CC BY
14Административное право, административный процесс
ПРИЗНАКИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАРАПЕТЯН Артем Гагикович,
соискатель кафедры административного права и процесса
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина» (МГЮА). Е-mail: karapetyan.prof2014@yandex.ru
Краткая аннотация: Предметом исследования являются признаки административных правонарушений в бюджетной сфере Российской Федерации. Автором наряду с такими признаками, как деяние (действие или бездействие), противоправность, виновность, наказуемость обосновывается наличие признака общественной опасности деяний, которые причиняют или создают угрозу причинения вреда общественным отношениям в бюджетной сфере, охраняемым административным законодательствам. При этом подчеркивается, что степень общественной опасности каждого конкретного правонарушения может быть правильно определена не только исходя из его индивидуальных признаков, но и на основе оценки всей совокупности деяний подобного рода. Сравнительно-правовой анализ и сопоставление норм административного законодательства, предусматривающих ответственность за правонарушения в бюджетной сфере, с нормами уголовного законодательства, позволили сделать вывод о наличии признака общественной опасности в нарушениях бюджетного законодательства, за которые предусматривается административная ответственность, но ее меньшей степени по сравнению с уголовными преступлениями.
Abstract: the subjects of research are signs of administrative offences of the Russian Federation in the budgetary sphere. The author along with such features as an Act (action or inaction), wrongfulness, guilt, the punishability is justified the presence of signs of danger to acts that cause or threaten to cause harm to the public relations in the budgetary sphere, protected administrative legislation. It is emphasized that the degree of danger each offence can be properly defined not only on the basis of its individual characteristics, but also on the basis of an assessment of the totality of the acts of this kind. Comparative-legal analysis and comparison of the norms of administrative law, providing for liability for violations in the budgetary sphere, with criminal law, led to the conclusion that there are signs danger of violations of budget legislation.
Ключевые слова: административное правонарушение, признаки административного правонарушения, деяние, общественная опасность, противоправность, виновность, наказуемость, административная ответственность, уголовное преступление, нарушение бюджетного законодательства.
Keywords: administrative offence, signs of administrative offence, Act, public danger, wrongfulness, guilt, criminality, administrative responsibility, criminal offence, breach of the budget legislation.
Анализ теоретических, законодательных и практических источников (статистических данных)
позволил нам сделать вывод, что фактическим осно-
1
ванием административной ответственности , в том числе за нарушение бюджетного законодательства, являются неправомерные деяния субъектов права. К таким деяниям относится административное правонарушение.
Первым признаком, вытекающим из сущности самого административного правонарушения, является деяние. В определении понятия административного правонарушения само деяние представлено
1 Например: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 239 ; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 151-158; Додин Е. В. Основания административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 1 (18). М., 1964. С. 79; Якуба О. М. Административная ответственность. С. 71; Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 168.
абстрактно, с минимальной степенью конкретизации. Вместе с тем общепринятая классификация признаков административного правонарушения, разработанная Е.В. Додиным, И.А. Галаганом, О.М. Якубой, Ю.М. Козловым и другими учеными-администрати-вистами, предполагает разграничение деяний на действия и бездействие, что применимо и для административных правонарушений в бюджетной сфере2. Нарушения бюджетного законодательства, образующие состав административного правонарушения, могут совершаться в форме действия, то есть активного
2 См., например: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 48; Общее административное право: учебник: в 2 ч.
Ч. 2: Административно-деликтное право (КоАП РФ); Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 56; Административное право РФ: учебник для бакалавров /отв. ред. Л. Л. Попов. М.: РГ-Пресс. 2013. С. 232; Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной; Административное судопроизводство (КАС РФ) / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж ВГУ, 2017. С. 81.
невыполнения обязанности, законного требования, нарушения установленного запрета1, и бездействия, то есть пассивного невыполнения обязанности, возложенной на физическое или юридическое лицо2. Изучение соответствующей правоприменительной практики показывает, что в основном они совершаются в форме действия.
Деяния могут различаться по своему характеру — быть одномоментными, длящимися или продолжаемыми. Длящимся является действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей в бюджетной сфере.
Административное правонарушение также может быть злостным. Следует согласиться с определением данным Л. Л. Поповым, что «...злостным, систематическим, продолжающимся правонарушением является совершение ряда возобновляемых во времени, тождественных действий или бездействий, составляющих в совокупности единое правонаруше-ние»3. Злостность характеризует упорство, нежелание лица выполнять требования, в том числе неоднократно предъявляемые представителем власти. В качестве примера злостности можно привести упорное игнорирование предписаний субъекта административной юрисдикции в бюджетной сфере.
По нашему мнению, в качестве второго признака административного правонарушения необходимо выделить его общественную опасность, составляющую сущность деяния. Заметим при этом, что термин «общественная опасность» отсутствует в легальном определении административного правонарушения. В связи этим нельзя обойти вниманием различные научные подходы к данной проблеме.
Сторонники первого подхода полагают, что административные правонарушения не являются общественно опасными деяниями. По мнению О. М. Якубы и других известных ученых, правовая борьба с административными правонарушениями ведется потому, что проступки содержат потенциальную возможность нанесения ущерба интересам общества. Поэтому большинство сторонников данной точки
1 Например, нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга — статья 15.15.13 КоАП РФ; нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов — статья 15.15.3 КоАП РФ.
2 Например, неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предусмотренное статьей 15.15.1 КоАП РФ; невозврат бюджетного кредита, установленный статьей 15.15 КоАП РФ.
3 Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: РГ-Пресс, 2013. С. 232.
зрения считает их вредными или вредоносными для общества4. Ими подчеркивается, что административные правонарушения представляют вред для общества, государства и проживающих в нем граждан. Для этого и устанавливаются запреты на совершение или воздержание от совершения определенных действий, и дается отрицательная правовая оценка бездействию, которое нарушает нормы законодательства, в том числе бюджетного. Противоправность в этом случае прямо пропорциональна вредности или вредоносности.
Определенная часть приверженцев второго подхода отмечает, что общественная опасность присуща некоторым административным правонарушениям, но не является их обязательным признаком5. Такая правовая неопределенность не может быть взята за основу выделения общественной опасности как признака административного правонарушения, поскольку каждое нарушение норм бюджетного законодательства хотя и имеет свои особенности, но вместе с тем обладает и типичными видовыми признаками.
Сторонники третьего подхода к решению рассматриваемой проблемы делают вывод о том, что всякому административному правонарушению свойственна общественная опасность. Как справедливо отмечает А. Е. Лунев, административное правонарушение является нежелательным для общества, так как представляет собой общественно опасное деяние, посягающее на отношения, которые охраняются нормами права6. По мнению Ю. М. Козлова, «общественная опасность также является признаком административного правонарушения, выражением его противоправности»7. Так же считает и Л. Л. Попов, который утверждает, что административные правонарушения представляют опасность для личности, общества и государства8. При этом его отличие от преступления заключается в меньшей степени об-
4 См.: Якуба О. М. Административная ответственность. М.1972. С. 35-44.
5 См., например: Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юрид. лит., 1985; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 28-29.
6 См.: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 45; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 159.
7 Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 87.
8 Попов Л. Л. Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 15.
1
щественной опасности .
В отличие от УК РФ, где статьей 14 признается, что уголовное преступление является общественно опасным деянием, в КоАП РФ законодатель не упоминает об общественной опасности административных правонарушений. По нашему мнению, этот признак вытекает из сравнительно-правового анализа других норм КоАП РФ и УК РФ, так как: во-первых, по составам-аналогам, в зависимости от размера причиненного ущерба, может быть предусмотрена административная или уголовная ответственность. Например, за мелкое хищение чужого имущества правонарушитель может быть привлечен к административной ответственности в соответствии со статей 7.27 КоАП РФ, если сумма похищенного не превышает 1000 рублей. В случаях, когда стоимость похищенного имущества превышает сумму, указанную в статье 7.27 КоАП РФ, то субъект правонарушения может быть привлечен к уголовной ответственности согласно нормам статей 158 УК РФ, 158.1 УК РФ, 159 УК РФ и других статей. Во-вторых, независимо от размера ущерба, причиненного в результате совершения административного правонарушения, подчеркивается, что степень общественной опасности каждого конкретного правонарушения может быть правильно определена не только исходя из его индивидуальных признаков, но и на основе оценки всей совокупности деяний подобного рода. В этом смысле важным аргументом в пользу наличия общественной опасности у административных правонарушений является не только большое количество таких деяний, но и значительный суммарный ущерб, причиняемый ими как охраняемым отношениям, возникающим в той или иной сфере, так и государству в целом.
Отсюда можно сделать вывод о том, что административные правонарушения обладают общественной опасностью, но в меньшей степени, чем преступления.
Анализ статистических данных, представленных в отчетах Счетной палаты Российской Федерации и Казначейства России, позволяет констатировать факт ежегодного роста количественного и суммарного ущерба от выявленных нарушений норм
1 См., например: Лунев А. Е. Советское административное право; Еропкин М. И., Клюшниченко А. П. Советское административное право. М.: Юрид. лит., 1979; Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979; Шишов О. Ф. О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве. М., 1961; Шуберт Л. Об общественной опасности преступного деяния. М.: Госюриздат, 1960.
бюджетного законодательства. Несмотря на то что охрана бюджетной системы относится к вопросам, имеющим федеральное значение, суммарный ущерб за правонарушения в рассматриваемой нами сфере за 2017 год значительно вырос и составил 1,9 трлн рублей, за 2016 год — 965,8 млрд рублей, а за 2015 год — 516,5 млрд рублей2. Сумма административно-штрафных санкций за 2017 год составила 23 223,6 тыс. рублей, за 2016 год — 33 601,4 тыс. рублей, а за 2015 год — 975,5 тыс. рублей. Приведенные показатели позволяют сделать вывод о прогрессивной динамике роста нарушений в бюджетной сфере и увеличения ущерба государству.
Применительно о необходимости выделения признака общественной опасности в нарушениях бюджетного законодательства, за которые предусматривается административная ответственность, свид етел ьствуют:
а) большое количество совершаемых нарушений в бюджетной сфере;
б) значительный ущерб, наносимый как бюджетной системе, так и государству в целом.
Составы административных правонарушений в бюджетной сфере предусмотрены в главе 15 КоАП РФ, а составы преступлений — в главе 30 УК РФ, а также в главе 22 УК РФ. Сравнительное исследование указанных составов подтверждает авторскую позицию о наличии признака общественной опасности в нарушениях бюджетного законодательства, за совершение которых устанавливается административная ответственность. Обоснованием такого вывода является то, что согласно статье 15.14 КоАП РФ административная ответственность устанавливается за нецелевое использование бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. При этом согласно статье 285.1 УК РФ деяние считается уголовно наказуемым, если при аналогичном составе правонарушения, сумма бюджетных средств, израсходованных не по целевому назначению, превышает 1,5 млн рублей.
Общее между анализируемыми составами правонарушений заключается в посягательстве на один и тот же объект, сходстве объективной стороны. Отличие административного правонарушения от уголовного преступления в данном случае заключается в размере причиненного ущерба. При этом необхо-
2 Годовые отчеты Счетной палаты Российской Федерации // иК1_: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/896/ (дата обращения: 04.10.2018).
димо подчеркнуть, что субъектом административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере также могут быть юридические лица1, что только усиливает суждение о наличии общественной опасности с разницей лишь в ее степени.
В поддержку нашей точки зрения можно привести отдельные постановления Конституционного Суда РФ, которыми административные правонарушения неоднократно признавались общественно опасными деяниями. В то же время Конституционный Суд РФ в приведенных постановлениях подчеркивал меньшую степень общественной опасности административных правонарушений по сравнению с преступлениями2.
Исходя из изложенного, можно сделать обоснованный вывод о наличии признака общественной опасности в нарушениях бюджетного законодательства, за которые предусматривается административная ответственность, но ее меньшей степени по сравнению с уголовными преступлениями.
Следующим признаком административного правонарушения является его противоправность. Любое правонарушение, в том числе и нарушение норм бюджетного законодательства, противоправно. Противоправность означает направленность деяния против права, то есть сознательно-волевую деятельность, состоящую в совершении запрещенных действий или бездействия, предусмотренных охранительной нормой права. Применительно к сфере нашего исследования — это установленные государством правила функционирования бюджетной системы, бюджетного процесса. При этом Л. Л. Попов справедливо заметил, что признак противоправности деяния никак не связан с обязательным наступлением вредных последствий3. В большинстве случаев для начала производства по делу об админист-
1 Уголовное законодательство предусматривает в качестве субъекта ответственности только физических лиц.
2 См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 26.11.2012 № 28-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Авеста» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 2 ; постановление Конституционного Суда РФ от 23.09.2014 № 24-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан Н. А. Алексеева, Я. Н. Евтушенко и Д. А. Исакова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 6.
3 См.: Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 320.
ративном правонарушении достаточно самого факта нарушения, установленного административно-правовой нормой. В этом смысле не являются исключением все 34 состава главы 15 КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства. Для привлечения к административной ответственности достаточно самого факта совершения правонарушения, а наличие вредных последствий законодателем не предусматривается.
Таким образом, для выявления признака противоправности в нарушениях бюджетного законодательства, за которые устанавливается административная ответственность, необходимо сравнивать фактическое поведение с поведением нормативно предписанным, что позволяет устанавливать наличие либо отсутствие факта правонарушения. Иными словами, при установлении признака противоправности правонарушение определяется с его «внешней», формальной стороны.
Четвертым признаком административно наказуемого нарушения бюджетного законодательства является вина. Бесспорно, что только при наличии вины правонарушитель может быть привлечен к юридической ответственности. Однако все бюджетные меры принуждения применяются без доказательств наличия вины правонарушителя. Так, О. М. Гейхман пишет, что бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя необходимым основанием для привлечения к бюджетной ответственности4. Позволим себе не согласиться с указанной позицией и точками зрения некоторых других ученых, которые полагают, что при привлечении к ответственности необходимо доказать всего лишь факт непосредственного нарушения, при этом субъективную сторону деяния можно оставить за пределами доказывания5.
Многие ученые отграничивают меры юридической ответственности от иных мер государственного принуждения тем, что юридическая ответственность применяется только за виновное противоправное поведение, и это является основанием отграничения юридической ответственности от других правовых институтов6. Более того, даже некоторые специалисты в области финансового права, характеризуя «бюджет-
4 Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность. С. 9.
5 Стаинов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгария. М.: Госюриздат, 1960. С. 279-280.
6 Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юридическая литература, 1985. С. 138-139.
ное правонарушение», как виновно совершенное про-
1
тивоправное деяние , подтверждают тем самым, что установление вины при привлечении к ответственности является объективно необходимым.
Как верно отмечает Н. С. Малеин и некоторые другие ученые, вина - принципиальное основание ответственности2 Она занимает центральное место в системе признаков, необходимых для квалификации того или иного правонарушения3. Отсюда следует вывод о том, что применение мер бюджетного принуждения, если это меры юридической ответственности, без доказательств вины недопустимо.
Административная ответственность, да и в целом юридическая ответственность, наступает только за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей и устанавливается исключительно при наличии вины правонарушителя. Так, А. Е. Лунев акцентирует внимание на том, что вина -необходимое условие всякой ответственности. Далее указанный автор отмечает, что нельзя говорить
0 каком-либо виде юридической ответственности без наличия вины4. М. И. Еропкин подчеркивает, что административная ответственность — это предусмотренная нормами советского административного права обязанность субъекта административного правонарушения дать отчет о своих виновных, неправомерных действиях в сфере советского государственного управления и в надлежащих случаях понести наказание5.
Приведем и позицию Д. Н. Бахраха, который пишет, что административная ответственность устанавливается за деяние, официально признанное административным правонарушением, и заключается в осуждении виновного и применении к нему административных наказаний6. Даже те ученые, которые не являлись исследователями проблем науки административного права, но при этом затрагивали в своих работах актуальные вопросы юридической ответственности, отмечают, что обязательным условием
1 Арсланбекова А. З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 172; Емельянова Е. С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.
2 Арсланбекова А. З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности. С. 152-153.
3 Додин Е. В. Основание административной ответственности. М., 1965. С. 10.
4 Лунев А. Е. Советское административное право. С. 144-145.
5 Еропкин М. И., Клюшниченко А. П. Советское административное право. С. 104-105.
6 Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административ-
ному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1.
привлечения правонарушителя к ответственности является наличие вины. Так, М. Д. Шаргородский, исследуя институт юридической (уголовной) ответственности, формулирует ее как обязанность субъекта правонарушения претерпевать определенные меры государственного принуждения, порицающие его за виновно (курсив наш, — А. К.) совершенное противоправное деяние7. И, наконец, обратимся к работе О. С. Иоффе, который, исследуя институт юридической ответственности на примере гражданско-правовой ответственности, охарактеризовал её как меру государственного принуждения и как реализацию санкций за виновное нарушение норм советского законодательства.8
Характеристика определения вины отличается в зависимости от того, какой субъект — физическое или юридическое лицо — привлекается к ответственности. Вина физического лица — это психическое отношение лица к совершенному деянию и его последствиям в форме умысла или неосторожности. Большинство административных правонарушений в бюджетной сфере совершается умышленно9. Совершение административных правонарушений в бюджетной сфере по неосторожности встречается в правоприменительной деятельности достаточно редко, и в основном касается незначительного нарушения срочных обязательств10.
Определение вины юридического лица закреплено в части 2 статьи 2.17 КоАП РФ. Согласно данной норме, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения лишь в случае, когда указанным субъектом не были предприняты меры для соблюдения требований законодательства, хотя имелась возможность для недопущения противоправных деяний.
Это законодательное определение неоднозначно воспринимается в теории административного права и в правоприменительной деятельности. Юридическое лицо, являясь юридической конструкцией, а не живым организмом, не может виновно совершать административные правонарушения. От его имени действуют конкретные должностные лица.
7 Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. Л., 1973. С. 47.
8 Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. С. 81.
9 См., например: ст. 15.15 «Невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита», ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.5-1 «Невыполнение государственного (муниципального) задания» КоАП РФ.
10 См., например: ст. 15.15.14 «Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде» КоАП РФ.
Исходя из изложенного, представляется, что виновность юридического лица можно определить иначе, чем она сформулирована в КоАП РФ. На наш взгляд, юридическое лицо следует признать виновным в совершении административного правонарушения в бюджетной сфере в том случае, когда не представляется возможным установление вины конкретного должностного лица.
Полагаем уместным отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно в своих определениях и постановлениях подчеркивал, что отсутствие вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является безусловным основанием, исключающим привлечение к ответственности правонарушителя и свидетельствует об
1
отсутствии состава правонарушения .
Применительно к предмету нашего исследования полагаем, что по всем 34 составам административных правонарушений, предусмотренных главой 15 КоАП РФ, административная ответственность за нарушение норм бюджетного законодательства применяется только при наличии вины правонарушителя. Более того, пунктом 3 статьи 26.1 КоАП РФ определено, что виновность лица является одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении.
Пятым признаком административного правонарушения является его наказуемость. Только то деяние может быть признано административным правонарушением, за совершение которого законом предусмотрена санкция, т.е. установлена мера административной ответственности — административное наказание. Ранее за совершение административных правонарушений назначались взыскания2.
В административно-правовой литературе термин «административное наказание» используется в разных значениях.
Так, например, О. М. Якуба под административным наказанием понимает реакцию государства
1 Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2005 № 130-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Орловской области о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 101, статьи 106, пунктов 1 и 6 статьи 108 и статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации» // иК1_: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision32282.pdf (дата обращения: 20.04.2018); постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2001 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
2 См. КоАП РСФСР (утв. ВС РСФСР 20.06.1984).
на совершенное административное правонарушение3. Ю. М. Козлов определяет административное наказание как меру ответственности за совершенное административное правонарушение4. Д. Н. Бахрах считает административным наказанием применение государством предусмотренных в административно-правовой норме карательных (штрафных) санкций к правонарушителям5.
В юридической науке продолжаются споры по поводу наличия или отсутствия признака кара-тельности наказания как такового. Является распространенным мнение о том, что сущность кары часто ассоциируется со страданиями и лишениями, которые претерпевает правонарушитель. Так, М. Д. Шар-городский считает, что наказание является лишением лица каких-либо принадлежащих ему благ и выражает отрицательную оценку его деяния государством. Оно причиняет страдание тому лицу, к которому оно применяется6.
Хотелось бы подчеркнуть, что карательного аспекта, на наш взгляд, у наказания нет. По содержанию наказание заключается в лишении и ограничении прав и свобод физического или юридического лица. Наказание необходимо, чтобы, во-первых, предупредить субъекта правонарушения от дальнейших нарушений норм законодательства; во-вторых, исправить правонарушителя; в-третьих, принудить лицо (субъект правонарушения) к исполнению правил, обязанностей в сфере государственного управления, которыми оно пренебрегает. Заметим, что аргументом, подтверждающим обоснованность сделанного нами вывода, является то, что законодатель ни в КоАП РФ, ни в УК РФ не упоминает о каре, заменив ее другими целями наказания.
А. Е. Лунев и А. П. Шергин, определяя понятие административного наказания, отмечают, что оно является выражением отрицательной оценки государством правонарушения и самого правонарушите-ля7. По мнению автора, данный признак отражает реакцию государства в лице уполномоченных орга-
3 Якуба О. М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. С. 142.
4 См.: Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 283.
5 Бахрах Д. Н. Административная ответственность: учебное пособие. М., 1999. С. 87.
6 Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. С. 113.
7 Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 30; Шергин А. П. Понятие административного взыскания // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1968. № 6. С. 41.
нов, которые при нарушении бюджетного законодательства наделены правом привлечения к административной ответственности в случае выявления факта совершения противоправного деяния.
Основным видом наказания за правонарушения, предусмотренные главой 15 КоАП РФ, является административный штраф, который для граждан может быть установлен до 30 тыс. рублей1; для должностных лиц — до 50 тыс. рублей2, а для юридических лиц он устанавливается в процентах, например до 25 % суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации3. Также по многим составам правонарушений КоАП РФ предусмотрено применение в качестве альтернативного основного наказания для должностных лиц — дисквалификации сроком до 3 лет4.
Вместе с тем следует отметить, что не все санкции установлены взвешенно, отражают степень нанесенного нарушением вреда и достигают своей цели с точки зрения эффективности наказания.
Признак наказуемости административного правонарушения указывает на то, что за совершение
противоправного деяния в бюджетной сфере применяются именно административные наказания, а не иные меры государственного принуждения.
Уточнение мер ответственности, в частности, ужесточение административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства для должностных лиц, сможет, на наш взгляд, обеспечить соблюдение законности в бюджетной сфере, повысить качество исполнения бюджетного законодательства и эффективность управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации.
Исходя из изложенного предлагается авторское определение понятия административного правонарушения в бюджетной сфере, под которым необходимо понимать - деяние (действие или бездействие) физического или юридического лица, общественно опасное, противоправное, виновное, наказуемое, посягающее на отношения между государством и иными субъектами (участниками) бюджетного процесса, регулируемые нормами бюджетного законодательства, за совершение которого Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность.
1 См., например: ст. 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий» КоАП РФ.
2 См., например: ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций» КоАП РФ.
3 См., например: ст. 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» КоАП РФ.
4 См., например: ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.2 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» КоАП РФ.
Библиография:
1. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 239 ; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 151-158; Додин Е. В. Основания административной ответственности // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 1 (18). М., 1964. С. 79; Якуба О. М. Административная ответственность. С. 71; Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 168.
2. Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 48; Общее административное право: учебник: в 2 ч. Ч. 2: Административно-деликтное право (КоАП РФ); Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 56; Административное право РФ: учебник для бакалавров /отв. ред. Л. Л. Попов. М.: РГ-Пресс. 2013. С. 232; Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной; Административное судопроизводство (КАС РФ) / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: ВГУ, 2017. С. 81.
3. Нарушение сроков обслуживания и погашения государственного (муниципального) долга — статья 15.15.13 КоАП РФ; нарушение порядка и (или) условий предоставления межбюджетных трансфертов — статья 15.15.3 КоАП РФ.
4. Неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, предусмотренное статьей 15.15.1 КоАП РФ; невозврат бюджетного кредита, установленный статьей 15.15 КоАП РФ.
5. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: РГ-Пресс, 2013. С. 232.
6. Якуба О. М. Административная ответственность. М.1972. С. 35-44.
7. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юрид. лит., 1985; Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989. С. 28-29.
8. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 45; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР (государственное и материально-правовое исследование). С. 159.
9. Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 87.
10. Попов Л. Л. Материальные и процессуальные проблемы совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. № 2. С. 15.
11. Лунев А.Е. Советское административное право; Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право. М.: Юрид. лит., 1979; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979; Шишов О.Ф. О разграничении преступлений и административных проступков в советском праве. М., 1961; Шуберт Л. Об общественной опасности преступного деяния. М.: Госюриздат, 1960.
12. Годовые отчеты Счетной палаты Российской Федерации // URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/896/ (дата обращения: 04.10.2018).
13. Уголовное законодательство предусматривает в качестве субъекта ответственности только физических лиц.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 26.11.2012 № 28-П «По делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Авеста» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2013. № 2 ; постановление Конституционного Суда РФ от 23.09.2014 № 24-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 6.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой граждан Н. А. Алексеева, Я. Н. Евтушенко и Д. А. Исакова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2014. № 6.
15. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2006. С. 320.
16. Гейхман О. М. Бюджетно-правовая ответственность. С. 9.
17. Стаинов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгария. М.: Госюриздат, 1960. С. 279-280.
18. Малеин Н. С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М.: Юридическая литература, 1985. С. 138-139.
19. Арсланбекова А.З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности: дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 172; Емельянова Е.С. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 9.
20. Арсланбекова А. З. Финансово-правовые санкции в системе мер юридической ответственности. С. 152-153.
21. Додин Е. В. Основание административной ответственности. М., 1965. С. 10.
22. Лунев А. Е. Советское административное право. С. 144-145.
23. Еропкин М. И., Клюшниченко А. П. Советское административное право. С. 104-105.
24. Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1.
25. Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. Л., 1973. С. 47.
26. Иоффе О. С., Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. С. 81.
27. Ст. 15.15 «Невозврат или несвоевременный возврат бюджетного кредита», ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.5-1 «Невыполнение государственного (муниципального) задания» КоАП РФ.
28. Ст. 15.15.14 «Нарушение срока направления информации о результатах рассмотрения дела в суде» КоАП РФ.
29. Определение Конституционного Суда РФ от 18.01.2005 № 130-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Арбитражного суда Орловской области о проверке конституционности пунктов 1 и 6 статьи 101, статьи 106, пунктов 1 и 6 статьи 108 и статьи 109 Налогового кодекса Российской Федерации» // URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision 32282.pdf (дата обращения: 20.04.2018); постановление Конституционного Суда РФ от 25.02.2001 № 1-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан И. В. Богданова, А. Б. Зернова, С. И. Кальянова и Н. В. Труханова» // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
30. КоАП РСФСР (утв. ВС РСФСР 20.06.1984).
31. Якуба О.М. Административная ответственность по советскому праву в свете дальнейшего усиления охраны прав личности: дис. ... д-ра юрид. наук. Харьков, 1964. С. 142.
32. Козлов Ю. М. Административное право: учебник. М., 2003. С. 283.
33. Бахрах Д. Н. Административная ответственность: учебное пособие. М., 1999. С. 87.
34. Шаргородский М. Д. Наказание, его цели и эффективность. С. 113.
35. Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. С. 30; Шергин А. П. Понятие административного взыскания // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1968. № 6. С. 41.
36. Ст. 15.15.5 «Нарушение условий предоставления субсидий» КоАП РФ.
37. Ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций» КоАП РФ.
38. Ст. 15.15.1 «Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом» КоАП РФ.
39. Ст. 15.15.4 «Нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций», ст. 15.15.2 «Нарушение условий предоставления бюджетного кредита» КоАП РФ.
