью обеспечения законности в тех проявлениях общественной жизни, которые составляют сферу приложения их правоохранительных возможностей5.
ОВДТ в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, изданными в пределах их полномочий.
Особенность деятельности ОВДТ состоит в том, что она регулируется разнообразными правовыми нормами, которые относятся к различным отраслям права — административного, уголовного, уголовно-процессуального и др. Однако, на ОВДТ распространяется лишь часть правовых норм указанных отраслей права, причем только тех, которые регулируют сферу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.
1 Основы теории государства и права / под ред. Н.Г. Алексадрова. М., 1960. С. 336.
2 Проблемы общей теории права и государства: учебник для вузов / под ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2006. С. 430.
3 Вильнянский С.И. Толкование и применение гражданско-правовых норм: метод. матер. ВИЮН. М., 1948. Вып. 2. С. 54.
4 Лазарев В.В. Избранные труды: в 3 т. М., 2010. Т. 2: Пробелы в законодательстве: установление, преодоление, устранение. С. 216.
5 Рудяков Н.М. Теоретические аспекты правового регулирования деятельности органов внутренних дел // Совершенствование правового регулирования и деятельности органов внутренних дел в условиях перестройки: учебно-методическое пособие. Хабаровск, 1988. Ч. 1. С. 57.
Анализ ситуации, отражающей состояние правового регулирования деятельности ОВДТ, позволяет оценить эффективность действующего законодательства в указанной сфере.
К основным факторам, характеризующим состояние правового регулирования деятельности ОВДТ, следует отнести: наличие необходимых нормативных правовых актов, четкость формулировок правовых норм, их коллизионность, эффективность влияния правовых норм на осуществление деятельности ОВД на транспорте.
Следует отметить, что ситуация, характеризующая состояние правового регулирования деятельности ОВДТ, находится в динамичном развитии. Тем не менее, в правовом регулировании деятельности исследуемых органов, несомненно, существуют пробелы и коллизии.
Совсем небольшая группа НПА регулирует непосредственно деятельность органов внутренних дел на транспорте. К тому же эти регулятивные нормы рассредоточены по различным отраслям законодательства. До настоящего времени не разработано и не принято Положение об органах внутренних дел на транспорте, которым просто необходим собственный учредительный документ достаточно высокого уровня, в котором были бы синтезированы все статутные нормы, устанавливающие правовое положение и компетенцию этих правоохранительных органов. Им могло бы стать Положение об органах внутренних дел на транспорте, утвержденное указом Президента Российской Федерации. Указанные обстоятельства лишают нормативную основу механизма правового регулирования деятельности ОВДТ необходимой упорядоченности и единства.
Считаем необходимым, подробнее остановиться на анализе некоторых нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих деятельность ОВДТ.
В Конституции Российской Федерации не содержится упоминания об ОВДТ, следовательно, говорить об их конституционно- правовом статусе не приходится. Конституционное законодательство не дает более точного определения положения ОВДТ. Рассматривая Федеральный закон «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ1, необходимо отметить, что термин «органы внутренних дел на транспорте» в указанном законе также не используется. Следовательно, в своей деятельности сотрудники ОВДТ вынуждены руководствоваться нормативными правовыми актами различного уровня и направленности. Важное значение для результативности деятельности транспортной полиции имеют установленные Законом гарантии. Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 46 ФЗ «О полиции» «сотрудник полиции при выполнении служебных обязанностей по обеспечению безопасности граждан и охране общественного порядка на железнодорожном, водном или воздушном транспорте имеет право проезда в поездах, на речных, морских и воздушных судах в пределах обслуживаемого им объекта (участка) без приобретения проездных документов только при выполнении указанных обязанностей». Несмотря на установленные требования Закона, ни в нем самом, ни в других нормативных правовых актах содержание понятия «служебные обязанности по обеспечению безопасности граждан и охране общественного порядка» не раскрывается. Поэтому в зависимости от ситуации это влечет его произвольное (ограничительное или распространительное)толкование.
Нельзя обойти вниманием отдельные противоречия и пробелы Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации, имеющих значение для четкого определения компетенции ОВДТ в области административной юрисдикции. Так, непонятно то, что в главе 11 «Административные правонарушения на транспорте» параллельно действуют две статьи — ст. 11.3.1 «Нарушение требований авиационной безопасности» и ст. 11.15.1 «Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности», предусматривающие ответственность за одинаковые правонарушения. Речь идет о том, что среди требований, за нарушение которых наступает административная ответственность по ст. 11.15.1, есть и требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденные приказом Минтранса России от 8 февраля 2011 г. № 40.
Однако право рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 11.15.1, предоставлено только органам, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере транспорта. Таким образом, подразделения транспортной полиции фактически не могут влиять на соблюдение предприятиями транспорта требований транспортной безопасности, в том числе порядка обеспечения антитеррористической защищенности объектов, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел.
Продвигаясь далее в исследовании, следует отметить, что обнаруживаются существенные пробелы и коллизии в административно- правовом регулировании участия полиции в проведении оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Так, в соответствии с требованиями статей 5, 9 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» порядок проведения указанной оценки устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно- правовому
1 Подготовлено с использованием СПС «КонсультантПлюс»
636 -
Юридическая техника. 2017. № 11
регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Этот порядок был установлен приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. № 87 «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» и согласован с МВД России. Однако этим все и ограничилось, конкретные полномочия сотрудников полиции по реализации анализируемой функции остались неурегулированными.
Динамика развития отношений в транспортном комплексе в целом и в правоохранительной деятельности в частности обусловила появление новых, не урегулированных нормативными правовыми актами, форм, методов, направлений и аспектов взаимодействия. В частности, за пределами ведомственного правового регулирования все еще остаются многие вопросы организации взаимодействия между территориальными и транспортными органами внутренних дел по профилактике правонарушений, а также иными субъектами, обеспечивающими транспортную безопасность — органами прокуратуры, суда, юстиции.
Обязанность по обеспечению сохранности грузов на объектах железнодорожного транспорта на транспортную полицию ни одним нормативным правовым актом непосредственно не возложена, однако, реализация большинства функций ОВДТ связана с осуществлением ими оперативно-служебной деятельности. Борьба с преступлениями и иными правонарушениями в сфере функционирования объектов железнодорожной инфраструктуры, а также оперативно-профилактическая работа по борьбе с хищениями перевозимых грузов и другими правонарушениями напрямую связаны с выявлением, пресечением, раскрытием и профилактикой противоправных деяний, связанных с хищением либо уничтожением имущества собственников, находящегося на территориях оперативного обслуживания ОВДТ.
Проведя анализ нормативной правовой базы, регулирующей деятельность ОВДТ, можно сделать вывод о том, что она является далеко не совершенной. Как справедливо отмечает Ю.В. Степаненко, «органы внутренних дел на транспорте как обособленная институированная подсистема обладает весьма усеченным правовым статусом, элементы которого рассредоточены по нормативным правовым актам разного уровня и направленности»1. Устранение юридических коллизий и пробелов — одно из направлений повышения эффективности правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте. Совершенствование правового регулирования деятельности органов внутренних дел на транспорте должно происходить на основе мониторинга и комплексной проверки нормативной правовой основы деятельности ОВДТ, что позволит более эффективно решать задачи охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах транспорта.
1 Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. М., 2004. С. 10.
